ЗакрытьClose

Вступайте в Журнальный клуб! Каждый день - новый журнал!

Другие журналы на сайте ИНТЕЛРОС

Журнальный клуб Интелрос » Неприкосновенный запас » №2, 2010

Сергей Маркедонов
Главный по Северному Кавказу
Просмотров: 2364

Сергей Мирославович Маркедонов (р. 1972) - историк, доцент Российского государственного гуманитарного университета.

 

 

Ожидаемая неожиданность

19 января 2010 года указом президента России Дмитрия Медведева было объявлено о воссоздании Северо-Кавказского федерального округа в новых границах. В мае 2000-го, когда в стране, наряду с реформированием института президентских полномочных представителей, были учреждены федеральные округа, тринадцать субъектов федерации уже включались в состав Северо-Кавказского округа. Эта административная единица тогда совпадала с границами Северо-Кавказского военного округа - единственного воюющего в постсоветской России. Однако вскоре в новой окружной столице - Ростове-на-Дону, а также в Кремле, решили, что название для округа выбрано неудачно. Оно ассоциировалось с военной кампанией в Чечне и нестабильной ситуацией в Дагестане, а значит, излишне привлекало не только российское, но и международное правозащитное внимание. В итоге, уже в 2000 году произвели политический “ребрендинг”: на свет появился Южный федеральный округ (ЮФО), ставший за восемь лет рекордсменом по числу работавших в нем представителей высшей российской власти. На посту полпреда здесь отметились совершенно разные по карьерному происхождению и стилю работы чиновники. Это и генерал армии Виктор Казанцев (май 2000-го - март 2004 года), и губернатор Санкт-Петербурга Владимир Яковлев (март-сентябрь 2004 года), и видный чиновник кремлевской администрации Дмитрий Козак (сентябрь 2004-го - октябрь 2007 года), и кадровый разведчик Григорий Рапота (октябрь 2007-го - май 2008 года), и генеральный прокурор, министр юстиции Владимир Устинов (с мая 2008 года). Но с января 2010 года Южный и Северо-Кавказский федеральный округ (СКФО) - уже не одно и то же. Шесть национальных республик Северного Кавказа и Ставропольский край (на его территории, в Пятигорске, будет находиться столица нового округа) стали отдельной административно-бюрократической единицей. При этом новый полномочный представитель президента получает невиданный статус и широчайшие полномочия. В истории постсоветской России еще не было случая, чтобы один и тот же человек совмещал позицию в администрации президента с постом в федеральном правительстве.

Появление нового чиновника с особыми полномочиями, ответственного за стабилизацию обстановки на Северном Кавказе, стало событием, одновременно ожидаемым и неожиданным. С одной стороны, это кадровое решение было “анонсировано” президентом России еще 12 ноября 2009 года. В своем втором по счету послании Федеральному собранию Дмитрий Медведев охарактеризовал ситуацию на Северном Кавказе как “самую серьезную внутриполитическую проблему нашей страны”. Для того, чтобы разобраться с этой непростой ситуацией, по мнению главы российского государства, “должен быть человек, лично ответственный за положение дел в этом регионе. Разумеется, он должен обладать достаточными полномочиями для эффективной координации работ на данном направлении. Такой человек появится”[1]. С другой стороны, сама персона “лично ответственного человека”, предложенного президентом, в значительной степени оказалась сенсационной. После выступления Медведева перед депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации недостатка в прогнозах относительно “главного по Кавказу” не было, но ни в одном из них имя красноярского губернатора Александра Хлопонина не называлось. Большинство наблюдателей высказывали мысль, что должность достанется либо “силовику”, либо влиятельному представителю политической элиты одной из республик региона. И такие предвидения казались вполне логичными.

