Организационная культура партийного аппарата в период нэпа

 

Кристофер С. Монти (р. 1968) – адъюнкт-профессор университета Домингес Хиллз (Калифорния, США), область научных интересов – российская и советская история.

 

В данной статье мне хотелось бы рассмотреть методы партийного контроля в период проведения Новой экономической политики (нэпа). В частности речь пойдет о том, как специальный орган (организационно-инструкторский отдел, а с 1924 года – организационно-распределительный отдел секретариата ЦК ВКП(б)) проверял деятельность местных партийных комитетов. Периодические проверки, задачей которых была оценка эффективности деятельности местных партийных организаций и их руководства, осуществлялись целым штатом уполномоченных, представлявшихся ответственными инструкторами Центрального комитета (или просто инструкторами ЦК). За время с начала их деятельности в 1921 году и XV съездом партии в 1927-м инструкторами ЦК было проведено более двухсот подобных проверок.

Секретариат ЦК сыграл важную роль в истории прихода Сталина к власти и «бюрократизации» партийных органов, однако до недавнего времени в историографии (по крайней мере, в англоязычных изданиях) мало говорилось о повседневной деятельности его сотрудников[1]. Приоткрытие партийных и государственных архивов после 1991 года позволило отчасти восполнить этот недостаток и пересмотреть укоренившиеся стереотипы. В этой статье я попытаюсь поставить под вопрос широко распространенные представления относительно эффективности деятельности центральных управленческих органов в 1920-е годы. Применявшиеся секретариатом ЦК методы управления местными партийными комитетами в большинстве своем были ограниченными и неэффективными, что существенно повлияло на укрепление сталинского подхода к формированию практики политического администрирования.

 

***

По всей вероятности, наиболее важная причина малой эффективности контроля над местными партийными комитетами заключалась в непривлекательности участия в таких мероприятиях для сотрудников организационно-инструкторского отдела (и его преемников). Поэтому сам отдел испытывал существенные кадровые проблемы. На должности инструкторов ЦК обычно брали функционеров, которые до того приобрели некоторый политический опыт на региональном уровне, занимая там посты секретарей партийных – или же председателей исполнительных – комитетов. При этом многие из них не считали свое назначение на пост в секретариате ЦК повышением. Ряд подобных назначенцев в 1921-м и 1922 годах обращались к своему вышестоящему начальству, стараясь избавиться от подобной работы. Так, например, В.Г. Егоров в 1922 году просил лично Сталина отменить его назначение в организационно-инструкторский отдел:

 

«В виду того, что после сделанной в Берлине операции мне необходимо закончить лечение, прошу дать мне возможность остаться в Москве еще месяца на два. Кроме того, прошу также пересмотреть вопрос о моей работе, освободив от назначения ответственным инструктором, и направить меня в распоряжение Московской или Питерской организаций»[2].

 

Такое неубедительное и очевидно надуманное обращение (какой из чиновников не хотел бы получить должность в Москве или Петрограде?) осталось без ответа, и назначение состоялось[3]. Большинство из назначенных инструкторами, включая Егорова, в течение года попытались добиться или перевода на другую должность, или повышения по службе, в основном ссылаясь на плохое здоровье[4]. Так, в 1923 году в течение одного месяца отдел лишился половины своих инструкторов, из которых четверо были признаны негодными к «работе, связанной с разъездами»[5]. В значительной степени столь большой отток кадров был вызван тем, что секретариат и оргбюро относились к инструкторам секретариата ЦК как к кадровому резерву для назначения на руководящие должности в региональных парторганизациях. Проблема приобретала столь острый характер, что в течение всего периода нэпа секретариат ЦК ни разу не имел полного штата инструкторов.

Глубинные причины, по которым эта должность оказалась столь непривлекательной, являются не столь очевидными. На бумаге она представлялась весьма влиятельной и официально приравнивалась к должности секретаря губкома. Инструкторы являлись эмиссарами Центрального комитета на местах, призванными «обследовать, инструктировать и направлять работу парткомов»[6]. Несмотря на то, что инструкторы не обладали правами давать обязательные к исполнению указания нижестоящим организациям, – «кроме тех случаев, когда ответственный инструктор получает от ЦК особые поручения с особыми, оговоренными в мандате, полномочиями» – партийные работники на местах обязаны были оказывать им содействие в проведении проверок, предоставляя полный доступ как к протоколам, так и к самим заседаниям партийных комитетов[7]. В Москве инструкторы работали под пристальным наблюдением заведующего организационно-распределительным отделом, секретарей ЦК и членов оргбюро. Инструкторы пользовались правом присутствовать на пленарных заседаниях ЦК, равно как и на партийных конференциях и съездах[8].

