В статье аргументируется актуальность противодействия захвату отечественных предприятий сферы недропользования. Выявляются пути и механизмы недружественного поглощения и рейдерства объектов минерально-сырьевого комплекса и предлагаются меры защиты предприятий недропользования с учетом отечественного и мирового опыта, а также судебной практики по данной проблематике.

Постановка проблемы

Актуальность темы данной публикации, тем более – в високосном непредсказуемом 2012 году, обусловлена рядом обстоятельств.

Обстоятельство первое – высокая привлекательность объектов минерально-сырьевого комплекса (МСК) для потенциальных «захватчиков». Данное обстоятельство обусловлено местом, значимостью и высокой доходностью МСК для российской экономики. Россия с населением, равным 3% мирового, занимает первое место в мире по объему и спектру минерально-сырьевых ресурсов (МСР) – 25% и одно из последних по их потреблению (5%), в то время как, например, для США эти цифры составляют 5%, 6%, 40%, соответственно.

МСР, вовлеченные в хозяйственный оборот страны, обеспечивают, по различным оценкам, от четверти до более чем половины ВВП и доходов федерального бюджета (таков разброс оценок!). Кроме того, они способствуют созданию до 75% рабочих мест в производственной и социальной сферах. Экспорт продукции МСК составляет 70% общего объема экспорта России[1], дает 75–80% валютных поступлений в федеральный бюджет страны (в то время как экспорт машин и оборудования – всего 5%)[2] и 100% стабилизационного фонда (в 2008 г. преобразован в резервный фонд и фонд национального благосостояния России)[3].

Данные цифры свидетельствуют о том, что сохранение и развитие МСК в условиях усиливающейся сырьевой ориентации экономики России является главным фактором поддержания относительной экономической устойчивости и социальной стабильности в стране, хотя и на низком уровне. Это неудивительно, поскольку доходы от нефти и газа, в отличие, например, от Норвегии, присваиваются в основном лишь представителями тонкого слоя очень богатых людей. По некоторым оценкам, их число составляет существенно менее 1% граждан России. В этих условиях страна не может считаться богатой[4].

Доходность ведения хозяйственной деятельности в МСК намного превышает ее средний показатель в других отраслях народного хозяйства страны[5]. Наиболее востребованными рынком являются месторождения нефти и газа, цветных и благородных металлов, алмазов и урана. Это объясняет повышенный интерес «заинтересованных лиц» к «входу» в данный высокомонополизированный сектор – как законными, так и незаконными путями.

Добыча некоторых полезных ископаемых (в том числе и стратегических) сконцентрирована в одной – двух компаниях, что ограничивает свободную конкуренцию в недропользовании. Более чем по 10 видам полезных ископаемых в стране, в том числе газа, никеля, платиноидов, алмазов, основную добычу ведет только одно предприятие, 5 предприятий добывает 82% всей нефти, на долю двух компаний приходится основная добыча урана[6].

Обстоятельство второе – собственность государства на недра. Данное обстоятельство формально исключает их куплю-продажу, дарение, наследование, вклад, залог, отчуждение в любой иной форме, по крайней мере, в обозримой перспективе[7].

Важнейшим компонентом недр являются МСР страны, как неисчерпаемые, так и исчерпаемые (возобновляемые и невозобновляемые). Такое положение вещей закономерно возлагает на государство:

• во-первых, функцию главного защитника недр – «основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»[8], в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации[9];
• во-вторых, функцию защиты от неправомерного использования объектов, которые находятся в собственности государства, включая имущество хозяйствующих субъектов в форме федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), федеральных государственных учреждений (ФГУ), федеральных пакетов акций ОАО, а также прав на их имущество.

Исполнение данных функций государством, как показывает отечественная практика, минимизировано. Так, разрушение государственной геологической службы привело к тому, что геологические работы сократились в три раза, в результате чего прирост запасов перестал компенсировать добычу почти всех видов полезных ископаемых. Катастрофическое снижение объемов геологоразведочных работ чревато дальнейшими разрушительными последствиями для всей экономики. По прогнозу министра геологии СССР в 1975–1989 годах Е. А. Козловского, до 2025 г. произойдет почти полное исчерпание разведанных запасов нефти, газа и свинца, почти трех четвертей запасов молибдена, никеля, меди, олова. Запасы алмазов и золота могут оказаться полностью исчерпанными к 2015 г., а серебра и цинка – к 2020 г.[10]

Кроме того, государственные вложения в поддержание и развитие минерально-сырьевой базы и ее инфраструктуру составляют не более 0,2% расходной части федерального бюджета[11]. При этом в казне России находится лишь 3,1% от общего объема запасов нефти, что явно недостаточно для обеспечения энергетической безопасности страны. Государство утрачивает свои позиции как собственник недр и экспортер минерально-сырьевых ресурсов в пользу «олигархов и разного рода посредников»[12].

С начала «радикальных экономических реформ» государственная собственность оказалась наименее управляемой и наиболее уязвимой, слабо охраняемой, открытой для различного рода злоупотреблений. Этому способствовала, в первую очередь, трактовка положения о защите прав собственности в Конституции РФ: в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ст. 8, п. 2). Однако прямые нормы об охране права собственности предусмотрены лишь в отношении одной формы собственности – частной (ст. 35)[13].

Таким образом, институционально не охраняются права государства как титульного собственника объектов недр (в т. ч. МСР), со всеми вытекающими из этого негативными последствиями, равно как остаются неурегулированными вопросы разграничения имущественных прав Российской Федерации и ее субъектов, что чревато возникновением различного рода коллизий.

Так, например, государственные предприятия нефтяного комплекса, расположенные на территории Республики Ингушетия, не были включены в перечень объектов государственной собственности федерального значения. Определением Верховного суда РФ от 19 декабря 2002 г. по результатам судебной тяжбы такое положение дел было признано противоречащим федеральному законодательству (Дело №26-Г02-12). Естественно, имеются и прецеденты необоснованного перехода федеральной собственности в собственность субъекта РФ, порой по формальным причинам, например, по причине истечения срока исковой давности, как это имело место с иском Росимущества к Республике Башкортостан в отношении принадлежности спорного имущества, являющегося единым хозяйственным имущественным комплексом по добыче нефти и газа[14].

В рамках так называемых либеральных подходов к управлению государственной собственностью, основанных на тезисе о государстве как априори неэффективном собственнике, множатся попытки прямого посягательства на недра и содержащиеся в них минерально-сырьевые ресурсы. В этой связи можно поражаться прозорливости Ф. М. Достоевского и актуальности его предостережения: «если кто погубит Россию, то это будут не коммунисты, не анархисты, а проклятые либералы»[15].

Заметим, что на долю предприятий[16], которые добывают и перерабатывают отечественные минерально-сырьевые ресурсы, приходится почти 40% всех основных фондов промышленных предприятий и 13% их балансовой стоимости[17].