Александр Хлопонин, как и нынешний президент России, является политиком новой генерации, добившимся значительных карьерных успехов уже в постсоветский период. Выходец из элитной по советским меркам семьи (родился в 1965 году в столице Шри-Ланки, Коломбо, в семье переводчика советского внешнеэкономического ведомства), он начал свой путь на заре перестройки в отделе государственных кредитов Внешнеэкономбанка СССР. После распада Советского Союза и начала рыночных преобразований ушел в бизнес, где достиг заметных успехов (в частности, в 1996-2001 годах занимал посты председателя правления и генерального директора “Норильского никеля”). Сделав предпринимательскую карьеру, Хлопонин многого добился и на политической арене. Сначала он выиграл выборы в Таймырском автономном округе, затем победил в непростой и конкурентной борьбе за пост губернатора Красноярского края - региона, порой называемого российским Нью-Хэмпширом, за то, что выборы в нем безошибочно свидетельствуют об общефедеральных тенденциях. Практически сразу же после своего избрания Хлопонин стал демонстрировать амбиции общенационального уровня. Он начал активное продвижение проекта по объединению Красноярского края с Таймырским и Эвенкийским округами. В первой половине 2000-х годов, когда идею укрупнения российских регионов поддержал Владимир Путин, красноярский губернатор предложил свой край в качестве “опытного полигона”. Успех объединения трех субъектов Российской Федерации в один превратил красноярского губернатора в политика общероссийского значения; он вошел в федеральный политсовет правящей партии “Единая Россия”. Однако кавказская проблематика до 19 января 2010 года явно не входила в число политических, управленческих и просто человеческих приоритетов Александра Хлопонина. Впрочем, Кремль уже поспешил назвать его назначение началом новой эпохи в самом проблемном российском регионе. Выдвижение на пост президентского представителя именно гражданского чиновника, а не “силовика” Дмитрий Медведев расценил как “окончание эпохи генерал-губернаторства” на Кавказе[2].

Кадровые нюансы

В этой связи возникает необходимость проанализировать основные мотивы и возможные последствия одного из ключевых в 2010 году кадровых решений российской власти. На первый взгляд, к выбору, сделанному 19 января, трудно придраться. Комментируя прошлогоднее президентское послание, эксперты почти в унисон обозначали в качестве серьезной проблемы, способной если не парализовать, то существенно усложнить управленческую работу на Северном Кавказе, возможный “параллелизм” в деятельности “особого чиновника” и аппарата полпреда в Южном федеральном округе. С образованием отдельного Северо-Кавказского округа такая ситуация исключена. Владимир Устинов, оставаясь полпредом в ЮФО (или его возможный преемник), и Александр Хлопонин будут, как говорили в советские времена, осваивать разные “участки работы”. Высокий же статус заместителя главы правительства поможет Хлопонину в оперативном режиме входить в высокие столичные кабинеты. Обратим внимание, что новый полпред в СКФО будет вице-премьером не правительства времен Виктора Черномырдина, Михаила Касьянова или Михаила Фрадкова, а путинского правительства, которое сегодня по силе административного влияния не уступает президентской администрации - а возможно, и превосходит ее. Как говорил классик, “дьявольская разница”!

Однако есть в этой кажущейся логике пара достойных упоминания нюансов, тем более что никакое, даже самое блестящее, кадровое решение не способно урегулировать проблемы Северного Кавказа автоматически. Прежде всего, как представляется, управленческий “параллелизм” просто будет переведен в другое качество - он станет латентным. Новый полпред, как президентский назначенец, будет подчиняться аппарату главы государства. Но в то же самое время он становится правительственным чиновником. На официальном уровне, конечно, в России существует хорошо работающий “тандем”, в котором вроде нет противоречий. Но логика любого бюрократического аппарата не всегда согласуется с публичной риторикой, а потому определенное соревнование между Старой площадью и Кремлем, с одной стороны, и Белым домом, с другой, в северокавказском случае никуда не денется. В итоге, “особый назначенец” будет чиновником двойного подчинения со всеми плюсами и минусами такого статуса. Далее, нельзя не заметить, что данное решение было принято без необходимых юридических корректировок. Об этом заявлял сам президент Дмитрий Медведев:

“Возникнет уникальная позиция, когда одно лицо является и заместителем председателя правительства России, и полномочным представителем президента”[3].

