“Единая Россия” и режим доминирующей партии

В Государственной Думе четвертого созыва (2003-2007) фракция “Единой России” располагала большинством в две трети голосов, а по результатам выборов, состоявшихся в декабре 2007 года, это большинство даже увеличилось. Размеры и степень сплоченности этой фракции обеспечивали президенту и правительству прочную поддержку в ходе думских голосований. В Совете Федерации, где формально фракции не допускаются, президент в еще большей степени контролировал волеизъявление парламентариев. Это делалось и с помощью прямых инструкций, получаемых “сенаторами” из президентской администрации, и через неформальную партийную структуру “Единой России”, сложившуюся в верхней палате.

Дисциплинированное голосование президентских сторонников в парламенте неоднократно фиксировалось аналитиками. Гораздо менее известна, но для российской политики столь же важна активность законодателей, представляющих доминирующую партию, за пределами парламента. Как только тот или иной законопроект выносится на голосование, члены доминирующей партии редко отходят от партийной линии. Но, добиваясь согласия по окончательным формулировкам законодательства, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации действуют как дельцы, отстаивающие интересы ведомств, фирм и отраслей, которые их поддерживают.

Соответственно, хотя у президента имелись возможности “продавливать” какие-то законопроекты за считаные недели, дни и даже часы, торг по другим законопроектам занимал порой месяцы или даже годы. Это превращало парламент в арену, на которой организованные интересы, как частные, так и бюрократические, борются за контроль над публичной политикой. Вместе с тем, результатом подобного положения дел становится то, что “Единая Россия” оказывается не столько источником консолидированного и последовательного политического курса для страны, сколько объектом интенсивного лоббирования.

Вовлеченность членов доминирующей партии в представительство интересов могущественных лобби вполне вписывается в политическую логику авторитарного режима, опирающегося на такую партию. Создание и функционирование подобных режимов обходится весьма дорого. Режим данного типа нуждается в непрекращающемся потоке доходов, позволяющих поддерживать лояльность чиновников по всей стране. Деньги могут добываться разными путями, но потребность в них постоянна. Губернаторы и мэры, государственные служащие в центре и в регионах, директора предприятий и прочие общественные фигуры, которые, как ожидается, должны обеспечивать партии поддержку, - все они нуждаются в финансах, должностях и выгодных проектах, с помощью которых поддерживаются их собственные сети клиентов и приверженцев. Законодателям требуются фонды для проведения избирательных кампаний. Добившись избрания, они постоянно ищут бюджетные средства для финансирования проектов у себя на местах. Фактически доминирующая партия - это гигантская машина патронажа, поддерживаемая с помощью государственного контроля над производственными ресурсами[1].

Понятно, что при авторитарном режиме партийный патронаж подкрепляется выборочным давлением на оппозицию и запугиванием ее, контролем над средствами массовой информации и манипуляциями с выборами. Но такое давление тоже дорогостояще и, кроме того, потенциально рискованно. Следовательно, режим, при котором правящая партия может позволить себе полагаться на патронаж больше, чем на устрашение, и покрывающий свои потребности за счет ренты от экспорта природных ресурсов, имеет преимущества по сравнению с тем режимом, который вынужден обеспечивать себя за счет конфискаций и грабежа. Доминирующую партию легче содержать, когда доходы государства растут, поскольку в данном случае издержки патронажа не требуют жертв от иных сегментов общества.

Режим доминирующей партии финансируется с помощью ресурсов, которые предоставляются группами интересов, ищущими каких-то выгод от государства. В связи с этим партия гарантирует своим депутатам в общенациональном парламенте и региональных легислатурах обширные возможности удовлетворять их финансовые нужды через исполнение законодательных полномочий. Помимо формального права высказываться “за” или “против” законопроекта или поправок к нему в ходе парламентских сессий, члены обеих палат парламента располагают множеством путей для того, чтобы использовать свою власть в пользу тех или иных организованных интересов. Члены обеих палат имеют право:

- инициировать законопроекты и поправки;

- высказываться за их принятие или отклонение в ходе обсуждений во фракциях и комитетах;

- подавать интерпелляции (запросы) в правительство;

- обращаться в прокуратуру с предложениями отреагировать на предполагаемые нарушения закона;

- проводить слушания в поддержку законодательной инициативы;

- встречаться с правительственными чиновниками;

- отбирать экспертов для работы над конкретными законопроектами;

- способствовать улаживанию разногласий между основными группами интересов;

- инициировать создание комиссий или специальных рабочих групп;

- ускорять или тормозить вынесение законопроекта на голосование[2].