Практика показывает принципиальную возможность эффективного функционирования государственных предприятий МСК. В качестве примера можно привести успешную многолетнюю деятельность еще с советских времен СП «Вьетсовпетро», владельцами которого на паритетной основе являлись Россия и Вьетнам. На этом предприятии добывается около 60% нефти и практически весь газ Вьетнама. По данным Счетной палаты РФ, в период с 1993 по 2003 гг. в доходную часть федерального бюджета от него поступало средств больше, чем от всех объектов федеральной государственной собственности, включая недвижимость (здания, сооружения) и дивиденды на федеральные пакеты акций всех созданных в процессе российской приватизации открытых акционерных обществ (включая ОАО «Газпром») за тот же период. Этому, по-видимому, в немалой степени содействовали вьетнамские партнеры, не допускавшие неправомерного использования государственной собственности (сокрытия прибыли или выведения ее в оффшоры и т. п.)[18].

Зарубежными примерами эффективного функционирования государственных компаний в сфере МСК могут быть национальные монополисты: французские Électricité de France и Gaz de France[19]. Нахождение в государственной собственности позволяет рассчитывать на существенные экономические и социальные дивиденды. Так, Électricité de France поставляет отечественным компаниям электроэнергию по ценам ниже рыночных, а населению страны – нередко по ценам ниже себестоимости. В результате эта компания является планово-убыточной на микроэкономическом уровне. На макроэкономическом уровне эффективность ее деятельности может быть оценена со знаком плюс, поскольку Électricité de France содействует снижению себестоимости продукции других отраслей французской экономики и тарифов на электроэнергию, и не только для населения страны.

Обстоятельство третье – расширяющаяся практика захвата крупных, средних и мелких предприятий МСК, их имущества, имущественных и неимущественных прав, а также денежных средств как высокодоходного способа передела собственности, в большинстве случаев криминального характера[20].

Примером может служить оспоренная в судебном порядке приватизационная сделка, в результате которой новым собственником была фактически безвозмездно приобретена нефтегазовая скважина, не включенная в состав приватизируемого имущества ЗАО «Ноябрьскнефтегаз»[21].

Прав был T. Даннинг, крылатая фраза которого была воспроизведена К. Марксом: «Капитал боится отсутствия прибыли или слишком маленькой прибыли, как природа боится пустоты. Но раз имеется в наличии достаточная прибыль, капитал становится смелым. Обеспечьте 10 процентов, и капитал согласен на всякое применение, при 20 процентах он становится оживленным, при 50 процентах положительно готов сломать себе голову, при 100 процентах он попирает все человеческие законы, при 300 процентах нет такого преступления, на которое он не рискнул бы, хотя бы под страхом виселицы»[22].

Захват предприятий МСК осуществляется, во-первых, путем недружественного поглощения («недружественного захвата», «корпоративного захвата»)[23]. Авторы статьи понимают под недружественным поглощением действия в рамках закона по установлению контроля над активами (акциями, долями, паями, иным имуществом) предприятия МСК вопреки интересам его титульного собственника. Во-вторых, посредством рейдерства («экономического бандитизма»)[24], которое отличается от недружественного поглощения использованием «захватчиком» коррупционных ресурсов силовых, государственных и административных органов, а также возможностей криминальных структур.

В литературе выделяют три вида рейдерства:

• «черное» – криминальный, насильственный захват предприятия или его имущества с применением шантажа, силового проникновения на предприятие, подделки реестра акционеров и т. п.;
• «серое» – поглощение предприятия посредством подкупа должностных лиц – «приватизация» менеджмента;
• «белое» – легитимное слияние или поглощение предприятия (в западном понимании – рейдерство) с использованием пробелов в законодательстве, проверки контролирующими органами и т. п.

Авторы считают целесообразным включить в традиционный перечень рейдерства схемы принудительного захвата предприятия с неправомерным использованием возможностей административного ресурса посредством, прежде всего, отзыва лицензии. В результате такой операции вложенные в дело инвестиции, в материальном и нематериальном виде, оказываются, по существу, омертвленными. Их оживление возможно лишь при условии продажи инвестиционных активов по более низкой стоимости новому владельцу «дружественной» государственному органу структуры.

По данным Счетной палаты РФ, ежегодно в России совершается 60–70 тысяч рейдерских атак. В том числе – с использованием процедур банкротства. Известный адвокат П. Астахов, автор книги «Рейдерство», отмечает, что за год в России происходит около 10 тыс. рейдерских захватов. При этом 99% всех захватов осуществляются на основе соответствующих решений суда[25].

К государственным структурам, которые могут быть задействованы в рейдерстве, следует, прежде всего, отнести:

• Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Рос­имущество). К его компетенции относятся функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом Российской Федерации, за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти.
• Федеральную налоговую службу и ее региональные управления. К их компетенции относится сбор сведений о внесении обязательных платежей, задолженности по налогам и сборам, о бухгалтерских балансах, об участии в создании коммерческих организаций и т. п.
• Федеральную службу по финансовым рынкам. К ее компетенции относится сбор данных о составе органов управления предприятий, об основных вопросах, выносимых на общее собрание акционеров, об их составе, о выпуске акций и т. п.
• Федеральную антимонопольную службу. К ее компетенции относится получение разрешений на приобретение акций или долей в уставных капиталах предприятий и т. п.
• Федеральную таможенную службу. К ее компетенции относится внешнеэкономическая деятельность.
• Лицензирующие органы. К их компетенции относится выдача предприятиям разрешений на отдельные виды деятельности, определение сроков их действия и выявление нарушений при получении лицензий.
• Судебные органы, к компетенции которых относится рассмотрение хозяйственных споров.
• Силовые ведомства и их специальные подразделения.

«Высокая степень вовлеченности представителей органов государственной власти в проекты по недружественным поглощениям обусловлена тем, что для российского коррупционера вероятность быть уличенным в получении взятки не превышает 0,1%»[26].

Мотивы «захватчиков» при недружественном поглощении и рейдерстве в МСК могут быть различными:

1) вхождение «захватчика» в рынок;

2) увеличение доли «захватчика» на рынке;

3) ослабление или устранение конкурентов;

4) «захват» природной ренты (в т. ч. земельной, горной, энергетической ренты и др.) в двух ее видах: абсолютной и дифференцированной;

5) «захват» монопольной ренты, в т. ч.:

– ценовой (в ее основе лежит сверхдоход, получаемый в силу благоприятно складывающейся ценовой конъюнктуры на нефть, газ, нефтепродукты, золото и т. п. на мировом и российском рынках, а также благодаря различию в ценах на МСР на внутреннем и внешнем рынках);

– акцизной;

– так называемой социальной (в ее основе лежит присвоенный недропользователем вклад общества в создание и развитие социально-экономической инфраструктуры МСК);

6) «захват» имущественной ренты (в ее основе лежит дополнительный доход, получаемый собственником МСР, т. е. государством, от передачи их в пользование: аренду, доверительное управление, концессию и т. п.) – полностью или большей ее части;

7) максимизация дохода посредством установления контроля над всей технологической цепочкой производства, а также оптимизации финансовых и фискальных потоков[27];

8) перепродажа активов предприятия по более высокой цене и ряд других мотивов.