Как следствие, изменения в законодательство пришлось вносить задним числом. Иначе говоря, мы в очередной раз имеем дело не с решением, принимаемым на основе скорректированного закона, а с корректировкой закона под конкретное кадровое решение.

Полпред и модернизация

Все это четко показывает, что появление “особого чиновника”, ответственного за судьбу Северного Кавказа, никоим образом не вяжется с разговорами о модернизации страны. Вот как это констатировал Дмитрий Медведев, обращаясь к Федеральному собранию.

“Сегодня мы говорим о модернизации - это квинтэссенция этого послания, которое я произношу, - о нашем стремлении быть современными. При этом нужно помнить, что “современность”, конечно, не является каким-то застывшим понятием, конечной остановкой прогресса, по прибытии на которую можно расслабиться и отдохнуть. [...] Но перемены к лучшему происходят лишь там, где есть возможность для открытого обсуждения возникающих проблем, для честного соревнования идей, определяющих методы их решения, где граждане ценят общественную стабильность и уважают закон”[4].

Это, заметим, тот же текст, в котором говорится о необходимости появления чиновника, ответственного за стабилизацию Северного Кавказа. Но какие приоритеты, перечисленные главой государства, удалось реализовать при назначении Александра Хлопонина? Открытого обсуждения в парламентском или экспертном формате, хотя бы в рамках Общественной палаты, не было, как не было и “соревнования идей” - программ преобразования Северного Кавказа. Решения и об изменении границ Южного федерального округа, и о персоне полномочного представителя, и о совмещении этого поста с должностью заместителя председателя правительства принимались кулуарно и спонтанно. И в этом смысле они принципиально ничем не отличались от прежних назначений на “южный участок” Дмитрия Козака, Владимира Яковлева, Григория Рапоты или Владимира Устинова. Логика таких кадровых назначений была и остается понятной лишь узкому кругу посвященных лиц. Вряд ли, занимаясь своими прямыми обязанностями по управлению Красноярским краем, Хлопонин “факультативно” вынашивал идеи реформ в самом проблемном российском регионе. В итоге, “курс Хлопонина” формируется, что называется, с чистого листа. Вскоре после назначения новый полпред критически высказался по поводу перспектив укрупнения северокавказских республик:

“Какие-то территории действительно можно объединить, но надо избирательно подходить к этому вопросу. [...] Это не линейная задача, не простая. Здесь требуются дискуссии, обсуждения”[5].

Отвечая на вопрос, можно ли реализовать идею присоединения дотационных субъектов к регионам-донорам на Северном Кавказе, где практически все регионы являются реципиентами, Хлопонин признался, что “даже боится думать в этом направлении”[6]. Однако в подобных высказываниях трудно усмотреть стратегические замыслы. Это лишь реакция на чужие инициативы и воззрения - в частности, озвученные в январе 2010 года спикером Государственной Думы Борисом Грызловым.

Отсутствие “соревнования идей” и “открытого обсуждения проблем” характеризует и формирование команды нового полпреда (а короля, как известно, играет свита). На сегодняшний день очевидны два важных момента. Хлопонин получил назначение на Северный Кавказ, не имея под руками готовой команды; она начала создаваться только после того, как появился президентский указ. Скорее всего, костяком ее станут “красноярцы”[7]. Но насколько хорошо они представляют себе специфику Северного Кавказа? Риторический вопрос. В любом случае для “запуска” новой команды требуется решение многочисленных “технических проблем” - вроде обустройства немалого количества чиновников и их семей в неприспособленном для этого Пятигорске. Второй, не менее важный, момент касается функциональных обязанностей нового полномочного представителя. На сегодняшний день глава правительства Российской Федерации Владимир Путин утвердил круг обязанностей полпреда - по совместительству его нового заместителя. Среди прочего Хлопонин будет регулировать распределение финансовой помощи, включая прямую помощь и государственные инвестиционные проекты, из федерального бюджета субъектам федерации, входящим в состав Северо-Кавказского федерального округа. Таким образом, у нового полпреда, в отличие от других представителей президента, будет собственный финансовый рычаг. Об экономических приоритетах в деятельности Хлопонина говорит и Дмитрий Медведев:

“Денег много, поэтому здесь нужен экономический менеджер, а не жесткий человек. […Необходимо, чтобы] условия ведения экономической деятельности и социально-экономические показатели Кавказского региона подтянулись до среднероссийского уровня”[8].

 

Политика с экономикой

Между тем, многие из проблем, которые предстоит решать Александру Хлопонину, носят общественно-политический, а не экономический характер. Примирение Северной Осетии и Ингушетии, распределение управленческих должностей в Дагестане между представителями различных этнических групп, проявления национализма (адыгского, балкарского), религиозного радикализма, похищения людей и незаконные методы силовых структур - это лишь примерный круг тем, не связанных напрямую с трансфертами и инвестиционными проектами. Одного лишь “честного распределения денег” не достаточно для того, чтобы повысить легитимность государственных и муниципальных институтов и обеспечить доверие населения к власти. Голое экономическое администрирование, сопровождаемое игнорированием политических и этнокультурных проблем, сделает полпреда “кавказским москвичом”, оторванным от местных реалий. Похоже, никому наверху просто в голову не приходит мысль, что политика на Северном Кавказе не может быть полностью вытеснена и подменена экономикой, - это две стороны одной медали, но стороны разные.

Нет понимания и того простого факта, что кавказская политика - это отнюдь не обязательно силовая политика государства, стоящего “военным станом”. Это еще и распространение информационных технологий, и поддержка институтов гражданского общества (с помощью которых эффективный полпред способен минимизировать угрозы со стороны местных олигархов и бюрократов), и внедрение идеи российской гражданской нации, и корректировка образовательных стандартов и учебных программ, и создание более качественной правоохранительной системы. Заниматься подобными делами вполне возможно без “зачисток” и режимов контртеррористической операции. Причем такие задачи важны не меньше экономических, ибо человек тем и отличается от животного, что имеет склонности к удовлетворению общественных потребностей, а не только позывов желудка. Следовательно, управленец “новой формации” в эпоху “после генерал-губернаторства” не может не быть политиком. Но он должен быть политиком иного качества. Чистый экономический менеджмент хорош для корпорации, каковой Северный Кавказ, по определению, не является. Однако Кремль и Белый дом, ограничивая задачи своего полпреда “экономическим менеджментом”, опасаются того, что придание ему политических функций может потенциально - в случае эффективной работы - вывести Хлопонина в число ведущих государственных деятелей общенационального уровня. И это обстоятельство так же отражает слабость нынешней российской власти, боящейся конкуренции даже там, где она помогает усиливать государственность.

