Принцип «двойного подчинения» органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов нераздельно связан с принципом единства системы исполнительной власти. Данный принцип не поименован ни в Конституции России, ни в законодательстве в целом, однако в доктрине административного права предусмотрено, что он вытекает из части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации.

«Двойное подчинение» органов исполнительной власти базируется на том, что существуют две подсистемы органов исполнительной власти – федеральная и региональная; часть вопросов их ведения совпадает (предметы совместного ведения Федерации ее субъектов), а значит, совпадают и их цели и должны быть согласованы их действия.

Как этого добиться? Только выстроив соответствующую вертикаль власти с необходимыми организационными и методическими элементами единой системы.

«Двойное подчинение» не является новым изобретением, эта модель раньше существовала в системе союзно-республиканских министерств и ведомств (также без закрепления самого термина в законодательстве).

Однако, как справедливо отмечает И.А. Полянский, «в нынешних условиях, учитывая усиливавшуюся самостоятельность субъектов Федерации, развитие предприятий и организаций различных форм собственности, содержание «двойного подчинения» не может оставаться прежним: необходимы более гибкие формы взаимоотношений, хотя положительный опыт мог бы быть учтен при установлении вертикальных связей»[1]. Поэтому целесообразно отдельно остановиться на том, как принцип «двойного подчинения» был реализован в СССР.

Двойное (тройное) подчинение заключалось в следующем: отделы были подчинены Советам (съездам), исполкомам и вышестоящим отделам и партийным органам; исполкомы подчинялись своим Советам (съездам), вышестоящим исполкомам, народным комиссарам и партийным органам; Советы и съезды – вышестоящим съездам и партийным органам. Положения, устанавливающие права Народных Комиссариатов по отношению к местным отделам, вырабатывались каждым Народным Комиссариатом в отдельности и утверждались ВЦИК, они действовали в определенной отрасли. Впоследствии принцип двойного подчинения был реализован в ряде конкретных правил, четко регламентирующих отношения центральных, региональных и местных исполнительных органов.

В Конституции СССР 1924 года появилось два вида народных комиссариатов СССР: общесоюзные народные комиссариаты – единые для всего СССР (по иностранным делам; по военным и морским делам; внешней торговли; путей сообщения; почт и телеграфов); объединенные народные комиссариаты СССР (высший совет народного хозяйства; продовольствия; труда; финансов и рабоче-крестьянской инспекции).

Общесоюзные народные комиссариаты имели при союзных республиках своих уполномоченных, непосредственно им подчиненных. Органами объединенных народных комиссариатов СССР, осуществляющими на территории союзных республик их задания, являлись одноименные народные комиссариаты этих республик.

Если в современной России принцип единства системы исполнительной власти неразрывно связан с принципом «двойного подчинения», то в РСФСР и затем в СССР принцип «двойного подчинения» был порожден принципом демократического централизма.

Принципы такой системы повторялись и в последующих конституциях СССР. Учитывая более развитое правовое регулирование на поздних этапах советской государственности, рассмотрим модель «двойного подчинения», выстроенную на базе Конституции СССР 1977 года и законодательства того периода.

В соответствии со статьей 135 Конституции СССР 1977 года Совет Министров СССР объединяет и направляет работу общесоюзных и союзно-республиканских министерств и государственных комитетов СССР, других подведомственных ему органов.

Закон СССР «О Совете Министров СССР»[2] закреплял деление органов исполнительной власти СССР на общесоюзные и союзно-республиканские.

Общесоюзные органы исполнительной власти руководили порученным им отраслям управления на всей территории СССР непосредственно, либо через создаваемые ими органы, а союзно-республиканские министерства СССР через соответствующие органы союзных республик и управляли непосредственно отдельными предприятиями и объединениями, иными организациями и учреждениями отрасли, находящимися в союзном подчинении.

Заслуживает внимания тот факт, что перечень органов исполнительной власти СССР был утвержден вышеназванным законом СССР и определял, какие органы исполнительной власти относятся к общесоюзным, а какие к союзно-республиканским. Таким образом, механизм двойного подчинения был закреплен на уровне закона СССР и получал свое дальнейшее развитие в республиканском законодательстве.

Например, согласно закону РСФСР от 3 августа 1979 года «О Совете Министров РСФСР»[3] органы исполнительной власти РСФСР делились на союзно-республиканские и республиканские. При этом союзно-республиканские министерства РСФСР руководили порученными им отраслями управления, подчиняясь как Совету Министров РСФСР, так и соответствующему союзно-республиканскому министерству СССР, а в отдельных случаях – государственному комитету СССР. Республиканские министерства РСФСР непосредственно подчинялись Совету Министров РСФСР.

Таким образом, союзно-республиканские органы исполнительной власти РСФСР находились в двойном подчинении. Сравнивая перечни союзно-республиканских органов исполнительной власти, утвержденных законом СССР «О Совете Министров СССР» и законом РСФСР «О Совете Министров РСФСР», приходим к выводу, что они достаточно похожи. В частности, к таким органам исполнительной власти РСФСР относились Министерство здравоохранения РСФСР, Министерство культуры РСФСР.