По оценкам некоторых экспертов, объем только «рейдерских» поглощений сос­тавляет около 40% общего объема таких сделок, т. е. 55 млрд. долл. в год[28].

В отличие от многих других стран, основной вклад в прирост национального дохода России сегодня вносит не труд и не капитал, а рента, возникающая при использовании нашего природно-ресурсного потенциала. На долю природной ренты приходится до 75% общего прироста совокупного дохода страны. Вклад труда почти в 15 раз, а капитала – примерно в 4 раза меньше. Иными словами, почти весь наблюдаемый сегодня экономический рост России является следствием усиления эксплуатации имеющихся в стране запасов природных ресурсов[29].

Следует заметить, что, в отличие от России, например, в Норвегии горная рента расходуется на пенсионное обеспечение и другие социальные нужды, что позволило за последние 15 лет увеличить среднюю продолжительность жизни там чуть ли не на 15 лет и довести ее до 85 лет. В Саудовской Аравии и Объединенных Арабских Эмиратах часть горной ренты направляется на оплату обучения каждого гражданина этих государств в любом зарубежном университете (как правило, в престижных университетах стран с наивысшим рейтингом в образовании). В американском штате Аляска каждый его житель ежегодно получает дивиденды от горной и нефтяной ренты в размере более 2000 долл. США. Подобная практика в названных странах сохраняется и даже расширяется и в условиях современного мирового финансового кризиса[30].

Обстоятельство четвертое – многообразие «технологий»недружественных поглощений и рейдерства.

К технологиям недружественных поглощений относятся:

1) Установление контроля над компанией-целью посредством скупки ее акций на биржевом и внебиржевом рынках.

2) Использование административного ресурса («услуги» судов, целевые проверки со стороны контролирующих и правоохранительных органов и т. п.). Так, Правительство Москвы времен бывшего мэра (Ю. Лужкова) внесло в уставной капитал обществ, акционером которых является город Москва, право аренды земельных участков под автозаправочные станции, входящие в инфраструктуру МСК, без проведения конкурсов[31].

3) Вовлечение СМИ в создание негативного образа поглощаемой стороны посредством ее компрометации.

4) Скупка кредиторской задолженности поглощаемой стороны у мелких кредиторов с последующим требованием ее единовременного погашения.

5) Оспаривание приватизации имущества государственного предприятия в случае ее нелегитимности (поглощение государством приватизированных структур), например, при невыполнении новым частным собственником инвестиционных и социальных условий приватизации.

К основным «технологиям» рейдерства относятся:

1) Взятки, подкуп высшего менеджмента компании с целью выведения ее активов в подконтрольные рейдеру структуры или взятия кредитов под залог имущества под завышенные проценты, подделка документов, угрозы, шантаж, мошенничество, главным образом, с реестром акционеров, понуждение к заключению кабальной сделки и другие неправомерные действия. В качестве примера можно привести неправомерные действия ЗАО «М-Реестр» по списанию с лицевого счета компании «Энгло Сайбириэн Ойл Компани Пи-Эл-Си 75313» обыкновенных именных акций Енисейского ОАО по разведке и добыче нефти[32].

Подобным противоправным действиям в немалой степени способствует закрытость (непрозрачность) инсайдерской информации большей части российских компаний, преимущественно относящихся к МСК. Рядовому акционеру, не говоря уже о простом наемном работнике, практически перекрыт доступ к информации об экономическом и финансовом состоянии компаний и принимаемых в них стратегических решениях.

2) Продажа пакета акций акционерному обществу по завышенной цене под угрозой создания проблем в его деятельности с целью его последующего захвата.

3) Скупка акций миноритарных акционеров с целью формирования контрольного пакета и смены собственников.

4) Скупка кредиторской задолженности поглощаемой стороны у мелких кредиторов с последующим требованием ее единовременного погашения.

5) Фиктивное банкротство компании с помощью ее руководства или посредством «своего» конкурсного управляющего.

6) Неправомерный захват государственной собственности. Таким примером может служить неудавшаяся попытка приобретения ОАО «Тюменьнефтегаз» разведочной скважины № 6 Северо-Демьянского месторождения нефти (Тюменская область), находящейся в федеральной собственности посредством незаконной регистрации права собственности[33]. Другой аналогичный пример – попытка присвоения акционерным обществом ОАО «Славнефть-Мегионнефтегаз» четырех нефтяных эксплуатационных скважин, являющихся собственностью Российской Федерации[34].

7) Неправомерное включение государственной собственности в перечень объектов, подлежащих приватизации.

8) Захват предприятия, нередко с использованием процедур банкротства[35]. Так, ОАО «Самаранефтегаз» пыталось добиться с помощью судебного решения неправомерного отчуждения 50% акций ОАО НК «РуссНефть» в ООО «Западно-Малобалыкское»; эта попытка была пресечена Федеральным арбитражным судом Московского округа[36].

9) Использование фирм, специализирующихся на выполнении заказов по захвату компании.

Обстоятельство пятое – угроза экспансии иностранного капитала. В первую очередь – транснациональных корпораций, которые получили широкий доступ к минерально-сырьевым ресурсам России, относящихся к категории стратегических по существу, а не формально. Как заметил В. Путин, мы «зарубежные капиталы… подпускаем к действительно «лакомым кускам», в частности в топливно-энергетическом комплексе. Наших же инвесторов за рубежом особо не привечают, а зачастую демонстративно оттирают в сторону»[37].

Интерес иностранного капитала к этим ресурсам возник не сегодня. Еще в 1990 г., может быть, предвидя разрушение СССР и немало делая для этого, МВФ предложил нашей стране провести деиндустриализацию и стать, «прежде всего, поставщиком энергии и сырьевых ресурсов на международный рынок»[38].

В последние годы наблюдается процесс вытеснения российских компаний, работающих в сфере МСР на территориях зарубежных стран; они лишаются крупных контрактов на местных сырьевых рынках в результате фактического захвата ресурсов путем смены власти силовым путем. «…Освободившиеся ниши заполняются экономическими операторами тех самых государств, которые приложили руку к смене правящих режимов»[39].

Как известно, российский законодатель увеличил долю участия иностранных инвесторов, в т. ч. в предприятиях в сфере недропользования, с 10% до 25%[40]. В случае акционерного общества иностранным инвесторам недостает лишь одной акции (!) для владения блокирующим пакетом акций. Как известно, обладание 25% акций достаточно для доступа ко всей (!) информации о предприятиях, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, в т. ч. относящихся к МСК.

