Журнальный клуб Интелрос » Политический журнал » №31, 2007
| Выступая 25 октября в Совете Федерации, новый глава Минрегионразвития серьезно раскритиковал сложившуюся систему взаимоотношений между федеральным центром и регионами и предложил радикально ее изменить. Многие политики и эксперты назвали это выступление Дмитрия Козака «революционным». |
Либо грудь в крестах…
«Революционное» впечатление от доклада Козака возникло по нескольким причинам. Во-первых, в его выступлении прозвучало само словосочетание «революционная ситуация», и это было довольно неожиданно в нынешнем предвыборном контексте. «Принято считать, что революционная ситуация складывается тогда, когда в обществе появляется серьезное социальное расслоение, – сказал министр. – Но такая же ситуация складывается и в те моменты, когда появляется расслоение между отдельными регионами».
Во-вторых, наполняя этот тезис фактическим содержанием, Козак обозначил реальную, а не придуманную властной бюрократией ситуацию в стране. Речь идет не только о колоссальном разрыве между богатыми и бедными слоями населения, но и о такой же пропасти в социально-экономическом развитии целых регионов, которая стремительно разрастается. Если в 2004 г. минимальный и максимальный размеры валового регионального продукта различались в 35 раз, то в 2006 г. – уже в 43 раза. По уровню безработицы эти различия выросли с 29 до 53 раз, а по объему инвестиций в основной капитал на душу населения – со 158 до 250 раз.
При этом сам принцип помощи центра регионам в последние годы выглядел так: 30% инвестиций из федерального бюджета приходилось на Москву и Санкт-Петербург, 30% – на десяток наименее развитых регионов, а оставшиеся 40% делили между собой более 70 субъектов Федерации. «Сохранение этих тенденций таит в себе огромную опасность, прежде всего, с точки зрения стихийной миграции и вытекающих отсюда межнациональных конфликтов и очагов социальной напряженности», – подчеркнул министр.
На фоне неумолкающих победных реляций со стороны «Единой России» это выглядит явным диссонансом. Получается, что давно продекларированная партией власти «борьба с бедностью» – не более чем лозунг, а на деле государственный механизм распределения доходов работает только в пользу богатых (как физических лиц, так и целых регионов).
В-третьих, Козак фактически признал неработоспособность исполнительной вертикали власти. По его словам, в 2003–2004 гг. центр создал в регионах «огромную армию территориальных органов федеральных структур», лишив региональные и местные власти механизма ответственности, но не смог эффективно управлять этой сетью. «Это нанесло огромный урон не только регионам, но и региональной политике», – считает министр. Такой же резкой была и его оценка деятельности представительной власти, которая «практически не прислушивается к голосу регионов». Известно, например, что около 30% законопроектов в Госдуме идет из заксобраний субъектов Федерации, но почти все они отсеиваются депутатами, и на выходе остается только 2%.
По мнению Козака, федеральная власть должна отказаться «от фантазии управления инвестиционными процессами в регионах», так как это ведет к хроническому недофинансированию и росту незавершенного строительства. (Оказывается, по этой причине в стране сегодня «заморожено» 4 тыс. объектов, стоимость недостроя только по Южному федеральному округу составила 69 млрд руб.) Регионы должны сами принимать решения о том, что, когда и в каких объемах им строить. А это значит, что они должны сами определять и бюджетные инвестиции.
Стимулом для развития территорий может стать значительно увеличенный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации, средства которого в рамках умело организованного «капиталистического соревнования» будут направляться туда, где происходит процесс наиболее динамичного развития. Но прежде надо решить главный вопрос – о создании конкретного механизма политической и юридической ответственности региональных властей за конечный результат своей работы. И это на сегодняшний день самая трудная задача.
Вообще, если кто забыл (а забыли, наверное, все), мы находимся в переходном периоде знаменитой муниципальной реформы, разработанной Дмитрием Козаком. Начался этот период 6 октября 2003 г., когда был принят новый закон об основах местного самоуправления, а закончиться он должен 1 января 2009 г., когда регионы станут самостоятельными и сильными.
Правда, на дворе уже почти конец 2007-го, до финиша или фактического старта реформы осталось чуть больше года, а ситуация в центре и на местах, по выражению самого Козака, «революционная». То есть и «верхи» не могут, и «низы» не в состоянии. Как страна дошла до такой жизни – говорить об этом не принято. Особенно сейчас, когда по всей России идут «стихийные» митинги, требования которых сводятся к одному: надо оставить все как есть. Тут уж хочешь не хочешь, а надо делать «революцию» руками самой власти.
Впрочем, наиболее впечатлительные наблюдатели пророчат: «Если Козак продолжит в том же духе, то или грудь в крестах (быть ему президентом), или голова в кустах». Другие, не менее прозорливые, считают, что дело кончится малым: «Просто Кудрина уберут руками Козака». Про реформу никто не вспоминает, и это тоже говорит о многом.
При чем тут Кудрин?
