Американцы издавна применяют две совершенно разных стратегии в борьбе с коррупцией. Первая стратегия, имеющая очень глубокие корни, - это регулирование. Если совершаются какие-то действия, которые граждане или выборные должностные лица считают неразумными или неприемлемыми, сразу же возникало побуждение принять против них нормативный акт. Это привело к распространению огромного количества правил (и соответственно росту регулирующего аппарата), направленных на предотвращение какой-либо конкретной проблемы.

Следствие по Уотергейтскому делу о злоупотреблениях властью администрацией Никсона в 70-е годы прошлого столетия способствовало формированию второй стратегии в борьбе с коррупцией. Одних правил оказалось недостаточно для того, чтобы предотвратить массовые злоупотребления исполнительной властью. Более того, многие реформаторы были глубоко озабочены не только сосредоточением исполнительной власти, но и той пеленой секретности, которая часто окружала ее использование. Конгресс США стремился искоренить коррупцию с помощью нескольких новых программ, направленных на повышение прозрачности.

Разумеется, ликвидировать коррупцию невозможно. Есть много способов управлять государством так, что цели общественной пользы предаются ради личной наживы, и невозможно исключить это правилами. Но, как показала стратегия, примененная в Америке в 70-е годы, коррупцию можно сократить, открыв двери правительственных учреждений, пролив яркий свет на то, что происходит за ними, предоставив следователям возможность пристально изучать действия должностных лиц, чтобы искоренить растраты, мошенничество и злоупотребления. Этот подход своими корнями глубоко уходит в американскую политическую традицию, в принципы, сформулированные в 1822 году четвертым президентом Соединенных Штатов Джеймсом Мэдисоном: "Правительство, выступающее от лица народа, и не предоставляющее народу сведений о себе, или путей их получения - не более чем пролог к фарсу или трагедии, а, скорее всего, к тому и другому вместе. Знание всегда будет управлять невежеством, и люди, намеренные сами управлять собой, должны вооружиться силой, которую дает знание".

Свобода информации

Одним из важнейших элементов этой стратегии является Закон о свободе информации. Впервые принятый в 1966 году, этот закон устанавливает, что правительственные документы по сути своей принадлежат народу, и что народ имеет право их просматривать.

Закон переносит традиционное бремя доказательства конфиденциальности на государство. Если раньше документы предполагались конфиденциальными до тех пор, пока граждане не смогут доказать основание для их просмотра, то теперь документы предполагаются открытыми для публики до тех пор, пока правительственные учреждения не смогут доказать необходимость сохранить их конфиденциальность по причинам национальной безопасности или неприкосновенности частной жизни. Пожалуй, еще важнее то, что вышеупомянутый закон создал основу, на которую опирались последующие реформы, а именно: граждане имеют право знать о своем правительстве и его действиях.

Сопутствующий законодательный акт - Закон об охране прав личности 1974 года - установил, что граждане имеют право просматривать информацию, которую правительство собрало о них. Федеральное бюро расследований (ФБР), например, вело подробные досье на некоторых лиц. Критики утверждали, что ФБР нарушало права этих лиц при сборе информации, что информация могла быть ложной, и что правительство могло использовать эту информацию против них без их ведома. По Закону об охране прав личности, граждане могли получать копии таких правительственных досье, а при необходимости - оспаривать точность содержащихся в них сведений. Закон также ограничил возможность раскрытия правительством личной информации о гражданах. В своей совокупности Закон о свободе информации и Закон об охране прав личности не только создали правовую основу для политики прозрачности правительства, но и обязали государственные учреждения написать четкие указания о том, как они будут их применять, чтобы сама политика прозрачности была прозрачной.