Неравноправный статус России при решении проблемы привлечения иностранных инвестиций в сферу недропользования усиливает, по крайней мере потенциально, опасность недружественного поглощения и даже захвата наиболее доходных отечественных объектов МСК зарубежными компаниями.

Такой статус законодательно закреплен федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ (в действующей редакции). Прежде всего заметим, что время действия соглашений, фактически относящихся к категории концессионных, может быть продлено по инициативе иностранной стороны (так называемого глобального инвестора) «на срок, достаточный для завершения экономически целесообразной добычи минерального сырья» (ст. 5, п. 2). Иными словами, закон допускает возможность эксплуатации недр иностранным участником до их полного истощения, естественно, если это не расходится с его устремлениями. При этом предельный объем произведенной продукции, которая передается в собственность инвестора для возмещения его затрат на выполнение работ, может доходить до 75 процентов, а при добыче на континентальном шельфе Российской Федерации – даже до 90 процентов общего объема произведенной продукции (ст. 8).

Но, может быть, самое существенное здесь то, что иностранный «инвестор» имеет право свободно и безвозмездно пользоваться всей первичной геологической, геофизической, геохимической и иной информацией, а также данными по ее интерпретации и производными данными. Без комментариев.

Кроме того, иностранная сторона соглашения о разделе продукции получает право свободно и безвозмездно пользоваться образцами горных пород, в том числе кернами, пластовыми жидкостями, которые принадлежат России на праве собственности (ст. 11, п. 2). Комментарии также излишни.

Наконец, иностранный «инвестор» имеет «право свободного доступа на договорной основе к объектам трубопроводного транспорта, а также право на свободное использование на договорной основе объектов трубопроводного и иных видов транспорта, объектов по хранению и переработке минерального сырья без каких-либо дискриминационных условий» (ст. 12, п. 1). Заметим, что таких преференций не дается даже участнику Союзного государства (Белоруссии), а одному из отечественных претендентов на «трубу» (бывшему олигарху, а ныне «сидельцу» М. Ходорковскому) в этом было в свое время категорически отказано.

Нетрудно предсказать неблагоприятные последствия, которыми для российских предприятий МСК, с точки зрения расширения возможностей их поглощения зарубежными компаниями, чревато вступление России в ВТО. В особенности это может коснуться тех отечественных предприятий МСК, которые в этом случае станут неконкурентоспособными не только на внешнем, но и на внутреннем российском рынке МСР. К тому же остаются до сих пор закрытыми, – по крайней мере, для общественного доступа – конкретные условия вступления России в ВТО.

Относительно мирового опыта в этой связи. В отличие от современной России, на территории США любые иностранные компании, которые занимаются недропользованием в США, обязательно должны быть зарегистрированы в этой стране и подчиняются законодательству США на равных с американскими. Защитой своих национальных интересов в недропользовании озабочен и Китай. В результате переговоров об условиях вступления в ВТО он добился ограничения доли участия иностранных нефтегазовых компаний своей территории пятью процентами[41].

В настоящее время иностранными компаниями контролируется более 30% поставок и обслуживания специальных машин и оборудования в сфере недропользования. Что касается, например, бурения, то эта доля достигает 48%. В то же время основные российские геофизические и сервисные компании исключены из списка стратегических предприятий, что, как отмечает Ю. Ю. Болдырев, открывает доступ к скупке отечественных активов подставными компаниями, аффилированными с основными иностранными монополистами в этой сфере[42].

Все это ставит под угрозу экономическую и социальную безопасность предприятий МСК и открывает возможность их недружественного поглощения и даже рейдерства. К тому же значительная часть таких предприятий зарегистрирована в оффшорах. «Фактически речь идет о взятии наших месторождений под полный контроль – о переходе регулирования потока энергоресурсов от национального государства к получателям ресурсов…»[43].

Обстоятельство шестое – низкая степень правовой защищенности имущества предприятий МСКот недружественного поглощения и рейдерства.

Так, в законе о недрах предусмотрена защита прав пользователей недр (хозяйствующих субъектов) и интересов граждан Российской Федерации в целом (ст. 3, п. 13), а также защита интересов малочисленных народов при разрешении споров по вопросам пользования недрами (ст. 4, п. 10).

Прежде всего, заметим, что Конституция РФ (п. 2 ст. 9) допускает нахождение природных ресурсов, включая недра, в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, что делает возможным их отчуждение.

В настоящее время в России ширится практика передачи природных ресурсов, находящихся в государственной собственности (включая МСР), частным предпринимателям в долгосрочное пользование. Тем самым государство фактически «конвертировало» свои регулятивные функции, управление и даже контроль недропользования в корпоративные. Это привело к «квазиприватизации» государственного фонда недр.

Более того, частные недропользователи зачастую считают себя фактически собственниками имущества, созданного за счет выручки от реализации добытых полезных ископаемых, формально принадлежащих, аналогично участкам недр, государству. Тем более, что федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» и ст. 220 ГК РФ допускают продажу добытых частными предпринимателями природных ресурсов с последующим возмещением затрат на их добычу и получение договорной прибыли.

Кроме того, закон о недрах (ст. 27) допускает частную собственность на геологическую информацию – одну из важнейших, если не важнейшую, имущественную составляющую предприятий МСК. Таким образом, возникает квазичастная собственность на участок недр. При этом российский законодатель не учитывает в должной степени положительный зарубежный опыт развития МСК на основе долевого участия государства в финансировании программ поисковых и геологоразведочных работ в размере от 30–40% (например, в Австралии и Канаде) до 50% в США и 80% – в Японии.

В ст. 1 (п. 2) закона о недрах определено, что, в отличие от самих недр, добытые из них полезные ископаемые и иные ресурсы могут на основаниях, оговоренных лицензией, переходить в государственную собственность субъектов РФ, муниципальную, частную или иные формы негосударственной собственности. По мнению авторов, ими могут быть различные формы коллективной собственности, которые с успехом функционировали и функционируют в нашей стране, например, кооперативная, артельная и др.

Следует отметить, что, в отличие от российского законодательства, в Модельном Кодексе о недрах и недропользовании для государств – участников СНГ от 7 декабря 2002 г. № 20-8, нормы которого имеют приоритет перед российским законом о недрах, вопрос о титульном собственнике горного имущества остался открытым (ст. 295)[44].

Механизмы правовой защищенности имущества предприятий МСК в законе о недрах не прописаны, равно как и порядок государственного учета и ведения государственного реестра объектов государственной собственности МСК. Ведется лишь учет работ по геологическому изучению недр, а также учет, регистрация и реестр лицензий на пользование ими. Кроме того, на откуп предприятиям-недропользователям отдано предоставление государственной статистической информации, на основе которой формируется государственный баланс запасов природных ископаемых, что снижает степень надежности сведений об извлекаемых запасах, что, в свою очередь, чревато хищением природных ресурсов, находящихся в государственной собственности.

