Первый вариант - “государство-хищник” - распространен там, где местная администрация теряет мотивы для конструктивного взаимодействия с бизнесом. Она сама контролирует основные экономические ресурсы и потому способна проводить в жизнь ключевые решения, в частности, осуществлять политику экономического развития, без участия бизнес-групп, которые, в свою очередь, оставаясь разрозненными, не могут противостоять местным чиновникам[7].

Противоположные тенденции демонстрирует четвертый вариант - сочетание слабой местной власти и сильного бизнеса, или ситуация “поиска ренты” и “захвата государства”, когда сильные экономические акторы оказывают ощутимое влияние на политические решения местной администрации, получая определенные выгоды (займы с низкими процентами, низкие налоги, перспективные земельные участки и так далее). Примером могут служить отношения бизнеса и власти в Калининграде: там представители торговых и строительных секторов, фактически “захватив” местную администрацию, навязывали ей принятие выгодных для себя решений[8]. Такой тип взаимоотношений бизнеса и власти был наиболее распространенным в регионах России в начале 2000-х годов[9]. Однако следует иметь в виду, что в российских условиях тенденция “захвата государства” зачастую предопределяется такой структурой экономики регионов и городов, которая зависит от небольшого числа крупных предприятий, обеспечивающих основные налоговые поступления и рабочие места. Их преобладание в ряде монопрофильных городов сложилось еще в период советской модернизации, сохранившись и в 1990-2000-х годах. Описанная конфигурация экономических агентов попросту “обрекает” такие города на формирование монополистических режимов “большого бизнеса”.

Теоретически для локальных режимов возможен и второй вариант - “политика невмешательства” (

Наконец, еще один, третий, вариант предполагает ситуацию “взаимных заложников”: местная администрация и бизнес-группы в нем обладают равной силой. В сравнении со случаями “государства-хищника” или “захвата государства” он считается более продуктивным для успешного экономического развития (примером служит Южная Корея в 1970-1980-х годах). Впрочем, по результатам сравнительного анализа на материалах регионов России подобные догадки не удалось ни подтвердить, ни опровергнуть[11]. Примечателен в этом плане пример Санкт-Петербурга. Городская администрация обладает довольно большими бюджетными и земельными полномочиями, что позволяет ей активно влиять на экономическое развитие и диктовать свои правила игры экономическим агентам. Но принимать полностью самостоятельные решения она все-таки неспособна: многие предприятия (прежде всего общенациональные и транснациональные) находятся за пределами ее контроля. Поэтому власть и бизнес вынуждены, уживаясь друг с другом, искать точки соприкосновения интересов. Как следствие, наблюдается активное участие бизнеса в принятии политических решений на местном уровне; особенно это касается представителей тех отраслей экономики, которые географически “привязаны” к городу, - прежде всего строительства и недвижимости. А это влечет за собой зависимость экономических агентов от городской администрации, поскольку именно она (наряду с федеральным правительством) выступает основным собственником и распорядителем городских земель. В свою очередь городские власти заинтересованы в привлечении капитала и развитии бизнеса как “мотора” экономического роста. Подобная взаимозависимость приводит к формированию коалиции по типу “машины роста”[12], которая характеризуется тесной кооперацией городского правительства и различных финансовых и строительных компаний. Но результаты такой политики оказываются неоднозначными. Платой за расширение строительства, привлечение инвестиций, высокие темпы развития инженерной и транспортной инфраструктуры, увеличение налоговых поступлений становятся “уплотнительная застройка” и угроза разрушения исторического облика города, а также ухудшение экологической обстановки из-за застройки зеленых зон. Эти аспекты деятельности “коалиции роста” стимулируют оппозиционные общественные движения, выступающие за улучшение качества городской среды. То есть по сути возникают элементы прогрессистского режима, противостоящего режиму роста и развития, представляющемуся идеальным для правящей в городе коалиции.

Случаи Череповца и Перми иллюстрируют типы локальных режимов при ином соотношении сил экономических и политических акторов: сильный бизнес - слабая власть (“захват государства”) и сильная власть - слабый бизнес (“государство-хищник”).

Череповец служит примером доминирования экономического агента в монопрофильном городе[13]. Градообразующим предприятием в данном случае является Череповецкий металлургический завод (ЧМЗ) - одно из основных подразделений компании “Северсталь”. Производство этого предприятия составляет 83% общего объема промышленного выпуска в городе. На заводе заняты 44% всего работающего населения. В отличие от ряда других крупных компаний, интересы “Северстали” географически сконцентрированы в одном месте. В рамках приоритетных стратегий самой компании выделяется прежде всего рост производства и процветание ЧМЗ как ее основного завода, а не благополучие города в целом. Однако компания оказывает большое влияние на городскую жизнь - в явной и неявной форме. Поэтому не удивительно активное участие “Северстали” в принятии политических решений в рамках локального режима.

