Основным препятствием на пути социально-экономических преобразований следует считать недостаточная эффективность деятельности системы государственного управления, низкий уровень функционирования государственного аппарата, множественность его полномочий и несоответствие их качеству власти. В связи с этим, очевидно, что важнейшим приоритетом в рамках реформирования российского государства является реформирование системы государственного управления, а именно, реальное разделение функций, осуществляемых государственными органами; оптимизация структуры, в первую очередь, органов исполнительной власти; децентрализация управленческих функций, демократизация управления, его открытость и доступность для граждан страны.Так, по нашему мнению, на настоящее время в рамках проведения административной реформы особое внимание должно быть уделено реформированию системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.Оптимизация и упорядочение функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, изменение системы, структуры и режима функционирования данных органов; простота и эффективность их работы; совершенствование отношений между ними и гражданами, хозяйствующими субъектами; демократизация управленческих процессов, их открытость и доступность для граждан являются главными целями реформирования системы государственного управления на субфедеральном уровне. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни нашего государства.И, не случайно, в своем Послании Федеральному Собранию РФ на 2009 год Президент РФ Д.А. Медведев снова актуализировал данную проблематику. При этом логика, прозвучавших предложений, состоит, по нашему мнению в следующем. Во-первых, Президент РФ предложил продолжить оптимизацию всей системы государственных органов власти, а именно оптимизировать и конкретизировать их полномочия.[1] В связи с этим предлагается, главным образом акцентировать внимание на достижение оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами, в том числе, и органами исполнительной власти на разных уровней. Предложение, безусловно, верное и правильное, но при этом не стоит забывать, что данный вопрос в различных вариациях поднимается не впервые, в разных официальных источниках и не первым Президентом РФ. Однако окончательного решения данного вопроса до си пор не видно.Во-вторых, Президент России признал, что до настоящего времени не найдена схема оптимального размещения по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. При этом требуется схема их эффективного взаимодействия с региональными органами власти, для реализации положений части 2 статьи 77 Конституции РФ.И, в-третьих, Президентом России высказаны конкретные предложения по реформированию института губернаторства в современной России. В частности, продекларировано возможным, чтобы предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов Федерации представлялись Президенту РФ только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах.И эти предложения Президента РФ крайне актуальны в ходе, очевидно, забуксовавшей административной реформы. Но, хотелось бы спросить у тех лиц, которые помогали ему в подготовке данного документа, вы что переписываете под копирку послания предшествующих лет? Ведь данные вопросы поднимается, как минимум с начала президентства
В.В. Путина. И что, воз и ныне там? И это несмотря на наличие конкретных предложений целого ряда специалистов по правовому и практическому решению оптимизации и трансформации исполнительной власти в России. Так, в рамках реализации данного предложения Президента России необходимо:1. Принять целый ряд новых статутных законов и конкретизировать положения ныне действующих законодательных актов (в частности, «О федеральных органах исполнительной власти РФ», «Об общих принципах организации исполнительной власти субъектов РФ», «О единой системе органов исполнительной власти в Российской Федерации»); 2. Установить одинаковые принципы и критерии формирования и функционирования федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов субъектов Федерации. 3. Зафиксировать одинаковые критериев оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов субъектов Федерации. 4. Законодательно закрепить механизмы реализации части 2 статьи 77 Конституции РФ.Президент РФ не обошел вниманием и конкретные проблемы организации системы исполнительной власти на субфедеральном уровне. Касается это, в первую очередь, корректировки политико-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.Так им предложено, что кандидатуры будущих руководителей исполнительной власти субъектов Федерации представлялись Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах. И, стало быть, больше никем. Таким образом, исключительное право выдвижения соответствующих кандидатур будет закреплено за публичными, открытыми политическими структурами, представляющими основную часть населения Российской Федерации.Это связано, в том числе и с тем обстоятельством, что, как известно, с начала 90-х гг. в субъектах РФ складывались различные модели исполнительной власти, в которых было представлено многообразие вариантов положения высшего должностного лица. В связи с этим очевидно, что достижение единого стандарта для системы исполнительной власти в субъектах РФ при таком разнообразии сложившихся моделей представляет существенную проблему. В известной мере для унификации статуса исполнительной власти и ее высшего должностного лица и был принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г.[2] В результате в конституции и уставы многих субъектов Федерации были внесены изменения, в соответствии с которыми высшее должностное лицо стало непосредственно возглавлять высший орган исполнительной власти.Как бы то ни было, правовой статус высшего должностного лица субъектов РФ отличен от статуса Президента России. В отличие от Президента РФ, который на конституционном уровне институционально выведен из системы разделения властей, президенты республик в составе Российской Федерации, губернаторы, главы администраций краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области относятся к исполнительным органам государственной власти и возглавляют их.Более того, согласно внесенным в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. в рамках укрепления исполнительной вертикали изменениям от 11 декабря
