ИНТЕЛРОС > №5, 2012 > Методы распределения государственных финансов – бюджетных средств Мисанова И.Н.
|
Интерес к методам распределения государственных финансов объясняется, прежде всего, стремлением создать универсальную концепцию распределения государственных финансов – бюджетных средств, охватывающую в особенности отрасли социальной сферы: культуры, искусства, кинематографии, здравоохранения, образования и т.д.
Но, прежде всего, проанализируем имеющуюся базу распределения государственных финансов – бюджетных средств в современной России. Целью анализа является определение эффективности имеющихся методов распределения бюджетных средств. С распадом СССР многие отрасли оказались в критическом положении, претерпели изменения, финансирование обрушилось. Наступила эпоха рыночной идеологии, но никто не понимал тогда в полном объеме, что это такое. Непростые политические перипетии того времени полностью заслонили проблемы новой экономики. Однако, не решив политических задач, невозможно решить и экономических. Тем не менее, российский рыночный паровоз стронулся с места. Идея рыночной экономики стала мощным двигателем всех политических и социальных пертурбаций. В условиях сузившихся возможностей государства значительно возрастает роль бюджетной системы как одного из важнейших инструментов государственного регулирования экономики. Бюджетная система Российской Федерации показана на схеме 2.1.1. Бюджетная система – это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономические отношения, государственном устройстве и правовых нормах. Бюджетная система – главное звено финансовой системы государства. Схема 2.1.1 Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав - государственный бюджет. Бюджет - это слово заимствовано из Англии, где в старину канцлер казначейства приносил ежегодно в парламент мешок с деньгами и произносил речь, которая собственно и называлась старинным норманнским словом "Budget" (т. е. кожаный мешок). В России многие отождествляют бюджет с государственной росписью, но понятие его гораздо шире. Бюджет в собственном смысле вовсе не есть роспись доходов и расходов государства и, наоборот, роспись вовсе не есть бюджет. Государственная роспись — есть счетное выражение, и означает собой финансовый план на данный период времени, или на известный срок, плана ведения финансового хозяйства. В этом смысле роспись есть только приложение бюджетного закона к данному конкретному случаю. Бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Централизованные фонды денежных средств создаются путем распределения и перераспределения национального дохода, созданного в отраслях материального производства. К ним относят:
Децентрализованные фонды денежных средств образуются из денежных доходов и накоплений самих предприятий и населения. Они являются основой финансовой системы, поскольку именно в этой сфере формируется преобладающая доля финансовых ресурсов государства. Часть этих ресурсов перераспределяется в соответствий с нормами финансового права в доходы бюджетов всех уровней и во внебюджетные фонды. При этом значительная часть указанных средств в дальнейшем направляется на финансирование бюджетных организаций; коммерческих организаций виде субвенций, субсидий, а также возвращается населению в форме социальных трансфертов (пенсий, пособий, стипендий и т.п.). Среди децентрализованных финансов ключевое место принадлежит финансам коммерческих организаций. Здесь создаются материальные блага, производятся товары, оказываются услуги, формируется прибыль, являющаяся главным источником производственного и социального развития общества. С помощью государственного бюджета государственные власти получают финансовые ресурсы для содержания государственного аппарата, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, то есть для выполнения государством возложенных на него функций. Государственный бюджет, являясь, основным финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий. Бюджет отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики. Кроме того, как экономическая категория бюджетные отношения являются составной частью финансовых отношений, следовательно, им присуща денежная форма и основные функции финансов. Бюджет выполняет следующие задачи:
Распределительная функция бюджета проявляется через формирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. В развитых странах через бюджеты разных уровней перераспределяется до 50% ВВП. С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей, регионов. Регулируя, таким образом, экономические отношения, государство способно целенаправленно усиливать или сдерживать темпы производства, ускорять или ослаблять рост капиталов и частных сбережений, изменять структуру спроса и потребления. Перераспределение ВВП через бюджет имеет две взаимосвязанные, проистекающие одновременно и непрерывно стадии:
Доходы бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В процессе образования доходов бюджета происходит принудительное изъятие в пользу государства части ВВП, созданного в процессе общественного воспроизводства. Отсюда возникают финансовые взаимоотношения государства с налогоплательщиком. При этом имеются существенные различия по плательщикам, объектам обложения, методам изъятие, срокам уплаты и др. Но вместе с тем они едины, так как преследуют одну цель – формирование доходной части бюджетов разных уровней. Им свойственны денежная форма и обезличенность. Доходы бюджета носят налоговый и неналоговый характер. Основным источником налоговых доходов являются вновь созданная стоимость и доходы, полученные в результате ее первичного распределения (прибыль, заработанная плата, добавленная стоимость, ссудный процент, рента, дивиденды и т.д.), а также накопления. Неналоговые доходы бюджетов образуются в результате либо экономической деятельности самого государства, либо перераспределению уже полученных доходов по уровням бюджетной системы. Расходы бюджета – денежные средства, направленные на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. В расходной части бюджета планируются и утверждаются конкретные виды расходов органов государственной власти и местного самоуправления по следующим направлениям:
Через бюджетные расходы финансируются бюджетополучатели – организации производственной и непроизводственной сферы, являющиеся получателями или распорядителями бюджетных средств. Отсюда следует вывод, что расходы бюджета носят транзитный характер, поскольку в бюджете определяются только размеры бюджетных расходов по статьям затрат, а непосредственные расходы осуществляют бюджетополучатели. За счет расходов бюджета происходит перераспределение бюджетных средств по уровням бюджетной системы через дотации, субвенции, субсидии и бюджетные ссуды. Расходы бюджета носят в основном безвозвратный характер. На возвратной основе предоставляются только бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Структура бюджетных расходов ежегодно устанавливается непосредственно в бюджетном плане и зависит, как и бюджетные доходы от экономической ситуации и общественных приоритетов. Бюджетный план определяет общие нормы составления и утверждения финансового плана. Так как доходы и расходы государства подлежат изменениям, то финансовый план составляется или ежегодно, или на более продолжительные, но все же короткие периоды, как правило, до трех лет. В настоящее время, вследствие неустойчивости экономической жизни, трудно предвидеть потребности и доходы финансового хозяйства далеко вперед, и потому все больше и больше переходят к системе составления ежегодных государственных финансовых планов. К тому же составление ежегодной государственного финансового плана служит в конституционных странах гарантией ежегодного утверждения в законодательном порядке. Содержание государственного финансового плана составляет точное, а где это невозможно — приблизительное исчисление расходов финансового хозяйства и предполагаемых доходов, а также указание соотношения между доходами и расходами, то есть баланс. Конкретизация доходов и расходов бюджета осуществляется в соответствии с группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицита этих бюджетов, установленной Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31.07.98 №145-ФЗ (ред. от 03.12.2011с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012). Бюджет составляется исполнительным органом власти на один календарный год и утверждается в форме закона соответствующим законодательным (представительным) органом власти. Порядок составления и утверждения бюджета как планового документа регламентируется Бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, устанавливающими особенности бюджетного процесса в данных административно-территориальных образованиях. Бюджет как план носит целевой и директивный характер, для него свойственны конкретность и адресность показателей; бюджет, по существу, стал в России основным документом, комплексно определяющим количественные и качественные параметры государственной (региональной, муниципальной) социально-экономической политики. Бюджеты государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования) формируются в виде баланса доходов и расходов государственных внебюджетных фондов, обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан на социальное обеспечение, охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи. Состав доходов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов определен Бюджетным кодексом Российской Федерации. Бюджеты государственных внебюджетных фондов составляются органами управления этими фондами на один календарный год. Утверждаются органами законодательной власти в форме законов одновременно с принятием закона о федеральном (региональном) бюджете. К финансовым планам, составляемым субъектами хозяйствования, относятся баланс доходов и расходов, сводный бюджет, смета доходов и расходов. Вид финансового плана, разрабатываемого коммерческими и некоммерческими организациями, определяется их организационно-правовой формой, а также учредительными (уставными) документами. Кроме того, в учредительных (уставных) документах определяется орган или должностное лицо, уполномоченные утверждать финансовый план организации. Порядок и сроки составления финансового плана, методика расчета его показателей устанавливаются: для бюджетных учреждений Бюджетным кодексом Российской Федерации и нормативно-правовыми актами органов исполнительной власти; для коммерческих организаций и некоммерческих организаций других (кроме бюджетных учреждений) организационно-правовых форм приказами, распоряжениями по организации. Необходимо, чтобы отдельные части располагались в известном, неизменном систематическом порядке, чтобы не затруднять сличения содержания финансового плана за разные периоды времени. Финансовый план имеет обыкновенно вид таблицы, где и размещаются, в известном последовательном порядке, доходы и расходы; иногда рядом проставляются и соответствующие цифры предыдущего года. Финансовый план, как доходный, так и расходный, подразделяется на главы, отделы, параграфы и т.