В соответствии с Лиссабонским договором, вступившем в силу 1 декабря 2009 года, серьезная реформа институтов ЕС затронула, прежде всего, те руководящие инстанции, совместными усилиями которых осуществляется разработка и претворение в жизнь политики Союза по всем ее направлениям: Европейского парламента, Европейского Совета, Совета и Европейской Комиссии. При этом самые существенные преобразования институционального механизма были связаны с повышением роли Европейского парламента в процессе управления ЕС.

Европарламент - это институт ЕС, непосредственно представляющий все народы Союза. Европейский парламент под современным названием существует с 1987 г. и ведет свое происхождение от Ассамблеи Европейского объединения угля и стали и Ассамблеи Европейских Сообществ.[1] Его члены с 1979 г. избираются всеобщим прямым голосованием сроком на пять лет, причем каждый гражданин Союза может голосовать или баллотироваться кандидатом в любом государстве-члене, где он проживает.[2]

В «новом» Союзе численный состав Европарламента не претерпел существенных изменений. Он не должен насчитывать более 751 депутата (вместо 785 в 2004-2009 гг.), а количество парламентариев, избираемых в каждом государстве-члене, по-прежнему зависит от численности его населения. Правда, ранее это количество определялось по системе квот, прямо зафиксированных в учредительных документах «старого» Союза.[3] Теперь вводится более гибкий порядок: квоты государств-членов должно определять специальное решение, издаваемое Европейским Советом по инициативе Европарламента и с его согласия.[4] Новые квоты устанавливаются согласно методу «убывающей пропорциональности», в силу которого соотношение между представительством в Европарламенте более населенных и менее населенных государств-членов должно быть меньше соотношения между численностью их населения (разница между государствами-членами в стенах Европарламента тем самым частично нивелируется). Независимо от количества избирателей в каждом государстве-члене должно избираться минимум 6 депутатов, но не более 96 (данное условие особенно важно для самых малочисленных государств-членов, таких как Эстония, Кипр, Мальта и Люксембург, но ограничивает квоты крупнейших государств-членов ЕС, прежде всего, ФРГ).

Европейский парламент подготовил проект «Решения Европейского Совета, фиксирующего состав Европейского парламента» в октябре 2007 г. Затем данный документ получил предварительное одобрение всех государств-членов при подписании Лиссабонского договора. Метод убывающей пропорциональности предполагает совокупность трех признаков: 1) соблюдение максимального (96) и минимального (6) количества мест как жесткого диапазона, в пределах которого должна определяться квота любого государства-члена; 2) «чем больше численность населения государства-члена, тем на большее число мест оно имеет право»; 3) «чем больше численность населения государства-члена, тем больше количество жителей, которое представляет каждый из его европейских депутатов».

В настоящее время численность населения государств-членов определяется на основании данных статистической службы Европейской Комиссии,[5] которые основываются на числе фактически проживающих в каждом государстве-члене физических лиц. С 2014 г. Европейский парламент предполагает возможность перехода к системе, основывающейся на подсчете только количества граждан Союза, являющихся жителями конкретной страны ЕС (без учета проживающих в ней граждан третьих стран и лиц без гражданства).

Общие принципы избирательной процедуры, подлежащей применению к выборам в Европарламент, по-прежнему определяет «Акт об избрании членов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием».[6] Данный документ, в частности, устанавливает: 1) тип избирательной системы, по которой должны избираться депутаты во всех государствах-членах (система пропорционального представительства); 2) возможность введения заградительного пункта, то есть минимального процента голосов, при недостижении которого партии не допускаются к распределению мандатов (не свыше 5% поданных голосов); 3) правила о несовместимости должностей (запрет депутату Европарламента являться членом или сотрудником других институтов и органов Союза, правительств или парламентов государств-членов); 4) временные интервалы для проведения голосования по выборам депутатов Европарламента (с четверга по воскресенье одной недели, на практике - в последнюю неделю июня).