Однако при ближайшем рассмотрении становится понятным, почему многие честолюбивые партийные работники с трудом приспосабливались к данной роли: сама работа была очень тяжелой, и, что еще хуже, этот (потенциально) важный орган партийного контроля быстро увяз в бюрократической волоките.

Работа инспектора партийных органов подразумевала большое количество разъездов, поскольку каждый инструктор должен был курировать эффективность деятельности трех или четырех региональных партийных организаций, расположенных в одном районе[9]. Инспекционные проверки носили универсальный характер и предполагали охват «всей стороны партийной работы и участие и влияние парторганов на сов., проф. и кооп. организации»[10]. Соответственно, инспекционные поездки могли занимать от двух недель до двух месяцев, что с учетом состояния советской транспортной системы того времени привносило в жизнь инспекторов серьезные неудобства. В августе 1921 года Петр Залуцкий, занимавший тогда должность заведующего организационно-инструкторским отделом, направил Молотову требование снабдить железнодорожные вагоны, предоставлявшиеся инструкторам, комплектами постельного белья, двухнедельным запасом пищевых продуктов, самоваром, чайными стаканами и набором из четырех сортов чая[11]. Годом позже инструкторы Николай Кубяк и Федор Леонов после подачи повторного требования дополнительно запросили керосиновую лампу и канистру с керосином, компактную керосиновую плитку, сковороду, две тарелки, некоторые конторские принадлежности, сахарницу и зеркало[12].

По завершении инспекционной поездки от инструкторов требовали представления длинных, очень подробных отчетов, отражающих абсолютно все стороны жизни тех партийных организаций, которые они инспектировали (в соответствии с составленным Лазарем Кагановичем невообразимо дотошным предписанием). Кроме того, инструкторы должны были представить предложения по безусловному устранению всех описанных упущений.

Помимо отправки в командировки, секретариат и оргбюро постоянно выдвигали инструкторов ЦК для работы в многочисленных комиссиях; при этом им часто поручалось подготовить статьи для журнала «Известия ЦК ВКП(б)». Неудивительно, что некоторые набранные в ЦК инструкторы (особенно те, которые не имели достаточного образования) сталкивались с определенными трудностями.

Наиболее серьезная проблема заключалась, однако, в том, что инспекционные проверки партийных органов не встраивались в общую структуру работы секретариата ЦК или оргбюро. Регламентом работы отдела, а также жесткими правилами распределения прав и обязанностей между самими инспекторами предусматривалось изучение и обсуждение их отчетов и предложений секретарями ЦК и оргбюро. Однако свидетельства того, что такие мероприятия на самом деле имели место вплоть до 1925 года, единичны[13]. Трудно сказать, видел ли кто-либо из официальных лиц за стенами организационно-инструкторского отдела хоть какие-нибудь из отчетов, представленных инструкторами. Как правило, представленные ими рекомендации автоматически утверждались на Особой конференции заведующих отделами, которая действовала по поручению секретариата ЦК и была учреждена в качестве новой структурной единицы под председательством секретаря Центрального комитета (сначала это был Валериан Куйбышев), чтобы сократить обсуждаемую ежедневно повестку дня[14]. Единогласные резолюции конференции воспринимались как резолюции самого секретариата ЦК и в этом качестве вносились в протоколы последнего[15]. В 1923-м и 1924 годах резолюции и инструкции местным партийным организациям, следовавшие из инструкторских проверок, попадали в основном в протоколы секретариата ЦК через такие конференции[16]. На основании протокольных записей можно утверждать, что ни сами ответственные инструкторы, ни представители подвергавшихся проверкам местных партийных комитетов в них участия не принимали.

На основании многочисленных свидетельств можно предположить, что эти резолюции никем всерьез не воспринимались. Результатом стала попытка возродить практику партийных проверок под эгидой организационно-распределительного отдела в 1925 году. После более чем годичного перерыва возобновились крупномасштабные проверки местных партийных комитетов инструкторами ЦК. Они отражали явное стремление оргбюро установить новый уровень ответственности для секретарей региональных партийных организаций.