2004 г.[3] гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.Несмотря на формально-юридическую второстепенность роли Президента РФ в процессе избрания на должность главы субъекта Федерации (он лишь предлагает кандидатуру), его прямое участие в данном процессе очевидно. Не говоря уж о то, что фактически законодательный (представительный) орган субъекта Федерации связан таким предложением Президента России, поскольку при отрицательном решении по кандидатуре в итоге он может быть распущен. Оценивая политическое значение внесенных в законодательство изменений, многие специалисты начинают опасаться, что в результате указанных нововведений возникает тенденция к перевесу полномочий в учредительной сфере в пользу Президента РФ и федеральной исполнительной власти. При этом отмечается, что внесенные в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. поправки об отмене прямых выборов главы субъекта Российской Федерации затрагивают проблемы реализации ст. 3 Конституции Российской Федерации о народовластии и ст. 10 Конституции Российской Федерации о разделении властей. Они означают усиление централизации в системе исполнительной ветви власти. Плохо это или хорошо? Ответить на данный вопрос сегодня однозначно трудно. Хотя на лицо ряд прямых несоответствий  в действующем законодательстве. И это связано, в первую очередь, с соответствием вышеназванных изменений прямым конституционным установлениям.Ряд специалистов, поддерживающих данные изменения, высказывают мнение, что в Конституции РФ не зафиксировано положений, о необходимости прямых выборов высшего должностного лица жителями субъекта Федерации.[4] Следовательно, Конституция РФ не препятствует возможности установить федеральным законом любой способ формирования исполнительного органа субъектов РФ.Критики президентской инициативы ссылаются также на решение Конституционного Суда РФ по Алтайскому краю 1996 г., в котором Конституционный Суд высказался против непрямых выборов губернатора законодательным органом края.[5]В Постановлении от 21 декабря 2005 г. N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации"[6] в связи с жалобой ряда граждан Конституционный Суд признал не противоречащими Конституции Российской Федерации соответствующие положения указанного Федерального закона.Конституционный Суд указал, что, во-первых, порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституция Российской Федерации непосредственно не регламентирует. Провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим выражением власти многонационального народа Российской Федерации и закрепляя избирательные права граждан и право на участие в референдуме (ч. 3 ст. 3; ч. 1 и 2 ст. 32), она в то же время не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации. Тем самым Конституция Российской Федерации в целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти. Таким образом, федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти.Во-вторых, Конституционный Суд России также указал, что, признавая неконституционными соответствующие положения Устава (Основного Закона) Алтайского края, Конституционный Суд исходил из недопустимости избрания главы администрации Алтайского края его законодательным органом государственной власти - Алтайским краевым Законодательным Собранием, которому действовавшим на тот момент законодательством Алтайского края (в отсутствие специального федерального закона) были предоставлены полномочия по утверждению (по представлению главы администрации края) структуры администрации и Совета администрации, принимающего решения по важнейшим вопросам жизни края, по даче согласия главе администрации края на назначение и освобождение от должности его первого заместителя, руководителей краевых органов - внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом края, поскольку в таком случае исполнительная власть целиком и полностью выводилась бы из-под контроля народа и не была бы ответственна перед ним, а избираемый в таком порядке глава администрации не мог считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти.Анализируя, вышеприведенное мнение специалистов и соответствующие акты Конституционного Суда РФ необходимо сделать ряд существенных замечаний.Во-первых, в вышеназванных решениях Конституционного Суда Российской Федерации, на которых, в том числе, основывается мнение указанных авторов, главным образом, затрагивается вопрос соответствия конституционным установлениям такой процедуры, как наделения полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации высшего должностного лица региона по предложению Президента РФ, без проведения прямых выборы данного государственного института субфедеральной власти. Хотя и здесь, есть ряд вопросов связанных с термином «наделение полномочий» и соответствие данной процедуры принципу разделения властей, как по горизонтали, так и по вертикали в федеративном государстве. При этом вопрос о принципиальной возможности участия институтов федеральной власти в формирования государственной власти субъектов Федерации в решение Конституционного Суда РФ затронуто косвенно.Во-вторых, как известно, характерной особенностью основ конституционного строя России является то, что они составляют первичную нормативную базу для остальных положений Конституции, всей системы действующего законодательства и иных нормативно - правовых актов Российской Федерации. Это означает, что другие главы Конституции содержат нормы, которые направлены на дальнейшее развитие, конкретизацию основ конституционного строя. В них, в частности, устанавливается компетенция органов государственной власти Российской Федерации, порядок принятия ими властных общих нормативно - правовых и индивидуальных решений, формулируются права и обязанности граждан, иных субъектов права, закрепляются юридические и иные гарантии реализации основ конституционного строя.В связи с этим ни одна действующая норма права, независимо от того, где она закреплена - в Конституции, законах Российской Федерации, указах Президента Российской Федерации или постановлениях Правительства, не может противоречить основам конституционного строя. В случаях несоответствия каких-либо норм основам такие нормы признаются неконституционными и утрачивают силу. Равным образом не могут противоречить основам конституционного строя действия и решения должностных лиц, государственных органов, граждан и их объединений.