Прозрачность в деятельности органов власти

Вслед за этим Конгресс в 1976 году Конгресс принял Закон о гласности в органах власти. За несколькими исключениями, в основном, относящимися к национальной безопасности и неприкосновенности частной жизни, закон обязывает проводить правительственные заседания в открытом порядке для общественности. Государственные органы должны заранее уведомлять о предстоящих заседаниях и их повестках дня и вести публичные записи о результатах заседаний. Кроме того, закон тщательно определяет понятие "заседание", чтобы группы правительственных чиновников, собирающихся для принятия решений, не могли утверждать, что их встреча не была официальным заседанием.

Два года спустя Конгресс добавил Закон о генеральных инспекторах, который учредил должности высокого ранга в каждом федеральном ведомстве для проведения независимых аудиторских проверок и расследований. Эти генеральные инспектора получили широкие полномочия в изучении деятельности ведомств, им был предоставлен контроль над собственным бюджетом и штатом. Закон продвигала администрация президента Джимми Картера. Когда его сменил президент Рейган, он уволил всех 16 генеральных инспекторов, что вызвало серьезные опасения среди населения, что он не будет нетерпим к расточительству в правительстве. В ответ он вновь назначил пять генеральных инспекторов, назвал 11 новых должностных лиц и заявил, что каждый из них будет "злее, чем цепной пес". Генеральные инспектора часто готовили детальные доклады по важным проблемам - от неправильной практики управления в федеральных учреждениях до трудностей при заключении правительственных контрактов. Их резкие формулировки часто порождали глубокие политические конфликты, но они оставались важной составляющей политики прозрачности в органах власти, несмотря на то, что предоставляли много шансов подорвать их роль.

До сих пор мы говорили об инициативах федерального правительства. Их требования распространяются только на федеральные ведомства. Однако большинство администраций штатов США приняли также подобное законодательство. И нормативные акты штатов обычно регламентируют деятельность органов местного самоуправления. Начиная с 70-х годов прошлого века, в усилиях Америки, направленных на сокращение коррупции, прозрачность стала так же важна, как и регуляции.

Другие проблемы

Разумеется, жесткая политика не всегда дает желаемые результаты на практике. Государственные должностные лица осуждались за использование служебного положения в целях личной наживы, включая попытки обеспечить себе будущее трудоустройство в компаниях, с которыми они заключали контракты, и получать "откаты" по другим сделкам. Штат сотрудников в распоряжении генеральных инспекторов остается относительно малочисленным по сравнению с масштабами деятельности, которую они контролируют. Это означает, что они неизбежно должны придавать одним вопросам более приоритетное значение, чем другим. Это привело к обвинениям в том, что они или упускают из виду серьезные проблемы, или занимаются теми, а не иными вопросами по политическим причинам.

Более того, меры по усилению прозрачности являются дорогостоящими, поскольку они делают административный процесс более громоздким. Ведомствам приходится создавать новые штатные должности, поручая этим сотрудникам рассматривать запросы граждан на архивные материалы и информацию. Им приходится устанавливать новые процедуры обнародования своей работы и ее результатов, а требования о заблаговременном уведомлении, содержащиеся в Законе о гласности, затрудняют быстрые действия ведомств, поскольку о каждом заседании сначала необходимо заранее уведомить общественность. Более того, прозрачность не проникла во все звенья власти. Судебная власть, особенно на федеральном уровне, в определенной степени сопротивляется движению в сторону прозрачности, особенно в части телевизионной трансляции прений и решений.

Тем не менее, рост движения за прозрачность в деятельности американских учреждений дал во многом положительные результаты. Он помог восстановить доверие к правительству и его процедурам после смятения, которое сопровождало расследование Уотергейтского дела в начале 70-х годов прошлого века. Он усилил взаимодействие граждан с властью. Даже критики ворчливо соглашались, что, несмотря на созданные процедурные трудности, повышение прозрачности повысило общий уровень обсуждения вопросов. Прозрачность не заменила регулирования в качестве первого бастиона борьбы против коррупции и не ликвидировала коррупцию, но, безусловно, усилила демократический процесс.

Мнения, высказываемые в этой статье, не обязательно совпадают с точкой зрения или политикой правительства США.