Таким образом, Козак и его команда открыто заявляют о желании сразиться с очень сильным противником – Минфином, который в течение многих лет проводит свою политику бюджетного федерализма (ее часто называют «бюджетным феодализмом»). Результатом этой политики стало резкое сокращение регионов-доноров: если в 1999 г. их было 31, то на октябрь 2006 г. осталось только 13. Подавляющее большинство субъектов Федерации уже не в состоянии жить без финансовой помощи центра. Применяемый правительством метод «выравнивания» регионов путем трансфертов привел к тому, что Бюджетный кодекс, по которому налоговые поступления должны поровну делиться между центром и регионами, практически не выполняется. Значительный перекос идет в пользу федерального бюджета.
При этом система распределения финансов из центра непрозрачна: только треть денег в регионы поступает из фонда финансовой поддержки субъектам, две трети – это средства целевых программ и прочих проектов, выбитые в результате мощного лоббирования. Кстати, и эти деньги регионы получали со скрипом и значительным опозданием, потому что процесс согласования инвестиционных программ между МЭРТ и Минфином проходил довольно медленно и только на тех условиях, которые Кудрин диктовал Грефу. Как отмечает директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич, не менее странно федеральные власти собирают деньги с богатых регионов: «Они реально «доят» только Ханты-Мансийский автономный округ, который оставляет себе лишь 17% от заработанных денег. Но Москва оставляет себе 59%, а Питер – около 67%».
Провал региональной политики сегодня очевиден: централизация всех ресурсов и полномочий на федеральном уровне привела к ожидаемому результату. Но изменить эту «революционную ситуацию» кадровыми перестановками (Грефа и Яковлева – в отставку, Кудрина – на повышение, Козака – на усиление) и новыми финансовыми вливаниями для «осваивания регионами бюджетных ресурсов» не удастся. Потому что речь идет не только о системном кризисе государственного управления, но и о кризисе идеологии нынешней власти.
Порочный по своей сути принцип бюджетного федерализма по-кудрински является на самом деле фундаментом путинской внутренней политики, его модели «управляемого федерализма». Повальная финансовая зависимость регионов от центра случилась не сама собой, а в результате постоянного и неэффективного «выравнивания» субъектов. Она была заранее запрограммирована для полного передела собственности в стране, для жесткого политического контроля над регионами.
Все началось с укрепления президентской вертикали: это не только полпреды, но и институт главных федеральных инспекторов (силовики), которые были обязаны постоянно следить за ситуацией в регионах. Тотальный контроль на местах и успешно проводимая военная операция в Чечне позволили центру под предлогом борьбы с сепаратизмом быстро свести на нет договорную практику с регионами. Затем началась повальная ликвидация особых экономических зон. Татарстан и Башкортостан, которые почти не платили налоги в федеральный бюджет, при этом получали «компенсацию» через федеральные целевые программы. (Кудрин называл это «платой за единство России».) С 1 января 2004 г. Мордовия, Калмыкия и Чукотка потеряли возможность отменять для своих налогоплательщиков региональную ставку на прибыль. В том же году Госдума приняла правительственный закон о недрах, который отобрал у губернаторов право на «второй ключ». Таким образом, многие регионы лишились и налоговых поступлений в свой бюджет за разработку наиболее ценных полезных ископаемых и пользование ими.
Затем центр приступил к самой мощной своей атаке – реформе, которая лишала регионы существенных полномочий, но сбрасывала на них немалые социальные обязательства. Глав регионов особенно пугала грядущая монетизация льгот. Наиболее отчаянные «тяжеловесы» (в частности, Ишаев и Штыров) написали письмо Путину, в котором прямо спросили президента: сохраняет ли Россия статус социального государства, как записано в Конституции? Центр воспринял это почти как губернаторский бунт, последствия которого могли быть самыми серьезными, если бы не второе письмо президенту. Отправители его были еще «тяжеловеснее» – главы Татарстана, Башкортостана, Санкт-Петербурга и Москвы. Смысл обращения, по сути, тот же: реформа не просчитана, проводить ее нельзя. Но вопреки губернаторским протестам 122-й закон был принят Госдумой и подписан президентом. Реформа прокатилась по стране митингами пенсионеров и закончилась тем, что деньги малоимущим регионам «великодушно» доплатил Минфин, и в большом количестве. Монетизация льгот еще больше усилила социально-экономическое неравенство субъектов Федерации.
Громкий провал этой реформы и протестные настроения в регионах заставили федеральную власть «поступиться принципами». В 2005 г. у регионов случился настоящий праздник: центр объявил о возвращении им более 100 отобранных ранее полномочий. Оказалось, рано радовались: все, что было связано с крупным бизнесом, федеральная власть оставила себе. Как заметил глава департамента региональных исследований Центра политических технологий Ростислав Туровский, «регионам отдали то, что центр не хотел выполнять, так как ни физически, ни интеллектуально не тянул. Он отдал бюрократическое регулирование – процедуры, связанные с водными, лесными, отчасти земельными ресурсами и экологию. Но центр не отдал регионам сырьевой бизнес».
