Прежде всего хотелось бы обратить внимание на то, что в настоящий момент экспертное сообщество остерегается давать однозначно положительную оценку деятельности Организации Объединенных Наций по защите мирного населения в зонах вооруженных конфликтов. На то есть довольно веские причины. Опыт личного участия в международных акциях по поддержанию мира (peace-keeping) и принуждению к миру (peace-enforcement) в нескольких странах на разных континентах позволяет мне согласиться с тем, что миротворчество ООН выглядит благостно лишь в теории. Несмотря на завышенные оценки этого инструментария политиками, регулярно предлагающими ввести подразделения «голубых касок» в те или иные регионы, пораженные гуманитарными катастрофами или раздираемые внутренними неурядицами, усилия миротворцев слишком часто оказываются тщетными.

Неблагоприятный контекст

Причины низкой эффективности воинских контингентов, создаваемых по решению Совета безопасности ООН для созидания и укрепления мира, имеют как объективный, так и субъективный характер. Среди объективных причин на первое место я поставила бы несовершенство нормативной базы деятельности ООН в целом и регламентных документов, касающихся военных миссий в частности. В настоящее время, напомню, мировое сообщество не позволяет расширить членство в Совете безопасности, игнорируя тот факт, что в 1945 году Устав ООН принимался полусотней государств, а сейчас в Генеральной ассамблее представлены почти двести стран. В то время как в Уставе до сих пор можно обнаружить архаичные упоминания о Совете по опеке или о «вражеских государствах»[1], этот основополагающий документ по-прежнему не подкреплен специальным актом, регламентирующим применение оружия миротворческими контингентами под голубым флагом. Между тем, чем детальнее проработаны полномочия миротворцев, известные и конфликтующим сторонам, тем легче избегать человеческих жертв.

Миротворцам исключительно трудно работать в тех условиях, когда полномочия ООН пытаются возлагать на себя отдельные государства или военно-политические блоки. Так, оправдывая интервенцию НАТО в Югославии ее военной эффективностью, ни в коем случае не стоит забывать о той бесспорной истине, что действия Североатлантического альянса в отношении суверенной страны без санкции Совета безопасности явились грубым нарушением Устава ООН и международного права. То обстоятельство, что в ходе голосования в Совете безопасности резолюция, осуждавшая действия НАТО как агрессию, собрала только три голоса «за» (Россия, Намибия и КНР), не привносит в такую оценку никаких изменений. Столь же критично следует воспринимать и действия России в отношении Грузии - в особенности после завершения вооруженного конфликта между этими странами, - нарушающие не только соглашение о прекращении огня от 12 августа 2008 года, но и фундаментальные нормы международного права. Односторонние военные акции подрывают доверие к миротворческим миссиям под гуманитарной эгидой. При этом пострадавшие от них народы не видят серьезной негативной реакции органов ООН на действия «конкурентов» по наведению порядка и обеспечению мира. Как правило, тем слабым государствам, население которых мировое сообщество не смогло защитить от «заботы» со стороны сильных стран или блоков, предлагаются лишь какие-то ограниченные компенсации. Грузия, например, в настоящее время получает донорскую помощь от ООН, Европейского союза, международных финансовых институтов, а Сербии предложена взятка в виде беспрепятственного приема в Европейский союз в обмен на юридический отказ от Косово. Впрочем, во втором случае ООН не принимает в торге никакого участия - ее просто ставят перед фактом.

Демонстративный правовой нигилизм членов «ядерного клуба» нередко заставляет мировую общественность воспринимать миротворческие миссии в качестве инструмента защиты экономических и политических интересов влиятельных держав или транснациональных корпораций, а не людей - жертв насилия и катастроф. При этом авторитет ООН, естественно, падает. Каждая четырнадцатая резолюция Совета безопасности сегодня не выполняется теми государствами, к которым она адресована. Например, Израиль, участник конфликта с шестидесятилетней историей, конфликта, в котором гибли и мирные граждане, и миротворцы, на протяжении тридцати лет не выполняет резолюцию Совета безопасности № 478 от 20 августа 1980 года. Уместно напомнить, что в то время мировое сообщество было вынуждено реагировать на одностороннее объявление Иерусалима единой и неделимой столицей еврейского государства. А ООН тогда подтвердила, что принятие израильтянами соответствующего закона представляет собой нарушение международного права и не влияет на применение на арабских территориях, включая Иерусалим, Женевской конвенции 1949 года о защите гражданского населения во время войны.

Двойные стандарты

Дело осложняется тем, что любое государство, обладающее атомным оружием, способно безнаказанно игнорировать принятые резолюции - в отличие от безъядерных стран. Ведь когда Ирак отказался выполнять резолюции Совета безопасности, его быстро оккупировали американские и британские «миротворцы», хорошо знавшие, что найти оружие массового уничтожения в этой стране им не удастся, ибо его там нет. Соответственно, как только Иран завладеет атомной бомбой, он тотчас, подобно Израилю и другим сверхдержавам, начнет пренебрегать любыми решениями международного сообщества. Тем более, что так и не начатая, но давно назревшая необходимость коренной реорганизации структур ООН вполне свободно позволяет игнорировать некоторые миротворческие инициативы.