Местные эксперты отмечали разные формы влияния “Северстали” на городскую администрацию, порой граничащего с настоящим слиянием между ними. Оно не сводится лишь к отчислениям в городской бюджет: компания выступает основным поставщиком управленческих кадров и вносит главный вклад в развитие физической и социальной инфраструктуры города. Все мэры Череповца - бывшие работники ЧМЗ. В 1990-2000-х годах “Северсталь” за счет собственных средств строила городские автомагистрали, расширяла местный аэропорт, вкладывала средства в развитие системы водоснабжения. Хотя инвестиции “Северстали” содействовали развитию производства, это было лишь побочным эффектом ее деятельности. Трудоемкое металлургическое производство технологически привязано к городу и к населяющей его рабочей силе, а труд на сталелитейном заводе требует как минимум наличия среднего специального образования. Поэтому в условиях дефицита квалифицированных кадров “Северсталь” вынуждена инвестировать также и в социальное развитие Череповца. Она стремится сделать город более привлекательным для жизни, с одной стороны, и развивать корпоративную культуру, усиливая коллективную идентичность, с другой.

“Северсталь” успешно использовала данную стратегию для обеспечения лояльности горожан. Хотя компания является основным загрязнителем городской атмосферы, проблемы экологии практически не акцентируются в местной политике. Конечно, невозможно скрыть повышенную загрязненность воздуха и ее последствия, но и местная власть, и сама компания стремятся затушевать проблему, представляя завод исключительно как символ прогресса и поступательного развития. В свою очередь жители города воспринимают неблагоприятную экологическую обстановку как вынужденную и неизбежную плату за поддержание усилиями “Северстали” режима роста и развития.

Учитывая изложенное, можно, казалось бы, утверждать, что представители “Северстали” выступают основными участниками череповецкой городской политики, а местная администрация поет с ее голоса. Но металлургическая компания четко разделяет собственные интересы и интересы города, дистанцируется от решения многих городских проблем, полагая, что город хотя и является продолжением завода, должен сам решать социальные задачи: например, обеспечивать нормальное функционирование предприятий жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, детских и медицинских учреждений.

Таким образом, случай Череповца представляет собой пример локального режима “большого бизнеса”, являющегося также режимом роста и развития. Его отличает наличие сильной экономической элиты и практически полностью зависимой от нее местной власти. Подтверждением такой зависимости стал резкий спад производства во время экономического кризиса 2008-2009 годов, вызвавший ухудшение городских социально-экономических показателей. ЧМЗ играет доминирующую роль в формировании политического курса в Череповце, определяя допустимый круг вопросов, которые включаются в городскую повестку дня. Вместе с тем компания, безусловно, влияет и на формирование благоприятного инвестиционного климата: благодаря “Северстали” администрации города удалось осуществить ряд проектов с привлечением иностранных и российских средств по развитию жилищно-коммунальной сферы, местных дорог и так далее.

В отличие от Череповца, Пермь - многоотраслевой город, для которого характерны рассредоточение бизнеса, распыление его интересов и, как следствие, ослабление его влияния на местных чиновников. В нашей классификации подобному случаю соответствует тип “сильная власть - слабый бизнес”, или “государство-хищник”: власть выступает доминирующим актором локального режима, а экономические агенты вынуждены подстраиваться под местный политический курс, воздействуя на него только посредством неформальных каналов.

Экономика Пермского края характеризуется прежде всего развитой промышленностью, включая электроэнергетику, переработку нефти и газа, химию и нефтехимию. Правда, в бюджет региональной столицы эти компании вливаний не делают, а в городской политике активно не участвуют: например, в нынешней городской думе “Лукойл” и “Газпром” имеют лишь по одному представителю. Но в городе действуют также бизнес-группы, чьи интересы лежат непосредственно в сфере местного управления. Прежде всего это строительно-девелоперская группа, территориально привязанная к городу и прочно зависящая от действий местной администрации. В городской думе она представлена наиболее широко - от четырех до шести депутатов в разные периоды. В любом городе наличие множества разнообразных экономических акторов способствует распылению политических интересов бизнеса. Каждая группа интересуется лишь определенным сегментом городской политики и безразлична к тем аспектам городской жизни, которые непосредственно ее не касаются. Постоянная конкуренция за влияние на местную власть со стороны групп, представляющих различные секторы, открывает простор для неформального торга между политическими и экономическими акторами. В такой ситуации власть может манипулировать бизнесом, играющим в данном локальном режиме роль “ведомого”.