Гражданским Кодексом РФ определены правомерные процедуры слияния и поглощения предприятий. Однако на практике во многих случаях эти процедуры скрывают недружественное поглощение (захват), осуществляемое, главным образом, путем скупки акций либо долей компаний и последующей смены их руководства в юридически корректной и законной форме с использованием норм корпоративного права[45].

Федеральный закон РФ от 1 июля 2010 года № 147-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и в статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» ужесточает наказание за рейдерство. Изменения в УК и УПК позволят привлекать рейдеров к уголовной ответственности уже на начальных этапах рейдерства. Тем самым осложняется рейдерство с использованием института вторичного рынка, когда захваченное имущество приобретается на легитимной основе так называемым добросовестным приобретателем (к сожалению, таких немного).

Согласно ст. 1 данного закона:

– за фальсификацию Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) или внесение в реестр владельцев ценных бумаг заведомо ложных сведений предусматривается штраф от 100 до 300 тыс. руб., либо тюремное заключение сроком до 2 лет со штрафом до 100 тыс. руб. или в размере зарплаты или иного дохода осужденного за период до 6 месяцев либо без такового;

– за внесение в реестр владельцев ценных бумаг заведомо ложных сведений, отягощенное насилием или угрозой его применения, грозит лишение свободы от 3 до 7 лет со штрафом до 500 тыс. руб. или в размере зарплаты или иного дохода осужденного за период до 3 лет либо без такового;

– за внесение в реестр владельцев ценных бумаг недостоверных сведений, а также умышленное уничтожение или подлог документов, на основании которых были внесены запись или изменение в реестр владельцев ценных бумаг (если обязательное хранение этих документов предусмотрено законодательством РФ), предусмотрен штраф до 300 тыс. руб. или в размере зарплаты или иного дохода осужденного за период от 1 до 2 лет, либо лишение свободы сроком до 2 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на тот же срок, со штрафом до 100 тыс. руб. или в размере зарплаты или иного дохода осужденного за период до 6 месяцев либо без такового;

– за фальсификацию решения общего собрания акционеров (участников) хозяйственного общества или решения совета директоров (наблюдательного совета) предусмотрен штраф до 300 тыс. руб. или в размере зарплаты или иного дохода осужденного за период от 1 до 2 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью от 6 месяцев до 3 лет, либо лишение свободы до 2 лет со штрафом до 300 тыс. руб. или в размере зарплаты или иного дохода осужденного за период от 2 до 3 лет либо без такового.

В случае принуждения к голосованию определенным образом или отказу от голосования, соединенного с шантажом либо с угрозой применения насилия либо уничтожения или повреждения чужого имущества, предусматривается штраф от 100 до 500 тыс. руб. или в размере зарплаты или иного дохода осужденного за период от 1 до 3 лет либо лишение свободы до 5 лет и штраф от 100 до 300 тыс. руб. или в размере зарплаты или иного дохода осужденного за период от 1 до 3 лет;

– за внесение в ЕГРЮЛ заведомо недостоверных сведений (если обязательное хранение этих документов предусмотрено законодательством РФ) предусмотрен штраф до 80 тыс. руб. или в размере зарплаты или иного дохода осужденного за период до 6 месяцев, либо лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью до 5 лет, либо лишение свободы до 4 лет.

За те же деяния, совершенные группой лиц по предварительному сговору, грозит штраф в размере до 500 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от 1 до 3 лет, либо лишение свободы до 6 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью от 6 месяцев до 3 лет. Если такие деяния повлекли тяжкие последствия, то срок лишения свободы увеличивается до 10 лет.

К сожалению, законом так и не определено понятие рейдерства, равно как и недружественного поглощения.

Обстоятельство седьмое – изначально грубые нарушения законодательства о приватизации, что ставит под сомнение правомерность отчуждения государственного имущества, в т. ч. в МСК России, и, соответственно, «обоснованность» очередного передела собственности посредствомнедружественного поглощения и рейдерства. Иными словами, может возникнуть и возникает ситуация, при которой, перефразируя известную поговорку, «вор у вора имущество украл». Так, например, в Аналитической записке Счетной палаты РФ приведены многочисленные факты нарушений, совершавшихся в ходе приватизационных процессов[46].

Выделим, на наш взгляд, наиболее существенные моменты из приведенных в этом документе.

Во-первых – необоснованное занижение цены продаваемых государственных активов. Прежде всего – когда дело касалось продажи высокодоходных активов, каким, в частности, являлось имущество предприятий МСК.

Во-вторых, многие из новых собственников не выполнили взятые на себя в ходе приватизации обязательства, что является законным основанием возврата имущества государству.

В-третьих, результатом российской, – стыдливо названной В. Путиным «нечестной», – приватизации, включая залоговые аукционы, стал беспрецедентный в мировой практике рост коррупции, принявшей системный характер[47].

К сожалению, две предыдущие Госдумы РФ так и не решились публично рассмотреть Аналитическую записку Счетной палаты РФ, посвященную приватизации в стране, и это неудивительно. В названном документе под сомнение была поставлена сама законность ее проведения. Это могло «взорвать» здание российской приватизации.

Обстоятельство восьмое – практическое отсутствие доверия всех участников хозяйственной деятельности друг к другу, что, помимо всего прочего, провоцирует часть из них на враждебное отчуждение имущества конкурентов посредством применения различных технологий. Например, в случае неосторожной или неоправданной передачи на аутсорсинг тех, формально неосновных, функций предприятий МСК, выполнение которых аутсорсером может привести к утрате контроля над их имуществом. При этом захватчиком может стать как сам аутсорсер, так и лицо, состоящее в сговоре с ним.

Обстоятельство девятое – недостаточная степень разработанности проблемы противодействия недружественному поглощению и рейдерству объектов МСК России в научном и практическом планах.

Возможные действия

Что же нужно сделать незамедлительно, в концептуальном и практическом плане, для противодействия недружественным поглощениям и рейдерству в отношении предприятий МСК России, и какие превентивные меры могут быть применены для предотвращения таких угроз?

Действие первое – защита государственной собственности в МСК. Представляется настоятельно необходимым:

во-первых, определить пообъектный состав государственного имущества, отчуждение которого должно быть категорически запрещено законом;

во-вторых, принять федеральный закон о национализации в качестве крайней меры, когда все прочие не дают должного эффекта, при защите государственной собственности, а также при обращении в государственную собственность имущества, находящегося в частной собственности лиц, признанных судом недобросовестными собственниками.

Необходимость возврата части переданного в частные руки государственного имущества стала сегодня более чем очевидной. Речь, по нашему мнению, должна идти о безусловном возвращении государству приватизированного с нарушением закона имущества. Это сдерживается, во-первых, отсутствием политической воли руководства страны в этом вопросе и слабой (на сегодняшний день) реакцией общества, которая заставила бы власть активизировать процесс восстановления прав государства как собственника в судебном порядке. При этом возникает резонный вопрос: какому государству следует возвратить собственность – нынешнему, коррумпированному и компрадорскому, или правовому государству, национально и социально ориентированному на защиту прав и интересов граждан, а не привилегированного меньшинства? Во-вторых, нежеланием власти в принципе пересматривать итоги «нечестной» приватизации 90-х годов прошлого века[48].