Объединенные Нации явно не успевают за глобальной перестройкой международных отношений. Между тем, после введения американских войск в Ирак и Афганистан, признания независимости Косово и российского вторжения в Грузию мир неузнаваемо преобразился. Функционеры из офиса ООН в Нью-Йорке до сих пор не заметили, что «новый мировой порядок» уже пришел… в форме беспорядка. Я вспоминаю, как во время последнего визита генерального секретаря ООН в Кабул неподалеку от здания, где он выступал вместе с президентом Афганистана, прогремел взрыв. Телекамеры бесстрастно зафиксировали ужас пригнувшегося и попытавшегося спрятаться главного миротворца и спокойствие Хамида Карзая, с прямой спиной и невозмутимым выражением лица снисходительно взиравшего на лидера мирового сообщества. Паника Пан Ги Муна стала красноречивым символом растерянности ООН перед лицом нынешних вызовов. Дипломатические методы урегулирования конфликтов, которые должны быть приоритетными, все чаще не срабатывают. Но военные операции лишь дополняют, а не заменяют их, и потому, когда проваливаются усилия дипломатов, солдаты также оказываются бессильными. В настоящее время действенная система профилактики конфликтов просто отсутствует; обычно ООН выжидает, пока стороны-антагонисты не приступят к боевым действиям, - и лишь потом на месте гибели людей появляются «голубые каски». А отсутствия внутренних перспектив мирного урегулирования того или иного противостояния не сгладит даже самая идеальная работа миротворцев.

Далее, нельзя не отметить и то, что двойные стандарты, присутствующие в миротворчестве ООН, также сводят на нет политико-правовое обоснование многих операций по поддержанию мира. Например, с Израилем, игнорирующим те решения Объединенных Наций, которые его не устраивают, никогда не поступят так же, как с Сербией, Грузией, Эфиопией или Ираком, в частности, у него не станут с помощью отработанных методов «принуждения к миру» отбирать часть территорий для создания на них новых государств. В одних случаях политики ООН поддерживают сепаратистов Косово, Эритреи, Восточного Тимора - и на карте мира возникают новые страны. В других случаях, например в Чечне или Турции, многочисленные жертвы среди мирного населения остаются не замеченными начальством «голубых касок». В свою очередь чеченским сепаратистам не понять, чем они в глазах ООН хуже косоваров, легализовавших второе после Албании государство албанцев. Есть и другие вопросы, без прояснения которых миротворчество останется бесцельным и бессмысленным занятием. Почему, скажем, абхазы реализовали свое право на политическое самоопределение с помощью постоянного члена Совета безопасности ООН, а вот баски, тибетцы, курды лишены права на собственную государственность? Но ведь если народ упорно и последовательно стремится восстановить свое государство, утраченное пятьдесят или пятьсот лет назад, то его не остановят никакие миротворцы. И это объективный процесс.

Бессильная сила

Субъективные же причины безуспешности многих миротворческих акций точно такие же, как и у любой военной, то есть принудительной, операции. Одной из таких причин являются ошибки - тактические промахи командования миротворцев, которые провоцируют случайную гибель профессиональных военнослужащих. Такое бывает на любой войне, а пребывание в зоне вооруженного конфликта по сути остается военной службой, несмотря на миротворческий мандат. Самая распространенная среди подобных ошибок - неприменение тех методов воздействия, которые адекватны сложившейся обстановке. Нежелание командования миротворцев отвечать за применение оружия порождает нерешительность в рядах военных и уверенность в собственной безнаказанности среди зачинщиков конфликтов. А это неизбежно приводит к жертвам, иногда огромным, из числа тех, кого миротворцы призваны защищать. Здесь достаточно сослаться на гибель нескольких тысяч мирных боснийцев из-за преступного бездействия голландского батальона ООН в Сребренице в 1995 году. Тогда, напомню, миротворцы снялись с места и без единого выстрела покинули этот, провозглашенный «зоной безопасности» ООН, боснийский городок сразу же после вступления в него подразделений генерала боснийских сербов Радко Младича.