Возрождение проверок сопровождалось стремлением упорядочить их. После 1925 года процесс стал насчитывать четыре четко различаемых этапа: проверка непосредственно на местах инструкторами ЦК; рассмотрение выявленных фактов на пленарном заседании проверяемого комитета партии; подготовка проекта резолюции на основании отчетов, представленных инструктором и секретарем местной партийной организации на конференции, созванной под эгидой организационно-распределительного отдела в Москве; подготовка окончательного решения, основанного на отчетах инструктора и регионального партийного секретаря для оргбюро, с представлением официальной стенограммы процедурных мероприятий, которая должна была распространяться среди ответственных работников проверяемой организации. Как правило, после этого указанные резолюции публиковались в «Правде» или «Известиях ЦК ВКП(б)», а также в местной прессе.

Новый порядок работы с материалами проверок Молотов был вынужден отстаивать на XIV съезде партии в декабре 1925 года. По его мнению, изменения должны были заставить местных партийных работников более ответственно относиться к резолюциям Центрального комитета, разработанным на основе инструктивных проверок:

 

«Задача партийного комитета на месте может быть только одна: правильно подойти к этим решением центральных органов, провести их в жизнь и объяснить их действительное значение массам. К сожалению, мы наблюдаем попытки обойти эти решения партии и ее центральных органов, принять их к сведению… формально – и даже наблюдаем попытки противопоставлять решениям ЦК местные интересы»[17].

 

До осени 1925 года результаты работы инспекторов не выносились на рассмотрение высших инстанций. Когда представители региональных партийных комитетов получали вызов в Москву для обсуждения рекомендаций организационно-распределительного отдела (что стало общепринятым лишь после 1923 года), им не предлагали отчитаться в своей работе перед Сталиным, Дзержинским или даже Молотовым. Вместо этого, они докладывали ничем не примечательным функционерам, таким, как Мендель Хатаевич, Лев Милх и Борис Шеболдаев. По итогам этих встреч могли появляться официальные документы с заголовками типа «Резолюция Центрального комитета», однако для региональных руководителей подобные резолюции, составленные аппаратчиками и утвержденные по чьему-то поручению, очевидно, не имели особого значения. Для того, чтобы добиться от местных партийных органов усиления ответственности и строгой подотчетности в исполнении решений, выработанных в процессе проверок, центральные власти решили зарегистрировать эти решения в более внушительном органе, а именно – в оргбюро.

Однако даже такие процедурные изменения мало повлияли на ситуацию. Это объясняется целым рядом причин, из которых я укажу лишь две. В 1925 году организационно-распределительному отделу все еще не хватало штатных инструкторов, и они не справлялись с работой в полной мере. В результате, отделу не удавалось отслеживать результаты ранее проведенных проверок, надзор за деятельностью местных партийных комитетов был нерегулярен[18]. Что еще более важно, сам порядок оценки эффективности работы был плохо продуман. Так, вплоть до XV съезда партии в декабре 1927 года члены оргбюро, курировавшие эти проверки (Станислав Косиор и Вячеслав Молотов), упорно отказывались утверждать отрицательные оценки деятельности местных партийных руководителей даже в тех случаях, когда на этом настаивали инструкторы и другие работники отдела.

Изучение стенографических записей конференций, созванных под эгидой организационно-распределительного отдела и оргбюро для оценки результатов проверок эффективности работы местных и региональных партийных комитетов, показывает, что подобные встречи, как правило, проходили по единому шаблону. Сначала выступали секретари партийных организаций, и их отчеты всегда представляли их собственную деятельность в лучшем свете. Вслед за ними выступал инструктор с итоговым отчетом по результатам проведенной им проверки; причем инструкторы, в соответствии с протоколом, отражали как сильные, так и слабые стороны, выявленные в работе проверяемой партийной организации. Далее наступало время прений, в ходе которых секретари и другие присутствовавшие работники местных партийных органов обычно всячески старались свести к минимуму высказывавшиеся в их адрес критические замечания. Кульминацией прений становилось выдвижение кандидатов в состав подкомитета, ответственного за подготовку текста резолюций[19].

Сформированные таким образом решения, которые потом публиковались в качестве резолюций Центрального комитета, отчетливо отражают их коллективное соавторство[20]. Резолюция о работе Бакинского комитета партии, утвержденная оргбюро 12 сентября 1927 года, является характерным документом для этого вида административного творчества. Вводная часть гласит:

 

«Заслушав доклад секретаря Бакинского комитета тов. Мирзояна и содоклад тов. Рошаля, ЦК признает состояние и работу организации удовлетворительными.

ЦК отмечает, что организация за отчетный период имеет ряд достижений в деле рационализации нефтяной промышленности, в коммунальном строительстве, в работе по воспитанию и сплочению актива, в постановке работы производственных ячеек на основе развертывания методов внутрипартийной демократии, а также в национальном строительстве.