Политика с географией

Такая боязнь влечет за собой вполне конкретные просчеты. В первую очередь они были сделаны при определении географической конфигурации Северо-Кавказского федерального округа. В новое образование войдут шесть республик Северного Кавказа и Ставропольский край. В его составе есть Кабардино-Балкария и Карачаево-Черкесия, но нет Адыгеи (она осталась в Южном округе), где тоже живут представители черкесского (адыгского) суперэтноса. Однако во многом политические проблемы трех перечисленных субъектов близки друг к другу. На съездах и форумах черкесского народа, которые проходят в Черкесске или Нальчике, гости из Майкопа традиционно играют важную роль. Не случайно уже 20 января 2010 года (то есть через день после оглашения президентского указа о назначении Хлопонина) расширенный исполком общественной организации “Адыгэ Хасэ” Адыгеи принял решение провести акции протеста и съезд адыгского (черкесского) народа, чтобы выразить несогласие с искусственным “расколом адыгского мира” Северного Кавказа. Конечно, подобные публичные заявления не следует переоценивать; решение исполкома не привело к акциям гражданского неповиновения. Однако и отмахнуться от таких заявлений нельзя. Начиная с осени 2008 года, то есть с момента признания независимости Абхазии, на Западном Кавказе - в республиках с адыгоязычным населением - наблюдается определенный подъем националистических настроений. Пока эти настроения не облекаются в радикальные сепаратистские тона - напротив, адыгские активисты всячески подчеркивают свою связь с Российской Федерацией. Так, 23 ноября 2008 года, на чрезвычайном съезде черкесского народа, член совета “Адыгэ Хасэ” Умар Темиров - в советское время второй секретарь обкома КПСС Карачаево-Черкесской автономной республики - заявил, что Россия спасла абхазов от “грузинского шовинизма”. Теперь же, по его словам, наступило время вспомнить о проблемах российских черкесов (адыгов), которые пострадали и от Российской империи, и от советской власти. Но, учитывая потенциал рассуждений и действий в подобном ключе, приходится констатировать: основания, как минимум, для серьезного изучения “черкесской проблемы” все же есть[9].

Недовольство созданием нового округа выражают и в Калмыкии - там опасаются объединения республики с каким-нибудь соседним субъектом федерации. Между тем, Калмыкия, тоже не попавшая в состав Северо-Кавказского федерального округа, но имеющая границу с Дагестаном, напрямую соприкасается с кавказскими проблемами, особенно в сфере трудовой миграции. Сегодня в этническом составе Калмыкии даргницы составляют 2,5%, а чеченцы 2% (неофициальные данные дают более высокие цифры). В некоторых районах доля кавказских народов намного выше. Так, в Черноземельском районе даргинцы составляют больше 11%, в Яшкульском - 7,6%, Приютненском - 4,2%. Чеченцев же более 7% в Черноземельском районе, 4,8% - в Приютненском и 4,2% - в Сарпинском[10].

Не попал в состав Северо-Кавказского округа Краснодарский край, имеющий выход к Черному морю и границу с Абхазией. Впрочем, на территории Кубани в 2014 году будет реализован проект “Зимняя Олимпиада”, который, помимо возрождения утраченного спортивного престижа России, обещает стать выгодным бизнес-проектом для “эффективных менеджеров”, не желающих проникновения на эту территорию новых влиятельных деловых групп. Причем после обособления Сочи от Северного Кавказа можно будет позиционировать столицу будущей белой Олимпиады как “Юг России”, а не как Кавказ - то есть как отдельную субстанцию, не связанную с терактами, диверсиями, этнополитическими конфликтами. Однако следует помнить, что это место имеет символическое значение для адыгского (черкесского) мира, потому что именно здесь 21 мая 1864 года, в урочище Кбаадэ, приютившем сегодня летнюю резиденцию президента России, была отпразднована победа русских войск над адыгскими (черкесскими) ополченцами. Это событие стало завершающим аккордом многолетней Кавказской войны (историки не имеют единого мнения по поводу ее периодизации и оценки продолжительности). В преддверии грядущей Олимпиады столь многозначное событие активно обсуждается по всему Кавказу. Но вряд ли создание нового федерального округа может стать адекватным ответом на эти историко-политические дискуссии.

Наконец, не совсем понятно, можно ли успешно заниматься проблемами Северного Кавказа, не беря в расчет того факта, что столицей Северо-Кавказского военного округа по-прежнему остается Ростов-на-Дону? Именно там сосредоточены общие кавказские структуры внутренних войск, пограничных войск ФСБ, академические центры, работавшие ранее для всего региона. Насколько эффективным будет взаимодействие столицы нового округа с ростовчанами? Ее размещение в Пятигорске создаст немало дополнительных трудностей для эффективной координации различных подразделений государственного аппарата в сфере обеспечения безопасности.