Потребность депутатов в неиссякающем потоке денежных поступлений заставляет их искать пути для законотворческой поддержки тех групп интересов, которые их спонсируют. В роли таких групп интересов могут выступать государственные или частные предприятия, отрасли или сектора экономики, административные органы или региональные политические лобби. Действительно, во многих случаях депутаты, работая в парламенте, поддерживают активное взаимодействие с деловыми кругами[3].

Так как “Единая Россия” упрочила свое безраздельное господство в Государственной Думе, она предоставила своим членам новые институциональные ресурсы, с помощью которых можно обслуживать их партикуляристские интересы. Во-первых, несмотря на крайнюю централизацию внутри партийной фракции, она увеличила численность парламентских комитетов с 29 до 32. Расширение числа комитетов через разделение их юрисдикции смягчает конфликты, возникающие в ходе наделения членов “Единой России” пользующимися спросом портфелями.

Во-вторых, для увеличения числа “пунктов доступа” к законодательной повестке “Единая Россия” использует посты заместителей председателя Государственной Думы. Каждый заместитель наряду со спикером и его первым заместителем входит в Совет Государственной Думы. Поскольку этот орган утверждает повестку и календарь рассмотрения вопросов, каждый заместитель председателя может настаивать на приоритетности тех или иных законодательных актов, в которые вовлечены особо влиятельные группы интересов. В четвертом и пятом созывах “Единая Россия” добилась увеличения числа постов заместителей председателя и большую часть из них зарезервировала для себя. Иными словами, надзирая над формированием повестки дня, фракция “Единой России” постаралась обеспечить доступ к этому процессу для значительного числа влиятельных фигур из собственных рядов.

В-третьих, заметным структурным изменением в Думе стало формирование депутатских групп внутри самой “Единой России”. В четвертом созыве ее фракция была настолько велика, что пришлось внедрить неформальную практику, согласно которой внутрифракционные группы могли автономно заботиться о своих интересах. При этом именно партийное руководство решает, чьи именно законодательные инициативы должны выдвигаться от имени фракции. Система внутренних групп является еще одним способом приумножения каналов, по которым происходит инициирование законодательства и выработка соглашений. Такая система, бесспорно, устраивает руководство “Единой России”; не случайно перед открытием пятого созыва фракция собралась и проголосовала за то, чтобы вновь разделиться на четыре группы.

Институциональные изменения, произошедшие в Государственной Думе за период четвертого и пятого созывов, демонстрируют огромную власть, которую приобрела внутри палаты “Единая Россия”. Определенно можно сказать, что успех внедренного при Путине проекта доминирующей партии имел в своей основе нежданные приобретения от повышения мировых цен на нефть, газ, металл и другие сырьевые товары. Отличающая путинскую эпоху политика низких налогов, менее навязчивого регулирования, законодательного стимулирования рыночных отношений в пенсионном и медицинском страховании, операциях с недвижимостью и земельными участками, наряду с упрочившимся доверием инвесторов, также способствовала поддержанию устойчивого экономического роста в последние восемь лет. Излишки доходов позволили российскому руководству сделать масштабные инвестиции в изношенный человеческий капитал страны. Наращивание доходной части бюджета позволило партийным ставленникам одаривать выгодными проектами свои регионы и клиентелы, избегая конкуренции с другими претендентами. “Единая Россия” и ее парламентская фракция попытались разделить с президентом заслугу укрепления национального благосостояния. Наиболее активно партия стремилась идентифицировать себя с публичным образом Путина как лидера, который восстановил порядок, экономический прогресс и международный престиж страны. Как высказался думский спикер Борис Грызлов при подведении итогов работы четвертой Государственной Думы, “мы закрепили в законах курс нашего национального лидера”.