[7]Таким образом, очевидно, что Конституция 1993 г. не только впервые в истории отечественного конституционного строительства устанавливает различную юридическую силу норм отдельных глав Основного Закона, но и определяет различный порядок их изменения и пересмотра. Так, глава 9 Конституции РФ, пользующиеся повышенной юридической защитой. Основанием для установления этих различий являются содержательные и процессуальные особенности названных глав и включенных в них статей. Глава 1 закрепляет в нормах Основного Закона страны общие принципы государственного и общественного устройства Российской Федерации, определяющие не только смысл и содержание всех законов и иных нормативно-правовых актов, действующих в стране, но и содержание всех остальных восьми глав Конституции. Этим объясняются и процессуальные особенности гл. 1, установленные, в том числе, и ст. 16 Конституции России, придающей нормам этой главы повышенную по сравнению с иными нормами Конституции юридическую силу.[8]Исходя их вышеизложенное, можно выстроить следующие цепочку логических размышлений о возможном соответствии Конституции РФ ныне действующей процедуры наделения полномочий глав российских регионов. Согласно части 1 статьи 1 Конституции России 1. Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. То есть одним из принципов российского государство – провозглашается принцип федерализма.Частью 3 статьи 5 Конституции РФ, что принцип федерализма должен реализовываться в сочетании с другими принципами организации российского государства, а именно ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. При этом конструкция данной статьи предполагает отсылочность (бланкетность) установленных в ней норм. Так, например, принцип единства системы государственной власти, напрямую реализуется, в частности, в положениях части 2 статьи 77, статьи 78, статьи 118 и ряде других статей Конституции РФ. Правовая логика Конституции РФ, а следовательно и всей системы российского права предполагает дальнейшую реализацию ее положений в рамках действующего законодательства РФ. Частью 2 статьи 11 Конституции РФ установлено, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. При этом, необходимо отметить, что данное конституционное установление, являясь нормой прямого действия, четко установило исключительное право субъекта Федерации по образованию своих собственных органов государственной власти.Пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ отнес к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов установление общих принципов организации системы органов государственной власти, что и было реализовано путем принятия в соответствии со статьей 76 Конституции РФ Федерального закона. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»Частью 1 статьи 77 Конституции России зафиксированы положения которые повторяют конституционные установления части 2 ст. 11 Конституции РФ, расширяя их и конкретизируя. А именно, система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.Но положения данной статьи, согласно логики построения Конституции РФ, и, в частности, нормам статьи 135 Конституции РФ не могут противоречить положениям 1 главы Конституции РФ, и в том числе, части 2 статьи 11 Конституции России. При этом, часто, в обоснование новой системы наделения полномочий главы субъекта Федерации можно услышать, что, дескать, Президент РФ сам никого не назначает, а лишь предлагает соответствующую кандидатуру субфедеральным законодательным (представительным) органам государственной власти и таким образом де-юре не участвуют в образовании органов власти субъекта Федерации. Позволим себе, не согласиться с данной позицией.Дело в том, что, как представляется, процедура образования властного органа является процедурой включающей в себя нескольких этапов. При этом очевидно, что прохождения этих этапов выстроено в последовательный набор действий субъектов соответствующих правоотношений, при котором дефектность или отсутствие предшествующих этапов не позволяет реализовать последующие. Таким образом, исключительное право Президента РФ предлагать кандидата на пост главы субъекта Федерации еще раз подтверждает, что Президент России является неотъемлемым и прямым участником в процессе формирования органов государственной власти субъектов Федерации, что является нарушение вышеназванных конституционных установлений.  В связи с вышеизложенным, очевиден вывод, наличие закамуфлированных, а подчас и просто прямых нарушений Конституции РФ в законодательных актах, регулирующих статус институтов государственной власти, является фактором крайне негативного воздействия на их дальнейшее функционирование, особенно в ходе реформирования государственной администрации в России.Кроме того, следует констатировать, что не федеральное не региональное законодательство пока не вполне восприняло в надлежащей мере идеи административной реформы в Российской Федерации, в силу чего представляется затруднительным реализация положений Конституции России о единстве системы исполнительной власти в России. Решение всех перечисленных проблем требует напряженной еще более согласованной и четко выверенной работы, органов исполнительной власти Российской Федерации, так и органов исполнительной власти субъектов РФ по устранению правовых недостатков.

 

---

[1] См.: Послание Президента РФ Медведева Д.А. Федеральному Собранию РФ на 2009г.http://www.kremlin.ru/appears/2008/11/05/1349_type63372type63374type63381type82634_208749.shtml.

[2] См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

[3] См.: Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 50. Ст. 4950.

[4] См., например: С.С. Собянин Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10.

[5] См.: постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений устава (основного закона) Алтайского края // Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

[6] См.: постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005  13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 3. Ст. 336.

[7] См. подробнее: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) (издание 2-е, дополненное и переработанное) (под ред. Л.А. Окунькова) (Издательство БЕК, 1996).

[8] См. подробнее: Конституция Российской Федерации. научно-практический комментарий (постатейный) (под ред. Ю.А. Дмитриева). М., 2007.