Наследство и перспективы

Так или иначе, но Александру Хлопонину в любом случае уже досталось непростое наследство. Среди насущных проблем - нестабильная обстановка в Ингушетии, Чечне и Дагестане, рост радикального исламизма, старые (новые) этнополитические проблемы (балкарский вопрос и черкесская проблема), обеспечение компромисса между Северной Осетией и Ингушетией, властные аппетиты чеченских руководителей. С административно-бюрократической точки зрения самое неприятное в данной ситуации то, что критиковать своего предшественника за промахи будет практически невозможно. Округ - в такой конфигурации - новый, а связывать нерешенные проблемы с системными явлениями у нас не принято. Ни прямо, ни косвенно. С другой стороны, можно и нужно признать, что многие негативные тенденции - например рост исламистских настроений - проявились задолго до назначения Хлопонина. Многие из них вообще имеют объективную природу, хотя, разумеется, новому полпреду придется отвечать на все вызовы, не только будущие, но и прошлые.

Какие бы проекты ни появлялись у “особого чиновника” - а автор не хотел бы исходить из презумпции виновности по отношению к новому назначенцу, - он всего лишь представитель президента и федерального правительства. Для того же, чтобы российская стратегия на Северном Кавказе стала по-настоящему современной и эффективной, сам правящий тандем должен существенно пересмотреть свое восприятие этого региона. Для этого, во-первых, необходимо адекватно оценить характер поступающих оттуда угроз, как бы сложно это ни было. А во-вторых, следует понять, что очаговая модернизация для страны исключена. Осовременивать Россию в целом, консервируя архаичные управленческие модели на Кавказе, не получится. Пока же нам остается наблюдать, насколько быстро кавказский новичок войдет в курс дела и в какой мере его подходы будут отличаться от подходов предшественников.

__________________________________________

1) Цит. по: www.kremlin.ru/transcripts/5979.

2) См.: http://lenta.ru/news/2010/01/24/medvedev.

3) Цит. по: www.kremlin.ru/news/6664/print.

4) Цит. по: www.kremlin.ru/transcripts/5979.

5) Цит. по: http://armenia.kavkaz-uzel.ru/articles/164529.

6) Там же.

7) Заместителем нового полпреда согласился быть Юрий Олейников, заместитель гендиректора “ГМК “Норильский никель””. В его команду также вошел Андрей Уланов, занимавший ранее пост представителя Красноярского края при правительстве Российской Федерации.

8) Цит. по: http://lenta.ru/news/2010/01/24/medvedev.

9) Подробнее об этом: Маркедонов С.М. Технократическая политика и “разделенные адыги” // Политком.ру. 2010. 22 января (www.politcom.ru/9469.html).

10) Социальный атлас российских регионов (http://atlas.socpol.ru/portraits/kalm.shtm).



Другие статьи автора: Маркедонов Сергей

Архив журнала
№3, 2017№2, 2017№1, 2017№6, 2016№5, 2016№4, 2016№3, 2016№2, 2016№1, 2016№6, 2015№5, 2015№4, 2015№3, 2015№2, 2015№1, 2015№6, 2014№5, 2014№4, 2014№3, 2014№2, 2014№1, 2014№6, 2013№5, 2013№4, 2013№3, 2013№2, 2013№1, 2013№6, 2012№5, 2012№4, 2012№3, 2012№2, 2012№1, 2012№6, 2011№5, 2011№4, 2011№3, 2011№2, 2011№1, 2011№6, 2010№5, 2010№4, 2010№3, 2010№2, 2010№1, 2010№6, 2009№5, 2009№4, 2009№3, 2009№2, 2009№1, 2009№6, 2008№5, 2008№4, 2008№3, 2008№2, 2008№1, 2008№6, 2007№5, 2007№3, 2007№2, 2007№1, 2007№6, 2006
Журналы клуба