Вместе с тем ЦК обращает внимание Бакинского комитета на отдельные упущения в партработе, […] на слабость постановки массовой работы в ряде предприятий [...] и в связи с отмеченными обследованием недостатками считает необходимым дать организации нижеследующие указания…»[21]

 

Анализ текстов двадцати восьми резолюций, принятых оргбюро в 1926-м и 1927 годах, свидетельствует о том, что партийные работники на местах смогли свести к минимуму результаты инспекционных проверок, осуществляемых инструкторами ЦК. За эти два года только две из двадцати восьми проверенных региональных партийных организаций – Архангельская и Киргизская – получили оценку «неудовлетворительно»[22].

Имеются многочисленные свидетельства того, что руководящие работники оставались недовольными результатами партийных проверок, проведенных инструкторами ЦК. В начале 1926 года в русле заявления Сталина о том, что основной задачей ЦК являлось совершенствование инструментов надзора за деятельностью партийных органов на местах, Лев Рошаль, заведующий информационным отделом, классифицировал проверки как самое слабое звено в системе центрального партийного аппарата:

 

«…Центральной задачей является проверка, эту задачу можно будет выполнить тогда, когда увяжем моменты инструктирования, когда будем устанавливать не на основании бумаги, а на основании живого руководства на местах. При обследовании мы целиком упираемся в рабочий аппарат ответственных инструкторов, который сейчас на должной высоте, безусловно, не стоит»[23].

 

Еще более откровенно высказался по этому поводу Молотов:

 

«Работа инструкторов носила формальный характер. […] Как обычно заканчивается проверка? Обычно пишется длиннющая резолюция, по поводу которой единственно можно сказать – слава Богу, или кому бы то ни было, что все закончилось»[24].

 

Сами инструкторы остро реагировали на подобную критику, утверждая, что подобные замечания подрывали их авторитет как эмиссаров ЦК[25]. В ответ на эту озабоченность (и явно пытаясь обеспечить инструкторам возможность давать более непредвзятые оценки деятельности на местах) Молотов в марте 1927 года «пробил» приложение к правилам проведения инспекционных проверок. Оно давало инструкторам Центрального комитета право представлять свои отчеты непосредственно в оргбюро, минуя стадию предварительных обсуждений на пленарных заседаниях проверяемых партийных организаций[26]. Впрочем, и это нововведение большого эффекта не возымело.

 

Заключение

История ответственных инструкторов Центрального комитета – история неизбежного провала. Невзирая на их потенциальное значение, инструкторские проверки воспринимались как запланированная неудача, в лучшем случае, как малоэффективное средство управления партийным руководством на местах.

Тем не менее процессы, порожденные практикой инспекционных проверок, имеют для историка более существенное значение, чем результаты каждой из них. В 1925 году партийное руководство подвергло реорганизации практику проверок, проводимых центральным партийным аппаратом, поскольку было очевидно, что решения и указания, доведенные до нижестоящих областных и местных партийных комитетов, чаще игнорировались, чем исполнялись. В большей степени совещательный и ритуализированный процесс проведения проверок, сформировавшийся после XIV съезда партии, обеспечил создание своего рода форума, на котором некоторые из ближайших помощников Сталина – такие, как Молотов и Косиор, – пытались (в очень скромной мере) узаконить самокритику низовых партийных работников, вовлекая их в работу исполнительных органов ЦК для «контроля за исполнением центральных директив».

Создание центральной партийной инспекции при секретариате ЦК в 1921 году имело целью укрепить связи между Москвой и периферией, а также обеспечить Центральному комитету возможность более действенного надзора за деятельностью партийных организаций на местах. И хотя подобные проверки так никогда и не дали ожидаемых результатов, отношения, которые возникли между сотрудниками отделов, секретарями Центрального комитета, оргбюро и областными и местными партийными работниками, представляют определенный исторический интерес, поскольку способствовали коренному перелому в партийных делах, начавшемуся в 1928 году. Неудача, постигшая партийные инспекции, олицетворяла неудачу второй наиболее важной инициативы, предпринятой секретариатом ЦК в период существования нэпа (первой явилось создание номенклатуры в 1923 году). Не решив проблемы центрального контроля над местными партийными организациями на местах, Сталин прибегнул к более радикальным мерам воздействия, инициировав после XV съезда партии (с помощью Центральной контрольной комиссии и Рабкрина) всесоюзную кампанию по развитию критики и самокритики. И уже на раннем этапе этой кампании начал обретать контуры новый, чисто сталинский стиль партийного администрирования и государственного управления.