Известны три способа деприватизации, которые могут быть применены в МСК.

Первый – добровольный возврат государству приватизированного имущества, на который, – по крайней мере, в России в настоящее время, – рассчитывать не приходится.

Второй – принудительный возврат приватизированного имущества в судебном порядке на возмездной либо безвозмездной основе. Например, по решению суда в виде санкции за совершение правонарушения (конфискация).

Третий – национализация: принудительное обращение собственности граждан и юридических лиц в собственность государства на основании закона. Этот путь многократно опробован в мировой практике (Франция, Великобритания, Италия, многие другие страны), когда другие средства решения важнейших народнохозяйственных проблем не дают должного результата.

Цели национализации в целом и национализации имущества предприятий МСК, в частности, могут быть различными:

– обеспечение национальной безопасности;

– выведение из-под контроля иностранного капитала предприятий, важных для обеспечения экономического суверенитета страны;

– обеспечение экологической безопасности;

– защита потребителей от злоупотреблений, к которым может привести нахождение в частной собственности естественных монополий;

– направление сверхдоходов естественных монополий на социальные нужды (как это имеет место, например, в Норвегии, где 80% доходов нефтяной отрасли, находящейся в собственности государства, направляется на эти цели), а также на проведение структурной перестройки российской экономики, направленной на развитие несырьевого сектора, и ряд других целей.

Право государства лишить то или иное лицо его собственности «в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом», признано в Европейской конвенции по правам человека, принятой Советом Европы[49].

Мировая практика свидетельствует, что национализация может проводиться как на возмездной основе (в денежной форме или в виде долгосрочных государственных облигаций, подлежащих погашению по истечении срока, определенного законодательством о национализации), так и на безвозмездной. Мировая практика также показывает примеры того, когда размеры возмездности доводятся до смешных. Так, правительство Черногории начало процедуру национализации крупнейшего предприятия страны по производству алюминия Kombinat Aluminijuma Podgorica (КАP), совладельцем 30% его акций является российский олигарх О. Дерипаска. Предлагается «выкупить» их у него по «справедливой цене» в размере одного евро[50]. Вопрос: какова может быть «справедливая цена» выкупа его отечественных активов в МСК, если, конечно, закон о национализации будет принят?

Конституция России обусловливает «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд» предварительным и равноценным возмещением, что, по нашему мнению, противоречит ряду международных актов (ст. 35, п. 3). Например, Европейская конвенция по правам человека не гарантирует права на получение полной компенсации при любых обстоятельствах, поскольку законные «интересы общества» могут требовать выплаты возмещения в сумме ниже полной рыночной стоимости[51].

В Гражданском кодексе РФ (Часть 3, п. 2 ст. 235) дано определение национализации, которая должна производиться на основании специального закона, который до сих пор не принят. Имеются несколько законопроектов. В правительственном законопроекте (№ 311559-3, 2004 г.) допускается возможность национализации для удовлетворения потребности государства в продукции (работах, услугах), непосредственно обеспечивающей обороноспособность и безопасность государства (к этой категории, естественно, относятся объекты МСК). При этом предусматривается предварительное, единовременное и равноценное возмещение Россией национализируемого имущества по рыночной стоимости в денежной форме, а также других убытков, причиняемых прежнему собственнику, за счет средств федерального бюджета (ст. 2, 13).

Если будет реализована данная схема проведения национализации, то она, в определенном смысле, может оказаться еще более разорительной для страны, чем приватизация.

Авторы законопроекта не делают различий между изначально частной собственностью (которой в России до приватизации фактически не было) и частной собственностью, созданной в процессе приватизации на основе сильно недооцененного государственного имущества. В зарубежном законодательстве под термином «частная собственность», как правило, понимается изначально частная собственность. Такое толкование частной собственности в немалой степени объясняет, например, положение ст. 5 Билля о правах (первые десять поправок и дополнений к Конституции США, предложенные Конгрессом и ратифицированные законодательными собраниями штатов) о том, что «никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого вознаграждения».

В случае изначально частной собственности допустима компенсация ее бывшим владельцам национализируемого имущества по рыночной стоимости.

В случае приватизированного государственного имущества – возможны варианты. Например, вначале собственники приватизированного имущества обязаны выплатить компенсацию за недооцененное имущество, за намеренно заниженную стоимость предприятий, подлежащих приватизации, либо за невыполнение социальных и/или инвестиционных условий приватизационных сделок. Затем уже – получить возмещение за национализируемое имущество по рыночной стоимости. Тогда станет ясно, кто кому и сколько должен.

Возможен и другой сценарий национализации, при котором размеры государственных выплат за национализируемое имущество должны определяться, исходя из продажной стоимости имущества предприятия на момент его приватизации. При этом должна быть сделана поправка на инфляцию, а также учтены возможные улучшения, произведенные собственником с момента приватизации, и ущерб, который мог быть нанесен частным собственником предприятию, государству, обществу. Тогда также станет ясно, кто является должником.

Что касается предлагаемых правительственным законопроектом выплат за национализируемое имущество исключительно в денежной форме, вперед и сразу, то в мире такого нет (Россия может, в очередной раз, стать «родиной слонов»). Может быть, авторы правительственного законопроекта о национализации выполняют социальный заказ тех, кто хотел бы вернуть «с наваром» бывшее в употреблении государственное имущество, либо тех, кто не уверен, что частная собственность надолго и всерьез приживется в России?

Вопрос о целесообразности национализации, в особенности в сфере МСК, ее масштабе, порядке и условиях проведения должен решаться, на наш взгляд, прежде всего в зависимости от того, какому государству должна быть возвращена часть ранее приватизированного имущества, а также от того, кто должен управлять национализированными предприятиями – государственные чиновники либо те, кто на них трудится. В этом вопросе неуместны идеологические выверты типа «национализация – орудие социалистического переустройства общества».

Действие второе по противодействию недружественному поглощению и рейдерству в отношении имущества государственных предприятий МСК – развитие институтов управления ими, не связанных с изменением формы собственности, при одновременном приостановлении приватизационных процессов в сфере недропользования, – по крайней мере, на неопределенный и непредсказуемый по своим последствиям период кризисного развития экономики страны и мира.

Имеются в виду как новые, так и незаслуженно «забытые» властью старые институты. К ним, прежде всего, относятся аренда, доверительное управление имуществом, концессия[52].