“Единая Россия” и законодательная повестка Путина

Государственная Дума в 1990-е годы: сглаживание полюсов

В Государственной Думе первого и второго созывов ни одна партия не располагала большинством мест, а коалиции большинства носили временный характер. В целом, однако, сторонники Ельцина в обоих случаях пребывали в меньшинстве, а оппозиционные силы располагали численным преимуществом. Сталкиваясь с частыми неудачами своих законодательных усилий, Ельцин порой прибегал к формированию политики с помощью президентских указов. В других случаях для посрамления конкурентов и завоевания поддержки использовался широкий круг методов “кнута и пряника”. В некоторых областях Ельцин и Дума не могли прийти к согласию и политический процесс оказывался в тупике. Зато в иных ситуациях глава государства шел на уступки Думе.

К концу 1990-х годов президент и парламент научились избегать конфронтационных тупиков и крайностей, которые в свое время привели к роспуску Съезда народных депутатов РСФСР. Разумеется, в результате накапливались проблемы, которые долго не находили разрешения. Но в то же время ветви власти освоили весьма полезные практики, позволявшие Государственной Думе, Совету Федерации, правительству и президенту сглаживать острые углы там, где различия политических позиций были не слишком значительными. К завершению 1990-х, несмотря на внушительный перечень конфликтов между президентом и парламентом, обращение Ельцина к указному праву как заменителю законотворчества стало гораздо более редким, а по многим вопросам законодательства было достигнуто взаимопонимание[4].

Одна из причин того, почему парламент и президент научились находить взаимопонимание в целом ряде политических областей, заключалась в снижении уровня поляризации, разделявшей коммунистов и реформаторов. В течение десятилетия идейное противостояние уступило место схваткам за распределение прав собственности в отношении бывшего государственного имущества. Приватизация изменила характер парламентской политики и отношений между исполнительной и законодательной властью, расширив возможности по достижению компромиссов. В результате повысились организованность и активность лоббистских групп в Думе. По мере того как происходила концентрация богатства, исходные ставки законодательных баталий возрастали.

Третья Дума

Выборы, состоявшиеся в декабре 1999 года, фундаментально трансформировали взаимоотношения исполнительной и законодательной власти. Несмотря на то что поддерживающая Путина партия “Единство” получила лишь 18,4% мест, она стала осевой партией - осевой в том смысле, что без ее участия невозможно было сформировать ни одну коалицию большинства. Тем не менее она была вынуждена вести постоянный торг о поддержке - даже со своими союзниками[5]. Президент Путин довольно мудро распорядился этой силой. Он сразу же вмешался в процесс распределения руководящих постов в Думе для того, чтобы обеспечить “Единству” контроль над нижней палатой. В 2001 году “Единство” организовало формальный альянс с тремя другими парламентскими объединениями, среди которых были фракция “Отечество - Вся Россия” (ОВР) и две депутатские группы. Позже в том же году фракция “ОВР” вошла в состав “Единства”, результатом чего стало появление “Единой России”. В четвертой Думе члены двух упомянутых депутатских групп - “Народного депутата” и “Российских регионов” - составили неформальные, но вполне признанные “клубы”, действующие в рамках “Единой России”[6]. “Коалиция четырех”, в которой на момент создания весной 2001 года состояло 234 депутата, выступила относительно устойчивой базой для обеспечения парламентского большинства законопроектам, вносимым правительством и президентом[7]. А в тех случаях, когда депутаты-“одномандатники” из союзных групп отказывались поддерживать инициативы исполнительной власти, “Единство” обычно могло рассчитывать на поддержку ЛДПР или СПС.

Опираясь на это незначительное большинство, возглавляемое “Единством”, Путин реализовал масштабную законотворческую повестку, нацеленную на стимулирование экономического роста. Его инициативы зачастую возрождали предложения ельцинской эпохи, прежде заблокированные коммунистической и националистической оппозицией. В других случаях они отражали новое ощущение озабоченности и безотлагательности вывода России из экономической стагнации.