Государства-члены производят детализацию указанных правил в своем национальном законодательстве. При этом учредительные документы «нового» Европейского Союза не исключают введения полностью одинаковой (единой) избирательной процедуры на всей территории ЕС. Для установления такой процедуры (то есть для принятия нового Акта о выборах в Европарламент или для пересмотра действующего Акта 1976 г.) требуется одобрение со стороны всех государств-членов через их представителей в Совете Европейского Союза с последующей ратификацией согласно национальным конституционным правилам.[7]

Европейский парламент призван осуществлять четыре основные функции в механизме управления «нового» ЕС: законодательную, бюджетную, консультативную и функцию политического контроля (причем первые две из них - совместно с Советом Европейского Союза, две другие — самостоятельно).[8] Первая функция сводится, преимущественно, к изданию законодательных актов Европейского Союза в форме регламентов, директив и решений, которые - в большинстве случаев - издаются совместно Европарламентом и Советом по предложению Комиссии в рамках «обычной законодательной процедуры».[9] Аналогичная процедура совместного принятия решений использовалась уже в «старом» Союзе с 1993 г.[10] Однако Лиссабонский договор существенно увеличил количество вопросов, к которым применяется обычная законодательная процедура, что свидетельствует об очередном серьезном усилении позиций Европейского парламента в механизме управления ЕС.

Для многих законопроектов, тем не менее (особенно в таких сферах, как налогообложение, социальная политика, охрана окружающей среды, семейные дела с трансграничными последствиями, полицейское сотрудничество по уголовным делам), была сохранена так называемая консультативная процедура, или процедура консультаций (термин неофициальный, который, тем не менее, широко используется в доктрине). Существуя с 50-х годов ХХ века, консультативная процедура служит исторически первой формой участия Европейского парламента в законодательном процессе ЕС. Согласно параграфу 2 ст. 289 Договора о функционировании ЕС в «новом» Союзе теперь она является главной разновидностью «специальной законодательной процедуры».

Законодательный акт ЕС в рамках консультативной процедуры принимается единолично Советом Европейского Союза «после консультации» с Европейским парламентом, мнение которого имеет в данном случае лишь совещательный (консультативный) характер. При этом все поправки и возражения Европарламента - в лучшем случае - могут выступить в роли отлагательного вето (за счет отсрочки принятия консультативного заключения, которое Европарламент согласно прецедентному праву Суда Европейских Сообществ должен вынести в «разумный срок», который на практике может достигать нескольких месяцев).

Реже встречающимися разновидностями специальной законодательной процедуры служат два варианта «процедуры санкционирования»: 1) порядок, когда законодательный акт принимает единолично Европарламент, но после одобрения Советом; 2) обратный порядок, при котором документ принимает единолично Совет, но после одобрения Европарламента. Первый вариант предусмотрен для издания законодательства о правовом положении депутатов Европарламента, об осуществлении Европарламентом следственных полномочий  (в этом случае необходимо также одобрение Комиссии) и о статусе Европейского омбудсмана.[11] А второй вариант процедуры санкционирования применяется при утверждении многолетнего финансового рамочного плана, которым определяются предельные величины расходов Союза, при учреждении Европейской прокуратуры и в ряде других случаев.[12]

Некоторые меры ЕС, не относящиеся к числу законодательных актов, также должны приниматься только после одобрения Европарламента (например, договоры о присоединении новых государств-членов или соглашения о выходе действующих государств-членов из Европейского Союза, отдельные международные соглашения ЕС с третьими странами и международными организациями).

Принятие бюджета Европейского Союза и контроль за его исполнением составляют суть бюджетной функции Европарламента. Разработка и принятие бюджета ЕС - с учетом особого предмета и значения (роспись доходов и расходов на предстоящий финансовый год) - должны производиться в рамках особой «бюджетной процедуры» [13], которая сходна с обычной законодательной процедурой в том, что предусматривает совместное утверждение бюджета Европарламентом и Советом.[14]

Права Европейского парламента в области контроля за исполнением бюджета и ранее были весьма широки, поэтому практически не подверглись изменениям. Именно Европарламент по рекомендации Совета утверждает исполнение бюджета Европейской Комиссией. Данное полномочие, как показывает практика, служит весьма действенным инструментом в руках европейских депутатов по контролю за финансовыми операциями Комиссии.