Не располагая адекватными правилами применения вооруженной силы, операции по поддержанию мира оказались плохо приспособленными для решения задач в тех местах, где вооруженные группировки продолжают действовать после завершившихся, казалось бы, гражданских войн. Партизанские группы не только терроризируют гражданское население, но и нападают на представителей ООН. Регулярная гибель миротворцев вынудила Совет безопасности предоставлять некоторым миротворческим миссиям более «жесткие» мандаты, расширяющие возможности по защите гражданского населения и самих солдат ООН. Но дополнительные средства используются далеко не всегда, чему способствует нередко обнаруживаемое неумение единого командования руководить в боевой обстановке своими подчиненными, набранными из разных стран. Так, согласно оценке украинских официальных лиц, боец спецподразделения МВД Украины, которое входит в состав миротворческих сил ООН в Косово, в марте 2009 года погиб именно по этой причине. По мнению наблюдателей, одним из важнейших факторов произошедшего стало отсутствие четкого понимания, могут ли миротворцы применять оружие, когда их жизни угрожает реальная опасность. По нормативам ООН, миротворческие подразделения имеют право самостоятельно решать, стрелять или не стрелять, а это лишает их действия согласованности. В итоге в ходе инцидента, произошедшего 17 марта 2009 года в Митровице, кроме украинцев оружия не пустили в ход также польские, румынские и французские миротворцы, которые начали стрелять только тогда, когда появились первые раненые[2].

Не способствует успехам миротворцев и слабое знание местной специфики: языка, культуры, обычаев, а зачастую и самой истории конфликта. Незнание, а равно и нежелание знать, провоцирует враждебное отношение населения; ненависть, в свою очередь, способствует обострению конфликта и, как следствие, порождает жертвы. Кроме того, с регулярной периодичностью в различных горячих точках вспыхивают скандалы, связанные с мародерством миротворцев, организацией ими контрабанды или даже попытками втягивания местного населения в проституцию. Во всех подобных случаях, ставших достоянием общественности, командование миротворцев всегда защищает честь мундира и искренне удивляется недоверию аборигенов к вооруженным пришельцам. Причинно-следственная связь между вышеперечисленными обстоятельствами и негативными результатами миротворческих миссий достаточно очевидна.

«Голубые» династии

В Европе, Азии, Африке существуют «горячие точки», в которых подразделения миротворцев стоят десятилетиями (!) - и с нулевым эффектом. Как гласит моя любимая африканская поговорка, «У леопарда пятен не отмоешь» - многие конфликты не находят своего разрешения, они заморожены на века. Как результат, появляются целые династии миротворцев. Сыновья занимаются миротворчеством там же, где мир народам обеспечивали их отцы. Если исходить из того, что активная жизнь поколения длится около четверти века, можно представить даже миротворческую преемственность дедушек и внуков. Ведь конфликт между Индией и Пакистаном тлеет с 1949 года, на Кипре миротворцы трудятся вот уже сорок шесть лет, в Ливане ООН поддерживает мир с 1978 года. Ныне миротворческие контингенты ООН несут службу в шестнадцати странах мира. Пять работают в Азии (Кашмир и Тимор плюс три ближневосточных миссии - в Ливане, на Голанских высотах и в Палестине), одна в Западном полушарии (Гаити). Есть также три миссии в Европе (Косово, Грузия и Кипр) и семь в Африке (Бурунди, Конго, Западная Сахара, Кот-д’Ивуар, Либерия, Судан, Эритрея). Обстановка в этих зонах противостояния в лучшую сторону не меняется, устойчивого мира как не было, так и нет. Участники противостояния во всех перечисленных точках по-прежнему настаивают на мире только за счет противоположной стороны.

В свою очередь, жажда международных функционеров установить мир любой ценой опосредованно делает деятельность «голубых касок» предвзятой. Конечно, достижение мира без деятельности посредников является утопией. Но из-за описанного выше положения вещей миротворцы оказываются пристрастными, неэффективными и уязвимыми. На сегодняшний момент это уже привело к гибели почти трех тысяч миротворцев, а более двухсот военнослужащих были похищены. Причем печальная статистика не учитывает жертв из числа сотрудников различных гражданских миссий ООН.

Не приходится удивляться, что одной из самых успешных миссий миротворцев ООН начиная с 1949 года стала операция по охране гуманитарной помощи на Гаити. Когда, вместо вооруженных конфликтующих сторон, надо сдерживать изнуренных и обезумевших от голода правонарушителей, парни в голубых касках отлично справляются. Но в условиях уличных боев или горного ландшафта их миссия слишком часто остается невыполнимой. Пока, по крайней мере.

1) Устав ООН. Гл. VII («Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии»); XIII («Совет по Опеке») (см.: www.un.org/ru/documents/charter). - Примеч. ред.

2) 14 марта 2009 года около трехсот человек ворвались в здание окружного суда в Митровице, вывесили над ним сербские национальные флаги и забаррикадировались внутри. Сербы поджигали полицейские машины, швыряли камни в военных, а затем забросали гранатами здание полиции ООН, в результате чего и погиб украинский миротворец. После бесплодных переговоров с затворниками заместитель главы миссии ООН, американец Лоуренс Россин, отдал приказ о штурме здания суда, в котором приняли участие около пятисот полицейских ООН.