Как бы то ни было, весной и летом 2003 года в законодательной повестке Путина наметился бесспорный отход от проблематики всеобъемлющих экономических реформ. В президентском послании 2003 года новые законодательные приоритеты почти не упоминались; оно призывало лишь к ускорению реформирования государственной администрации и принятию нового закона о гражданстве. Путинские послания 2004 и 2005 годов также касались экономических и институциональных преобразований лишь вскользь, вместо этого делая упор на совершенствование государственных услуг в здравоохранении, образовании и других областях социальной политики. Таким образом, вопреки тому, что контроль президента над законотворческим процессом окреп, его заинтересованность в применении данного средства ради расширения реформистской программы заметно снизилась. Модернизаторская фаза политической программы Путина была завершена еще до конца его первого срока.

Путин и четвертая Дума

Отход от проблематики модернизации и экономического роста, наметившийся в законодательной повестке Путина весной 2003 года, продолжился во время его второго срока и работы Государственной Думы четвертого созыва. Вместо былых приоритетов, в особенности после бесланской трагедии 2004 года, законодательные инициативы президента сосредоточивались на централизации политической власти. Теперь они по большей части были направлены на свертывание независимости губернаторов, средств массовой информации, оппозиционных партий и организаций и на сокращение подотчетности парламента перед избирателями на местах.

Этот сдвиг в политической программе был продемонстрирован в президентском послании 2004 года. В нем Путин объявил о том, что, в то время как в предыдущих посланиях внимание концентрировалось на широкомасштабных социально-экономических реформах, теперь на первый план выходят задачи содействия семьям и гражданам: обеспечение качественности и доступности жилья, образования и здравоохранения. Как и в предыдущие годы, некоторые из упомянутых политических приоритетов нашли отражение в законопроектах, внесенных в Думу. Однако среди них не было каких-либо крупных пакетов по ключевым сферам социальной политики, таким как здравоохранение и образование.

В количественном отношении четвертая Дума работала более продуктивно, чем ее предшественница, приняв почти тысячу законов; более трехсот из них были одобрены палатой в последний год работы и около сотни - в последний месяц. Президент Путин стабильно подписывал практически все, что одобряли депутаты (за время работы третьего и четвертого созывов было подписано более 90% законопроектов, прошедших третье чтение). Но в целом перечень свершений четвертой Думы отражает сдвиги, произошедшие в законодательной повестке по сравнению с эпохой третьей Думы. Теперь она соответствовала заинтересованности Путина в централизации власти и одновременном предоставлении доминирующей партии широких возможностей для удовлетворения финансовых запросов. Иными словами, большая часть принятых депутатами законопроектов действительно была нацелена на дальнейшую централизацию власти - например, законы, предусматривающие замену прямого избрания губернаторов президентским назначением, упразднение одномандатных округов, дальнейшее ограничение прав политических партий и ужесточение административного регулирования неправительственных организаций. Но одновременно парламентарии также, согласно воле президента, создавали новые государственные корпорации, социальные программы, государственные инвестиционные фонды. Фактически парламент заключил с президентом большую сделку, делегировав Путину самодержавную власть в обмен на патронажные привилегии для элиты.

Общее представление о законотворческой деятельности четвертой Думы можно получить, проанализировав выступления председателя Государственной Думы Грызлова в конце весенней и осенней сессии каждого созыва. Негласная договоренность между президентом и партией власти становится очевидной, если разбить весь массив законодательства, которое думский спикер считал особенно важным, на три группы. Первую группу составят законы, продолжающие программу первого путинского срока по устранению препятствий, мешающих инвестициям и подъему производства; вторую - законы, предоставляющие Путину и федеральной бюрократии еще большие полномочия; и третью - законы, расширяющие фискальные обязательства федерального правительства.