Анализ перечней союзно-республиканских органов исполнительной власти в СССР и РСФСР через призму современной модели разграничения предметов ведения по Конституции Российской Федерации подтверждает, что органы исполнительной власти, находящиеся в двойном подчинении, осуществляли регулирование тех сфер государственного управления, которые в настоящее время относятся к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Советские механизмы «двойного подчинения» лишь отчасти были перенесены в современную правовую материю. Как проблема «двойного подчинения» решается в современной организации исполнительной власти?

Проводимая административная реформа существенным образом пока не коснулась реформирования правового статуса органов исполнительной власти субъектов Федерации. В субъектах Российской Федерации нет единообразия в видах, а также в законодательном наполнении элементов правового статуса органов исполнительной власти, что приводит к несогласованности при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Например, если Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации[4] не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, то Министерство здравоохранения Московской области вправе осуществлять такие функции.

Так, согласно положению о Министерстве здравоохранения Московской области»[5], утвержденному постановлением Правительства Московской области от 17.10.2007 № 790/28 (в редакции от 02.09.2009), данное Министерство Московской области вправе осуществлять контроль за деятельностью государственных учреждений здравоохранения Московской области, а также за соблюдением стандартов качества оказания медицинской помощи.

Согласно Положению о Министерстве здравоохранения Удмуртской республики[6], утвержденному Постановлением Правительства Удмуртской республики от 3 марта 2003 года № 150 (в редакции от 28.12.2009), данное министерство осуществляет контроль за соблюдением нормативов и стандартов в сфере охраны здоровья населения.

Таким образом, налицо несогласованность правового статуса федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На наш взгляд, было бы целесообразно законодательно закрепить (федеральным законом) норму, устанавливающую в субъектах Российской Федерации трехзвенную систему органов исполнительной власти, включающую в себя министерства, службы, агентства – по аналогии с федеральными органами исполнительной власти. Это поможет облегчить взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако возникает вопрос о том, не будет ли это противоречить части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации?

Разногласий со статьей 77 Конституции России не возникнет, если эта система будет закреплена в рамках предметов ведения Федерации и в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, поскольку в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

С данной точкой зрения согласовывается и мнение И.А. Полянского. В частности, он отмечает, что система органов предполагает определенную связь их по вертикали и обозначает усиление централизации во взаимоотношениях органов исполнительной власти (подведомственность различных объектов управления соответствующему центру – министерствам, службам, агентствам).

Таким образом, с одной стороны – самостоятельность, а с другой – единство и системность, что обуславливает определенную иерархию уровней, а также сочетание принципов централизации и децентрализации.

Создание единой системы исполнительной власти должно обеспечить высокий уровень управляемости в стране с учетом сложного механизма федеративного устройства и размеров территории России. Однако при этом следует учитывать разграничение предметов ведения в федерации, правовой статус; обеспечить единство в подходах к определению критериев разграничения органов; однотипность при решении общих задач[7].

Однако эта позиция нуждается в фундаментальной проработке. Как правильно отмечается в юридической литературе, формирование системы органов государственной власти, самостоятельность федеральных органов, организационно-правовые формы деятельности органов всех уровней во многом зависят от правильного разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, требуют анализа и разграничения функций и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Таким образом, совершенствование единой системы исполнительной власти и укрепление властной вертикали невозможны без дальнейшего реформирования на федеральном уровне органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, создания правовых механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Достижение поставленных выше целей проблематично без разработки механизмов «двойного подчинения» органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и усовершенствования существующей модели организации единой системы исполнительной власти с использованием модели «двойного подчинения».

Дальнейшим шагом в осуществлении административной реформы в Российской Федерации должно стать реформирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установление особенностей их правового статуса на уровне федерального закона, а также закрепление принципа двойного подчинения органов исполнительной власти, созданных для реализации полномочий в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Проблема двойного подчинения требует серьезной проработки как в науке административного права (в его взаимосвязи с конституционным правом), так и на практике, поскольку нет достаточной четкости во взаимоотношениях одноименных федеральных и региональных органов управления, выполняющих аналогичные функции (на разных уровнях).

---

[1] Полянский И.А. Федерализм и исполнительная власть на современном этапе развития Российской Федерации // Дис. … докт. юр. наук. М., 2003. С.222.

[2] Ведомости съезда народных депутатов СССР. 1979. № Ст. 375.

[3] Ведомости ВС РСФСР. 1979. № 32. Ст. 783. Редакция с изменениями опубликована в Своде законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 157.

[4] Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2898.

[5] Постановление Правительства Московской области от 17.10.2007 № 790/28 «О Положении, структуре и штатной численности Министерства здравоохранения Московской области» // Информационный вестник Правительства Московской области. № 11. 26.11.2007.

[6] Известия Удмуртской Республики. 2003. № 81.

[7] Полянский И.А. Федерализм и исполнительная власть на современном этапе развития РФ // Дисс. докт. юр. наук. М. 2003. С. 225.