Ни о каком доверии регионам при этом речи не шло: именно в тот момент на местах сформировалась во всю ширь и мощь вторая, параллельная власть – многочисленные представительства федеральных ведомств, которыми центр не в состоянии теперь руководить. Кроме того, в субъектах был налажен еще один – самый строгий – контроль за финансовыми потоками: с 1 января 2006 г. все региональные бюджеты были переведены на обязательное обслуживание в федеральные казначейства. Видимо, это было сделано не только с дальним, но и с ближним прицелом – в стране были запущены нацпроекты. Деньги хоть и небольшие, но очень политически значимые.
«Ничто не реформируется»
Но может, это только со стороны кажется, что центр так «закрутил региональные гайки», что резьба вот-вот сорвется, а если не сорвется, то механизм все равно не работает, потому что в нем нет достаточной степени свободы маневра? Может, на самом деле федеральная власть ведет планомерную и кропотливую работу не только по модернизации всего российского пространства, но и по «перевоспитанию» региональных начальников, возглавляющих отсталые и богатые территории? Как сказал Путин на недавнем общероссийском совещании объединения муниципальных образований, «в начале 90-х годов все средства оставили внизу – они пропали, и мы это знаем, учитываем, десятки миллиардов направляются в сферу ЖКХ, но ничего не происходит, ничто не реформируется».
Можно до умопомрачения оттачивать властную вертикаль, создавать огромные по своим масштабам территориальные органы федеральной власти, но часть денег, направленных в регионы, все равно где-то «растворится». И неясно, кто именно перепутал свой карман с государственным – региональный или федеральный чиновник. В странах, как принято называть, развитых демократий, где нет такой сверхцентрализации управления, борьба с коррупцией и воровством ведется в том числе и при помощи гражданского, общественного контроля за властью. Именно этот механизм, а не бдительность многочисленных силовиков считается самым действенным. Но у нас почему-то полагают, что этот опыт к российским условиям неприменим. Потому что власть не доверяет народу, а народ не доверяет власти. Потому что центр не доверяет регионам, а регионы – центру. Потому что крупные чиновники не доверяют мелким. Потому что воруют все. Но даже в этой беспросветно криминальной и жестко зажатой ситуации надо пытаться найти какой-то разумный выход.
Свой вариант предлагает сегодня Дмитрий Козак, облеченный серьезными властными и финансовыми полномочиями в правительстве. Времени на раскачку у него практически не остается. Если реформа Козака сведется только к усилению контроля за региональным финансированием, если налоговая система останется прежней, если регионы и дальше будут находиться в полной зависимости от центра, то «революционная ситуация», о которой говорил министр, станет вполне ощутимой реальностью. Ведь перспективы развития страны далеко не радужные.
Как утверждают эксперты (Ассоциация независимых центров экономического анализа и экономический факультет МГУ), после 2008 г. Россию ждет несколько вызовов. Макроэкономический – потому что возможности интенсивного развития в сложившейся структуре экономики уже исчерпаны. Сырьевой – потому что снижается рентабельность и инвестиционная привлекательность нефтегазовых проектов. Социальный – потому что в стране застойная бедность и деградация человеческого капитала: экономический рост не улучшает положения почти половины населения. Демографический – потому что население стареет, а миграция плохо контролируется. Технологический – потому что Россия безнадежно отстает в инновационном развитии от ведущих стран мира. Реализация этих угроз, по мнению экспертов, приведет к замедлению темпов экономического роста до 3–4% в год, стабильно высокой инфляции и возникновению зон социального неблагополучия.
Реформа по перераспределению финансовых доходов, полномочий и ответственности власти, конечно, не сможет решить все эти проблемы, но шанс на улучшение ситуации в стране все же есть. Хотя и небольшой. И вот если вся эта новая система взаимоотношений центра и регионов заработает, если громадные деньги не будут растрачены впустую, непременно возникнет вопрос о том, как четко и последовательно вела себя федеральная власть, отстаивая интересы территорий. А помните, скажут «единороссы», что в 2004 г. на заседании Госсовета Путин пообещал регионам «радикальную децентрализацию в рамках административной реформы»? Помните, в 2005-м он отдал субъектам огромное количество полномочий?
Им надо ответить не только утвердительно, но и процитировать апрельское 2007 г. Послание президента Федеральному собранию. В частности, вот это: «Один из главных критериев политической культуры и развития общества – это увеличение объема полномочий региональных и местных властей. Сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня». И далее: «В целом отмечу, что за последние семь лет объем бюджетов субъектов РФ вырос в шесть раз».
Вот так. Оказывается, все у нас хорошо. И никаких проблем во взаимоотношениях центра с регионами не возникает. И непонятно, почему Козак с Исхаковым «замутили» всю эту историю с «революционной ситуацией». Просто, наверное, нервы у них не выдержали наблюдать весь этот бюджетный федерализм как один из критериев политической культуры. Но ведь настоящая работа в Минрегионразвития только начинается. И чем-то она закончится?