Случай Перми демонстрирует, как власть в роли “государства-хищника” активно и напрямую вмешивается в рыночные отношения, сама фактически превращаясь в местный бизнес. Многие чиновники прямо или косвенно используют преимущества своих властных позиций для содействия подконтрольному им бизнесу. Как показывает опрос Антикризисного центра Уральского федерального округа, в городе и в регионе широко распространено сращивание власти и бизнеса. Согласно этим данным, наиболее подвержен коррупции сектор строительства

В случае “государства-хищника” вполне может существовать и не связанный с властью бизнес, который выживает в условиях соответствующего локального режима только благодаря взяткам и подкупу. В Перми представлен и “независимый” от власти сектор строительного рынка. Некоторые компании относительно свободно работали в городе до 2004 года: хотя они нуждались в связях для входа на рынок, администрация не влияла на их деятельность напрямую. Начиная с 2007 года ситуация меняется - вход на рынок остается открытым только для “избранных” компаний, чаще всего связанных с областными и городскими чиновниками. Строительные фирмы существенно зависят от решений мэрии, которые с подачи областной власти определяют, кто и как будет распоряжаться земельными участками в черте города. Примером может служить принятие генплана развития Перми: один из его вариантов, активно продвигаемый губернатором, ограничивает строительство объектов в городе практически для всех компаний, которые не принадлежат местной власти или не подконтрольны ей.

Таким образом, в противоположность Череповцу, где бизнес выступает основным актором местной политической коалиции, Пермь представляет случай доминирования местной администрации. Местная власть сама становится бизнесом, а местные экономические группы, которые напрямую не связаны с ней, вынуждены подстраиваться под интересы чиновников. Подчиненный характер “независимого” бизнеса во многом обусловлен диверсификацией экономических ресурсов, препятствующей коллективным действиям бизнесменов, в то время как администрация способна проводить политику по принципу “разделяй и властвуй”.

Итак, какова взаимосвязь между характеристиками локального режима и тенденциями социально-экономического развития города? Наш ответ на данный вопрос, конечно, далеко не полон, поскольку мы рассмотрели лишь два возможных варианта взаимодействия между экономическими агентами и местной властью. Тем не менее выскажем ряд соображений, которые могут послужить основой для гипотез в последующих исследованиях.

Череповец предстает примером “захвата государства” со стороны бизнеса, где доминирующий экономический агент целиком определяет политический курс на местном уровне. Казалось бы, следовало ожидать, что данный вариант приведет к ситуации “поиска ренты” - высокому и постоянно растущему уровню коррупции и увеличению неэффективных социальных затрат на местном уровне. Но череповецкий пример показывает, что при определенных условиях “захват государства” может оказывать благоприятное влияние на городское развитие и создавать условия для снижения трансакционных издержек. Монопрофильный характер и географическая концентрация производства порождают монополию преобладающего экономического актора, который в силу своего положения не имеет конкурентов в процессе поиска ренты и, следовательно, тратит меньшие объемы ресурсов, оказывая влияние на местный политический курс. Снижение же общих затрат на поиск ренты способствует перераспределению ресурсов в пользу местного развития.

Если использовать терминологию Мансура Олсона[17], то в случае Череповца экономический агент по отношению к городу выступает аналогом “оседлого бандита” (

Пермь иллюстрирует случай “государства-хищника”, где местная власть играет ключевую роль в формировании городской социально-экономической повестки, а бизнес-группы лишь конкурируют за влияние на городскую политику. Многочисленность экономических агентов, обусловленная множеством имеющихся в городе производств, увеличивает затраты на поиск ренты, формирует механизмы удержания полученных выгод, распространяет коррупционные практики. Соответственно, местная администрация использует конкуренцию между экономическими группами в своих целях. С одной стороны, происходит сращивание государственной власти и бизнеса; с другой стороны, для многих городских чиновников коррупция становится отдельным видом “консалтингового бизнеса”.

Обоим представленным нами вариантам взаимоотношений местной власти и экономических агентов в рамках локального режима присущи как сильные, так и слабые стороны. В случае Череповца, хотя компания, доминирующая на локальной сцене, заинтересована в становлении режима роста, это развитие приобретает однобокий характер, а при возникновении у компании серьезных трудностей город оказывается в крайне уязвимом положении. В Перми режим “государства-хищника” оказывает негативное влияние на экономическое развитие, способствуя распространению коррупции и препятствуя привлечению инвестиций и становлению свободной конкуренции. Однако плюралистический характер локального режима в определенных условиях (например, в случае прихода к власти сильного лидера, нацеленного на пресечение коррупции) может способствовать росту и развитию города.

Оба варианта взаимодействия экономических и политических акторов во многом обусловлены структурными характеристиками локальных режимов и в гораздо меньшей степени зависят как от политических возможностей и политико-экономического управления вышестоящего уровня, так и от действий самих акторов. Значит ли это, что локальные режимы в Череповце и Перми “обречены” на то, чтобы и далее репродуцировать нынешние тенденции? В случае Череповца ответ сегодня выглядит утвердительным. Но для Перми он представляется не столь однозначным.

____________________________________________________

1) Подробнее см.: Зубаревич Н. Пришел, увидел, победил? Крупный бизнес и региональная власть //

14) Паспорт региона РФ: Пермский край (

15) Коррупция так въелась в наш мозг... // Новый компаньон. 2007. № 24 (

16) Охранители памятников сносят башню // Новый компаньон. 2009. № 7 (