д. Это подразделение чрезвычайно важно. Современное правовое государство требует, чтобы средства (кредиты), внесенные в финансовый план на известные цели и утвержденные в законодательном порядке, употреблялись согласно своему назначению. Это создает необходимость так называемой специализации расходов (кредитов) в финансовом плане. Чем более специализирован финансовый план, тем более связаны руки у администрации в расходовании сумм. Произвольное передвижение сумм из одних расходных статей в другие не допускается. К финансовому плану составляется подробная смета затрат. Следовательно, для эффективности работы формы взаимосвязаны между собой, в них закладываются формулы и при занесении данных, результат вычисляется автоматически. Кроме того, при формировании финансовых планов необходимо учитывать цель коммерческой деятельности – получение прибыли на основе оптимизации структуры капитала (финансовых ресурсов), обеспечения финансовой устойчивости, инвестиционной привлекательности организации, эффективности механизмов привлечения финансовых ресурсов и их использования. Финансовые планы некоммерческих организаций (бюджетных учреждений, иных некоммерческих организаций) составляются с целью определения объема финансовых ресурсов и направлений их использования в рамках осуществления этими организациями уставной деятельности по представлению социально-культурных, научных, образовательных и иных услуг на некоммерческой основе. Финансовые планы общественных и религиозных организации и различные некоммерческие фонды вправе регламентировать, разрабатывать и утверждать самостоятельно в зависимости от учредительских документов организации, и в этом их финансовое планирование сближается с планированием коммерческих организаций, хотя цели у них различные. Для эффективности работы и более точного распределения спланированных затрат, а также контроля исполнения, автор рекомендует составлять смету затрат ежеквартально. Что же касается бюджета, то, по утверждению его, он становится основой для более обширного приложения для финансовых норм, выходящих за пределы обычных сметных назначений; так, путем бюджетного закона установляются новые займы, вводятся новые налоги, повышаются, уменьшаются и отменяются старые, утверждаются кредиты на многомиллионные общегосударственные сооружения, на новые учреждения, на реформы прежних учреждений и на другие назревшие потребности государственного строя. Кроме того, широкое юридическое значение бюджета заключается в том, что он дает постоянные нормы для классификации государственных доходов и расходов. Входящие в состав его нормальные статьи, представляющие собой постоянные величины, повторяющиеся из года в год (например, госаппарата, штатные оклады и т.п.), впредь до изменения их законодательным путем, составляют его твердую, так сказать, консолидированную часть. Другая часть бюджета ежегодно изменяется на основании вероятности, по среднему расчету прежних лет, а также в силу новых государственных потребностей, вызывающих новые сборы, чрезвычайные расходы, дополнительные кредиты, сверхсметные ассигнования и т.п.; она-то и составляет главное содержание бюджетного закона. Соотношение между этими двумя отделами бюджета определяется в каждом государстве различно, сообразно с условиями его финансового хозяйства. Обсуждению законодательных сфер подлежит почти исключительно вторая часть, первая же почти всегда принимается как готовая, как существующий факт. Порядок составления бюджета выражается, во всех цивилизованных государствах, в том, что все отдельные ведомства, выработав свои частные сметы, представляют их министерству финансов, где составляется уже общегосударственный бюджет, который, с приложением объяснительных записок и других материалов, вносится заблаговременно, как всякий другой законопроект, на рассмотрение высшего законодательного учреждения. В России суммы, оставшиеся свободными ко дню заключения сметы, возвращаются в распоряжение министерства финансов. По закрытии кредитов следует последняя стадия: заключение бюджета и свод итогов по выполнению сметы; это служит для выяснения финансовых результатов бюджетного года, то есть, закончился ли он при равновесии доходов и расходов, или же с дефицитом, или, наконец, дал избыток доходов над расходами. Эти выводы являются, в свою очередь, показателем успешности хода всего государственного хозяйства. При анализе бюджетов прошлых лет мы видим, что бюджеты ориентированные на затраты глубоко структурированными и увязанными с отдельными видами затрат, так как за этими бюджетами стоят политические цели и ожидания. Однако это, как правило, следствие, поскольку они не всегда непосредственно видны. Если отдельные позиции бюджета являются обязательными, и, например, даже канцелярские, почтовые и командировочные расходы четко определены, то у исполнительной власти свобода действий сильно ограничена. Исполнительная власть будет стремиться полностью, израсходовать отпущенные средства, чтобы они не пропали к концу бюджетного года. Таким образом, бюджетополучатель стремясь освоить бюджетные средства, поощряет неэффективный образ действий, хотя он и находится в соответствии с бюджетным планом. В этой связи автор для более эффективного освоения бюджетных средств предлагает: 1) бюджеты, ориентированные на эффективность, такие бюджеты менее структурированы и содержат глобальные полномочия учреждения совершать расходы. Однако важно конкретно сформулировать цели, например, какие виды деятельности они в праве осуществлять, с тем, чтобы потом можно было дать оценку, достигнута ли данная цель. Преимущества: а) подобные бюджеты оставляют за исполнительной властью относительно большую свободу, учреждения под собственную ответственность принимают решения, каким образом заданная цель может быть достигнута максимально эффективно. Возможно у аналитиков возникнет предположение, что при бюджете, ориентированном на затраты, законодательная власть посредством бюджета более жестко направляет исполнительную власть. Но, к сожалению не всегда это так. При ориентированной на затраты системе часто цели бывают