Отголоски модернизаторской повестки:

- снижение налогов на бизнес, снижение единого социального налога, упразднение налога на наследство, упорядочение сельскохозяйственных налогов; повышение экспортных сборов и налога на добычу полезных ископаемых;

- сокращение сроков воинской службы и оснований отсрочек от призыва;

- административная реформа (реформа государственной службы и изменение структуры правительства);

- создание системы частных пенсионных фондов;

- стимулирование ипотечного финансирования жилищного строительства;

- “дачная амнистия”;

- сокращение с десяти до трех лет срока давности уголовного преследования по поводу коммерческих трансакций;

- введение “налоговых каникул” для фирм, работающих в области информационных технологий.

Централизация власти:

- учреждение Общественной палаты;

- отказ от выборности губернаторов;

- упразднение одномандатных округов при выборах в Государственную Думу;

- ужесточение законодательства о терроризме;

- реформирование системы местного самоуправления;

- разграничение полномочий между федеральной и региональной властью;

- расширение возможностей государственных органов по пресечению “экстремистской деятельности” (включая право спецслужб на устранение террористов за рубежом).

Распределительная политика:

- меры, направленные на повышение рождаемости;

- инкорпорация в государственный бюджет “национальных проектов” и выделение на них в 2007 году 240 миллиардов рублей;

- увеличение субсидий региональным администрациям, направленных на замену социальных льгот денежными выплатами;

- увеличение минимального размера оплаты труда (МРОТ) осенью 2004 года и намерение поэтапно поднять его до прожиточного минимума;

- дальнейшее увеличение МРОТ весной 2007 года с предоставлением региональным властям права поднимать его еще выше;

- установление верхних пределов для тарифов на газ и электроэнергию;

- увеличение денежных выплат курсантам военных училищ, студентам высших учебных заведений, введение региональных коэффициентов для медицинских работников;

- введение единого сельскохозяйственного налога;

- увеличение пенсий на две трети в период с 2007 по 2009 год;

- расширение категории “ветеран Великой Отечественной войны” и некоторых других льготных категорий;

- создание серии государственных корпораций и государственных инвестиционных фондов;

- принятие трехлетнего бюджета;

- создание новых особых экономических зон для стимулирования развития;

- принятие пятилетней программы финансирования сельского хозяйства;

- учреждение Стабилизационного фонда с капиталом в 110 миллиардов рублей в 2007 году;

- учреждение Российской венчурной компании с собственным капиталом в 15 миллиардов рублей;

- учреждение Банка развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанка);

- принятие законодательства о государственных корпорациях, включая “Российскую корпорацию нанотехнологий” (выделено 130 миллиардов рублей), “Ростехнологии”, “Росатом”, “Объединенную авиастроительную корпорацию”, “Объединенную судостроительную корпорацию”, “Олимпийскую государственную корпорацию” (по подготовке олимпиады 2014 года в Сочи);

- выделение 250 миллиардов рублей в Фонд содействия реформе ЖКХ;

- увеличение финансирования дорожной сети с 70 миллиардов рублей в 2003 году до 250 миллиардов ежегодно в 2008-2009 годах.

Следует заметить, что, хотя Грызлов предпочел не называть законодательные акты, ограничивающие выражение общественных настроений (законы о демонстрациях, референдуме, партиях, некоммерческих организациях), он широко рекламировал законодательство, которое должно было способствовать депутатам от его партии в приближающейся избирательной кампании.