В последнем случае (концессии) речь идет о предоставлении публичной властью участнику концессионного соглашения (физическому или юридическому лицу) во временное пользование с сопутствующими рисками, во-первых, принадлежащего государству имущества (в ряде случаев может быть предоставлено ограниченное право распоряжения концессионным имуществом, т.е. его отчуждения[53]) на долгосрочной, возмездной, возвратной и инвестиционной основе; во-вторых, прав на исключительные виды публичной деятельности[54].

В настоящее время использование концессионного механизма (в отличие от СРП – соглашений о разделе продукции) нацелено законодателем на улучшение и приращение государственного имущества, а также минимизацию бюджетных расходов и разделение рисков, сопряженных с выполнением условий концессии, между договаривающимися сторонами[55].

Главное отличие концессионных соглашений, включая сферу недропользования, от иных форм гражданско-правовых договоров (например, аренды, доверительного управления имуществом, аутсорсинга), по мнению авторов, – их применимость исключительно в отношении государственного имущества, которое изъято из оборота либо оборотоспособность которого ограничена в связи с осуществлением публичными образованиями своих функций. В том числе – с обеспечением национальной безопасности в сфере недропользования.

Действие третье по противодействию недружественному поглощению и рейдерству в отношении предприятий МСК – ограничение получения сверхдоходов от продажи природных ресурсов посредством существенного увеличения таможенных экспортных платежей (акцизов), запрещения регистрации отечественных компаний в сфере МСК в оффшорных зонах, принятия мер по их «возврату» по месту добычи МСР. Это позволит не только пополнить бюджеты различных уровней, но и расширить финансовые возможности проведения диверсификации экономики страны.

Действие четвертое по противодействию захвату имущества предприятий МСК различных форм собственности – реальное подавление коррупции. В принципиальном плане речь должна, прежде всего, идти, о демонополизации общественно-политической жизни страны.

В частности, фактическая монополия власти в верхнем ее эшелоне сделала возможным проведение пресловутых залоговых аукционов 1995–1996 годов. Главным образом – в сфере МСК, в ходе которых произошло незаконное отчуждение наиболее лакомых кусков государственной собственности («голубых фишек»), в результате чего сформировался так называемый олигархат, овладевший и до сих пор владеющий «командными высотами» в сфере недропользования.

Напомним вкратце, как это было. В то время правительство попросило у консорциума российских коммерческих банков («Империал», «Инкомбанк», «Онэксимбанк», «Столичный банк сбережений», «Менатеп» и АКБ «Международная финансовая компания») крупный кредит в размере 700 млн. долларов США для покрытия дефицита федерального бюджета. «Злые языки» утверждали, что это было сделано для финансирования президентской кампании Б. Ельцина[56]. Что интересно, деньги у правительства были размещены на депозитных счетах тех же самых банков.

Банки обусловили кредитование государства фактически за его же счет передачей им в залог, то есть во временное пользование, государственных пакетов высоколиквидных акций стратегических нефтяных компаний «Юкос», «Лукойл», «Сиданко», «Сибнефть», «Норникель» «Сургутнефтегаз» и ряда других, рыночная стоимость которых намного превышала предоставленный государству кредит. Его величина оказалась подозрительно близкой к сумме государственных средств, размещенных в этих банках. При этом банки получали право доверительного управления государственными пакетами акций, полученными в залог. Это давало им возможность извлекать прибыль от пользования акциями на весь период залога.

Правительство приняло условия банков, взяв на себя обязательства погасить взятый кредит за счет средств федерального бюджета 1996 года. Эти обязательства выполнены не были. В итоге банки стали владельцами государственных пакетов акций. Такова официальная версия.

В действительности имела место запланированная передача полномочий по владению и пользованию акциями, находящимися в федеральной собственности, по очень даже «обидным» ценам (в упомянутой Аналитической записке Счетной палаты РФ сказано намного мягче: «значительно заниженным»). Ведомством С. Степашина эта «операция» была названа легальным «выеданием» государственного имущества. Здесь больше подходят другие слова – коррупция, мошенничество, воровство, грабеж, преступный сговор представителей высшего эшелона власти и тех, кого впоследствии нарекли олигархами.

Как известно, перечисленные понятия применяются при определении категорий «недружественное поглощение» и «рейдерство». Прямых улик, естественно, не найдено, если не считать того обстоятельства, что в федеральном бюджете 1996 года и последующих годов не было предусмотрено статьи, предусматривающей погашение со стороны залогодателя (государства) взятого у банков кредита. В свою очередь, залогодержатели (банки) не инициируют по сегодняшний день продажу предмета залога (акций) в целях компенсации предоставленного государству кредита.

Такой порядок был предусмотрен договорами кредита, залога и комиссии, которые являлись неотъемлемыми частями Указа Президента РФ «О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности» от 31 августа 1995 г. № 889. При этом неясно, на каком основании «банки-кредиторы» до сих пор продолжают владеть и пользоваться федеральным имуществом (без права распоряжения) с молчаливого стыдливого согласия государства (в настоящее время в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом), которое незаконно находится у них в залоге? Может быть, в этом заключается подлинный смысл многих сделок в рамках так называемого государственно-частного партнерства, которое зачастую используется для прикрытия фактически коррупционных отношений?

Неудивительно, что Счетная палата РФ признала, что залоговые аукционы носили притворный характер, а значит, эти сделки были по определению ничтожными. Иными словами, они являлись сделками, которые были совершены с целью прикрытия иных сделок. Под видом залога произошло незаконное присвоение наиболее ценного государственного федерального имущества МСК, причем «по дешевке». Гражданский кодекс РФ такого рода сделки квалифицирует как недействительные. А кто (кроме олигархов) и что «поимел» от залоговых аукционов – вопрос отдельный и, как говорят в России, интересный[57].

Не менее важно то обстоятельство, что фактическая монополия на власть одной политической силы не только не восстановила и, по-видимому, не собирается восстанавливать справедливость в вопросе о залоговых аукционах, но и не исключает возможность повторения в будущем подобного рода коррупционных сделок, связанных с захватом имущественных объектов, включая МСК.

В этой связи антикоррупционную и антирейдерскую роль может сыграть ратификация Россиейстатьи 20 «Незаконное обогащение» Конвенции ООН против коррупции. Согласно этой статье, «государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т. е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать»[58]. Россия ратифицировала данную конвенцию за исключением (до настоящего времени) указанной статьи.

В марте 2012 г. Президентом РФ представлен законопроект «О контроле за расходами», подготовленный его администрацией. Документ обязывает государственных и муниципальных чиновников определенных категорий по требованию их руководителей или уполномоченных на то лиц представлять сведения о своих крупных расходах (сделках), о крупных расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, а также сведения об источниках получения расходуемых средств и сведения, обосновывающие законность получения средств. Если сумма таких расходов превышает общий доход подозреваемого лица и его супруги (супруга) по основному месту их службы (работы) за три года подряд, их имущество, в отношении которого не представлено сведений, свидетельствующих о его приобретении на законные доходы, обращается в судебном порядке в доход государства, а чиновник – увольняется с работы[59].