настолько неясными, что исполнительная власть сама зачастую не может их определить. Состав и структура планируемых доходов и расходов бюджетов различных уровней власти и управления существенно различаются и зависят от распределения доходных и расходных полномочий (вопросов ведения), закрепленных за соответствующим уровнем государственной власти и местного самоуправления действующим бюджетным и налоговым законодательством. Плановые показатели бюджета отражают основные параметры федеральной, региональной и муниципальной социально-экономической политики и планов развития страны и ее территорий. При разработке проектов бюджетов используются плановые параметры, заложенные в таких относительно самостоятельных документах, как долгосрочные целевые программы, федеральная адресная целевая программа, Инвестиционный фонд Российской Федерации и ведомственные целевые программы. Долгосрочные целевые программы разрабатываются и утверждаются на федеральном, региональном и местном уровнях соответствующими исполнительными органами публичной власти и финансируются за счет средств соответствующих бюджетов. Такая программа содержит технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых результатов, объемы и источники финансирования, наименование заказчика. На основе федеральной инвестиционной программы осуществляются планирование и финансирование бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства. Инвестиционный фонд Российской Федерации – это часть средств федерального бюджета, предназначенная для реализации инвестиционных проектов, финансируемых на принципах государственно-частного партнерства. На примере таких инвестиционных бизнес проектов мы в последующих главах раскроем важность финансового взаимодействия государства с коммерческими организациями в рыночных условиях России. Разработка, утверждение и реализация ведомственных целевых программ могут осуществляться на всех уровнях публично-правовых образований страны в порядке, установленном соответствующим органом исполнительной власти. В 2000 году вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, который определил основные подходы к организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В нем постепенно находили отражение различные инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетных реформ. Результатом данных реформ стало формирование в Российской Федерации современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами путем:
В то же время не все заявленные планы были реализованы. Не удалось на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов и механизмов и урегулировать многие методические вопросы. Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд следующих системных недостатков и нерешенных проблем:
Все выше изложенные недостатки и нерешенные проблемы автор считает, ведут:
Мы видим назревшую необходимость в максимально эффективном распределении (перераспределении) финансовых ресурсов особенно в социальных сферах: здравоохранении, образовании, культуре и т.д. В настоящее время, к большому сожалению, эти сферы находятся в оперативном управлении, а вопрос назрел настолько, что следует применить стратегическое управление и финансовый контроль. Однако, проанализировав методы распределения бюджетных средств, учитывая их преимущества и недостатки, автор видит назревшую необходимость в усовершенствовании имеющейся концепции распределения государственных финансов – бюджетных средств и предлагает, прежде всего, реализацию следующих основных задач:
Реализация предлагаемых мер создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным направлениям (отраслям экономики и социальной сферы) государственной политики. Кроме этого, необходимо отметить, Государственные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов. В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления предлагается принять программно-целевой принцип организации их деятельности. Общими принципами разработки и реализации государственных программ являются:
На федеральном уровне система государственных программ формироваться исходя из целей и индикаторов «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года…» и иных стратегических документов, утвержденных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Ответственными за разработку и реализацию государственной программы на федеральном уровне являются федеральные органы исполнительной власти. На ведомственном уровне инструментом стратегического и операционного планирования могут являться преобразованные в соответствии с новыми задачами доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти. Этот же инструмент целесообразно использовать и в качестве отчета о результатах деятельности, который должен носить публичный характер и размещаться в сети Интернет. В итоге исследуемого вопроса, автор видит, что для эффективного решения было бы важно законодательно ввести ответственность Правительства Российской Федерации перед представительными органами власти (Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации). То есть, если в заключение по отчету об исполнении бюджета процент неисполненных обязательств или исполненных недобросовестно высок, то органы представительной власти должны вынести вопрос на голосование о доверии Правительству РФ. Например, не выполнен государственный оборонный заказ Министерства обороны РФ, а это стратегически важный аспект развития обороноспособности страны, что может быть важнее сохранения жизни нации. Кроме того, невыполнение его не только в несовершенстве Федерального закона 94–ФЗ от 21.07.05 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», но и недобросовестном исполнении своих обязательств перед бюджетом Правительства РФ. Вернуться назад |