Интересно сравнить взаимоотношения партии “Единая Россия” с богатыми и могущественными группами интересов с положением Республиканской партии в Соединенных Штатах, сложившимся после 1994 года. Завоевав большинство в Палате представителей и в Сенате, эта партия укрепила свое влияние на частный капитал с помощью так называемого “проекта K-стрит”. Данный проект был нацелен на обеспечение долгосрочного однопартийного контроля со стороны Конгресса и Белого дома над крупными корпорациями и торговыми ассоциациями США (именно на К-стрит в Вашингтоне находятся многие их офисы). Республиканские лидеры, например, требовали, чтобы организации, занимающиеся лоббированием, принимали на руководящие посты только республиканцев, пользующихся расположением руководства обеих палат Конгресса. Кроме того, партия настаивала на том, чтобы взносы на кампании по выборам в Конгресс, которые традиционно делились между республиканцами и демократами примерно поровну, теперь шли исключительно в копилку Республиканской партии. К началу 2000-х годов республиканцы уже получали две трети всех корпоративных пожертвований. Их могущество в то время было таково, что партия даже могла заставлять лобби поддерживать некоторые законодательные инициативы вопреки их воле. Вплоть до выборов 2006 года, лишивших республиканцев большинства в обеих палатах, партия весьма преуспела в ослаблении привычной для нее зависимости от ресурсов, предоставляемых лоббистами, и “встроила” их в собственную законотворческую повестку[8].

Российская партия власти пока не достигла столь же централизованного распоряжения влиянием и деньгами, ассоциирующегося с патронажем. “Единая Россия” едина только в поддержке Кремля и в своей зависимости от него; но когда ее принципиальные клиенты занимают противоположные позиции, она раскалывается. При Путине президент и президентская администрация вырабатывают политический курс, но при этом оставляют за партией многочисленные возможности по финансовой поддержке активных членов “Единой России”. Вынужденные сводить вместе многочисленные и порой противоречивые запросы лоббирующих групп, ее лидеры вырабатывают компромиссы, обеспечивающие успешное прохождение законопроектов. “Единая Россия” - не идейная партия, но машина для извлечения ренты и распределения патронажа. В данном смысле она похожа на прочие доминирующие партии тех авторитарных государств, благополучие которых держится на естественных ресурсах. Кроме того, в России такая партия является абсолютно зависимым порождением президентской власти. Впрочем, не стоит исключать того, что будущие президенты, не обладая личными политическими ресурсами того же объема, как у Путина, будут вынуждены все более и более полагаться на институциональные резервы “Единой России” для того, чтобы держать под контролем легислатуры и добиваться электоральных побед, причем как в центре, так и в регионах.

Авторизованный перевод с английского Андрея Захарова

_______________________________________

1) См.: Hale H.E. Regime Cycles: Democracy, Autocracy and Revolution in Post-Soviet Eurasia // World Politics. 2005. № 58. P. 133-165; Magaloni B. Voting for Autocracy: Hegemonic Party Survival and its Demise in Mexico. Cambridge: Cambridge University Press, 2006; Smith B. Life of the Party: The Origins of Regime Breakdown and Persistence under Single-Party Rule // World Politics. 2005. № 57. P. 421-451.

2) См.: Собянин А., Новосильцева М. Универсальная машина: лоббистские возможности нового состава Думы // Слияния и поглощения. 2004. № 3. С. 36-40.

3) См. публикации Павла Толстых: GR: практикум по лоббизму в России. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007; Лучшие лоббисты Государственной Думы ФС РФ IV созыва, 2003-2007 (специальный выпуск журнала lobbying.ru). М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2007. С. 65.

4) См.: Haspel M., Remington T.F., Smith S.S. Lawmaking and Decree Making in the Russian Federation: Time, Space, and Rules in Russian National Policymaking // Post-Soviet Affairs. 2006. Vol. 22. № 3. P. 249-275; Remington T.F., Smith S.S., Haspel M. Decrees, Laws, and Inter-Branch Relations in the Russian Federation // Post-Soviet Affairs. 1998. Vol. 14. № 4. P. 287-322.

5) См.: Remington T.F. Presidential Support in the Russian State Duma // Legislative Studies Quarterly. 2006. Vol. 31. № 1. P. 5-32.

6) См.: Толстых П. GR: практикум по лоббизму в России. С. 254-257.

7) См.: Remington T.F. Presidential Support in the Russian State Duma.

8) См.: Confessore N. Welcome to the Machine: How the GOP Disciplined K Street and Made Bush Supreme // Washington Monthly. 2003. Vol. 35. № 7-8. P. 30-37. Sinclair B. Party Wars: Polarization and the Politics of National Policy Making. Norman: University of Oklahoma Press, 2006.