Более жесткую позицию в вопросе искоренения коррупции применительно к отраслям, связанным с обеспечением национальной безопасности, к которым, безусловно, относится МСК, занял В. Путин, защитивший еще в 1997 г. диссертацию на соискание ученой степени кандидата экономических наук на тему «Стратегическое планирование воспроизводства минерально-сырьевой базы региона в условиях формирования рыночных отношений». В сегодняшних условиях он, как ученый и политик, определил, что «коррупция в сфере национальной безопасности – это, по сути, государственная измена»[60].

Авторы статьи солидарны с такой позицией. К этому можно было бы добавить, что коррупцию, особенно в сфере МСК, следует рассматривать не только как государственную измену, но и как измену народам России, которые в случае, если за сказанным словом не последует дело (обычная современная российская практика), могут окончательно утратить доверие к власти. Без доверия вряд ли возможны заявленная модернизация экономики страны в целом и МСК в частности, так же, как и «новая» индустриализация отраслей, тем более – на инновационной основе. Коррупционер в сферах, связанных с обеспечением национальной безопасности, – враг народа. К нему, в особенности, когда это чиновник высшего ранга, должна применяться высшая мера социальной защиты, как это имеет место, например, в Китае. Кому многое дано, с того должно много и спроситься.

Возвращаясь к законопроекту «О контроле за расходами», предложенному Д. Медведевым, заметим, что остается открытым ряд вопросов, скорее всего, носящих риторических характер. Обозначим некоторые из них.

Вопрос первый – относительно круга лиц, к которым могут быть применены нормы данного законопроекта, в случае его принятия. Чем мотивируется исключение из него совершеннолетних детей, других близких родственников, а также тех, на кого может быть зарегистрирована часть имущества чиновников?

Вопрос второй – будет ли закон распространяться на лиц, участвовавших в коррупционных действиях до его принятия, если таковые будут установлены?

Вопрос третий – на каком основании из сведений о расходах лиц, подлежащих антикоррупционному контролю, а также о расходах их супруг (супругов) и их несовершеннолетних детей, исключены сведения о расходах на приобретение драгоценностей и произведений искусства, цена которых может достигать многих миллионов евро или долларов США?

Вопрос четвертый – предусматривает ли законодатель способы обращения в доход государства имущества коррупционеров, находящегося за рубежом?

Вопрос пятый – остается неясным: возможна ли уголовная ответственность коррупционера за свои деяния, как это имеет место в мировой практике, и какова мера такой ответственности?

Если вразумительный ответ гражданскому обществу России не будет дан, то лишний раз придется убедиться в справедливости известной русской пословицы: «Ворон ворону глаз не выклюет».

Действие пятое по противодействию недружественному поглощению и рейдерству в отношении имущества предприятий МСК – соблюдение и защита прав и интересов пользователей недр в неразрывной связи с имущественными интересами граждан РФ в целом и, в частности, проживающих на территориях нахождения объектов МСК, включая малочисленные народы[61].

Законодатель предоставил право органам местного самоуправления:

– участвовать в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование;

– развивать минерально-сырьевую базу для предприятий местной промышленности;

– приостанавливать работы, связанные с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений статьи 18 закона о недрах[62];

– осуществлять контроль использования и охраны недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (ст. 5 закона о недрах).

Действие шестое по противодействию захвату имущества предприятий МСК – демократизация управления ими на основе перехода от широко рекламируемого частно-государственного партнерства, создающего благоприятные условия для коррупции, к общественно-государственно-частному партнерству (ОГЧП), которое получает в настоящее время все большее распространение в мировой практике в виде так называемого трипартизма.

Главная цель ОГЧП – вовлечение институтов гражданского общества (профсоюзов работников, отраслевых объединений работодателей, обществ защиты окружающей среды, прав потребителей, других саморегулируемых организаций граждан) в процессы принятия управленческих решений и антикоррупционный контроль их выполнения, противодействие недружественному поглощению и рейдерству.

По мнению авторов, ОГЧП можетсодействовать становлению нового для современной России института – экономической демократии, основанной на вовлечении в процессы принятия управленческих решений всех занятых в сфере производства в различных формах на всех его уровнях. Без нее политическая демократия, о которой так много говорится, неполноценна, ущербна и неустойчива[63]. Необходимость изучения (только и всего?!) возможности «законодательно расширить участие рабочих в управлении предприятиями», аналогично тому, как это было сделано, например, в Германии в форме так называемых производственных советов, признается главой правительства (В. В. Путиным): «В компетенцию таких советов у нас могла бы входить ежедневная организация труда коллектива – от графиков рабочего времени до составления социального плана в случае закрытия каких-то производств, повышение квалификации работников»[64].

Заметим по этому поводу, что, во-первых, полномочия немецких работников в управлении предприятиями, на которых они заняты, гораздо шире (право «вето»[65] на решения работодателя или их проекты по многим жизненно важным вопросам деятельности предприятия, паритетное или близкое к нему представительство работников в Наблюдательных советах крупных компаний и многие другие). Во-вторых, предлагаемый перечень компетенций производственных советов на российских предприятиях не охватывает комплекса вопросов, связанных с обеспечением реального участия работников и их представителей при принятии важнейших решений, включая те из них, выполнение которых может способствовать (объективно или субъективно) захвату предприятий с использованием схем, часть которых описана выше.

Действие седьмое по противодействию недружественному поглощению и рейдерству на предприятиях МСК – формирование того, что в мире получило название «открытый» менеджмент.

Переход от «закрытого» к «открытому» менеджменту предполагает открытость и доступность внутренних нормативных документов предприятия. К ним следует, в первую очередь, отнести:

• учредительные документы;
• свидетельство о государственной регистрации;
• решение учредителя о создании предприятия и о назначении его руководителя;
• сведения о собственниках капитала;
• сведения об объеме и структуре капитала;
• состав наблюдательного совета (совета директоров);
• план финансово-хозяйственной деятельности;
• годовую бухгалтерскую отчетность, включая данные о кредиторской и дебиторской задолженности, распределении доходов участников хозяйственной деятельности предприятия[66];
• размер заработной платы и социальных, так называемых компенсационных, пакетов топ-менеджмента.

Наличие системы открытого менеджмента способствует повышению доверия между всеми участниками деятельности предприятия, без чего не приходится говорить о поддержании его экономической, финансовой и социальной устойчивости, способности эффективно противодействовать недружественному поглощению и рейдерству, особенно в долгосрочной перспективе.

Действие восьмое по сдерживанию захвата предприятий МСК – обеспечение информационной безопасности бизнеса, включая сохранность документации, содержание которой носит характер государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

*   *   *

Более детальная «расшифровка» возможной «дорожной карты» – технологии противодействия недружественному поглощению и рейдерству в отношении отечественных предприятий минерально-сырьевого комплекса и их имущества –тема отдельной статьи.