Одним из важнейших направлений деятельности любого парламента, вытекающим из его демократической природы, является функция политического контроля. В качестве представительного института ЕС Европарламент осуществляет политический контроль, прежде всего, за Европейской Комиссией. При этом результатом контроля может стать вынесение Комиссии вотума недоверия - важная прерогатива, которой Европарламент обладал изначально, но еще ни разу не воспользовался (не в последнюю очередь, из-за сложной процедуры, сохраненной и в «новом» Европейском Союзе.

Лиссабонский договор также сохранил такие важные контрольные прерогативы Европарламента, как его право обращаться с вопросами к Комиссии и Совету и право учреждать из своего состава следственные комиссии для расследования злоупотреблений в ходе применения права Европейского Союза. Весьма серьезным рычагом воздействия в руках европейских депутатов - в контексте взаимоотношений Европарламента с Европейской Комиссией - служит право избирать Председателя Комиссии. Данное право в силу его особой политической важности указано вместе с основными функциями Европарламента в ст. 14 Договора о Европейском Союзе.[15] Кроме того, отдельный вотум доверия со стороны Европарламента требуется и для утверждения состава Комиссии в целом.

В заключение отметим, что факт сохранения за Европарламентом консультативной функции (хотя и в более ограниченных масштабах) свидетельствует о том, что «дефицит демократии» в «новом» Союзе в полной мере так и не будет преодолен. Таким образом, институциональная реформа Европейского Союза все еще не завершена.

Примечания:

1. Подробнее см.: Албогачиев А.А. Парламентские традиции европейского политического пространства : автореф. дис. ... канд. политич. наук. М., 2001.


2. Treaty on the Functioning of the European Union. Art. 20, 22. - ст. 20 и 22 Договора о функционировании Европейского Союза. См. также ст. 39 Хартии Европейского Союза об основных правах.


3. Например, в Договоре об учреждении Европейского Сообщества и в Ниццском договоре.


4. Treaty on European Union.  Article 14. 2. - параграф 2 ст. 14 Договора о Европейском Союзе.


5. Англ. EUROSTAT – ЕВРОСТАТ,  Европейское статистическое ведомство.


6. В редакции 2003 г. (принят в 1976 г., вступил в силу в 1979 г.).


7. Treaty on the Functioning of the European Union. Article 223. -  ст. 223 Договора о функционировании Европейского Союза.


8. Treaty on European Union.  Article 14. 1. -  параграф 1 ст. 14 Договора о Европейском Союзе.


9. Treaty on the Functioning of the European Union. Article 289. 1. -  параграф 1 ст. 289 Договора о функционировании Европейского Союза.


10. См. бывшую ст. 251 Договора об учреждении Европейского Сообщества.


11. Treaty on the Functioning of the European Union. Article 223. 2, Article 226, Article 228. 4. - параграф 2 ст. 223, ст. 226 и параграф 4 ст. 228 Договора о функционировании Европейского Союза.


12. Treaty on the Functioning of the European Union. Article 312. 2, Article 86. 1. - параграф 2 ст. 312 и параграф 1 ст. 86 Договора о функционировании Европейского Союза.


13. Treaty on the Functioning of the European Union. Article 314. - ст. 314 Договора о функционировании Европейского Союза.


14. Такой порядок был установлен еще в 1970-е годы. См.: Вайденфельд В.   Европа от А до Я: Справочник европейской интеграции. Пер. с нем. /В. Вайденфельд, В. Вессельс. Рига: Alberts XII, 2002. С.77-87.


15. Treaty on European Union.  Article 14. 1. -  параграф 1 ст. 14 Договора о Европейском Союзе.