Инвесторам придется смириться с новыми реалиями

Иностранцев просят умерить аппетит
Во всем мире сырьевые страны предпринимают попытки заработать на иностранных инвесторах, чем закономерно вызывают недовольство компаний, занимающихся добычей энергоресурсов на их территории. Однако «поворчав», иностранцы, как правило, соглашаются на новые условия работы. Например, в 2006 г. правительство Алжира повысило налог на прибыль, чем вызвало недовольство иностранных инвесторов, вкладывающих средства в месторождения нефти. В Венесуэле иностранцы вообще вынуждены сворачивать свою деятельность. 26 февраля 2007 г. президент Уго Чавес подписал закон о национализации нефтяных месторождений. Всем работающим в стране иностранным компаниям предложено войти в состав совместных предприятий, не менее 60% акций которых будет принадлежать государственной компании PDVSA. Новый закон стал частью стратегии национализации ключевых секторов экономики, объявленной Уго Чавесом в конце 2006 г. Президентский указ затронет компании Chevron Corp., ConocoPhillips, Exxon Mobil Corp. (США), Total SA (Франция), Statoil ASA (Норвегия) и British Petroleum (Великобритания), которые лишатся контроля над разрабатываемыми в бассейне реки Ориноко нефтяными месторождениями.

Но даже в этом случае только ConocoPhillips и Exxon Mobil не смогли договориться с властями Венесуэлы об условиях продолжения своего участия в разработке местных нефтяных месторождений. Однако целый ряд других иностранных нефтяных компаний, таких как Chevron, норвежская Statoil, французская Total и BP, согласились работать на условиях, установленных президентом. Их представители в настоящее время работают над подготовкой соответствующих соглашений с венесуэльским правительством.

Осложняется ситуация для иностранных инвесторов и в Казахстане, который до недавнего времени был на хорошем счету у иностранных компаний и считался страной с открытым, высокодоходным и, главное, безопасным сырьевым сектором экономики, в котором иностранные инвесторы могли работать спокойно. Однако сейчас Казахстан взял курс на пересмотр условий работы иностранных компаний в добывающем секторе республики, пытаясь обеспечить «Казмунайгазу» контроль над ними. 25 октября президент подписал поправки в Закон «О недрах и недропользовании», наделавшие много шума еще до их принятия. Эти поправки дают право правительству расторгать соглашения о недропользовании в одностороннем порядке без возможности обжалования в суде, если сырьевые проекты будут признаны относящимися к национальной безопасности, а работа их операторов будет вызывать недовольство властей.

Понятно, что и Россия не может остаться в стороне от этой общемировой тенденции. Сами иностранные инвесторы очень активно предлагают России свои инвестиции в ТЭК. На Западе появилось множество аналитических отчетов, в которых говорится о необходимости закрепить за Россией ее сырьевую специализацию. Россия же не собирается мириться с ролью сырьевого придатка Запада и лелеет надежду «соскочить с нефтяной иглы». Однако пока экономика страны опирается на свой топливно-энергетический комплекс и не может обойтись без нефтедолларов и иностранных инвестиций в добывающие проекты. Так что основная цель России на данный момент – научиться использовать свои преимущества сырьевой страны и эффективно осваивать капиталы иностранных инвесторов.

Поэтому формирование новых правил игры для инвесторов в отечественном ТЭК вписывается в общую логику экономического развития страны. Очевидно, что внутрироссийские политические и экономические условия серьезно изменились. Произошла не только смена элит, но и серьезные преобразования в топливно-энергетическом секторе страны. Теперь ожидать, что новые добывающие проекты в России будут работать на условиях, аналогичных СРП, иностранным инвесторам не приходится. Российские чиновники больше не хотят идти на уступки иностранцам.

Изменение правил работы иностранных инвесторов в России можно связать также с инициативами Евросоюза, препятствующими доступу российских компаний на европейский энергорынок. Еврокомиссия увязывает получение российским «Газпромом» активов на Западе с возможностью для иностранцев самим добывать нефть и газ в России. По сообщению МИД РФ, дискриминационные подходы западных стран к российским компаниям привели к срыву 13 крупных сделок по слиянию либо приобретению активов на сумму 50 млрд долл. Заявление президента Владимира Путина о том, что Россия должна создать прозрачный механизм ограничений для иностранных инвесторов в стратегических отраслях, – это не только призыв к изменению правил игры для иностранцев в российском ТЭК, но и намек на то, что выдавливание «Газпрома» с европейского рынка не пройдет незамеченным.

Кому на Руси жить хорошо?

Сейчас положение иностранных инвесторов в России вовсе не критическое. Ограничения на участие иностранного капитала в стратегических предприятиях в России не выходят за рамки экономически обоснованных и далеко не такие жесткие, как в ряде других стран. Россия пока не дает иностранным компаниям настоящего повода для претензий, связанных с ограничением их деятельности. Несмотря на давление со стороны чиновников и госкомпаний, иностранцы, как правило, сохраняют свое присутствие в проектах и получают хорошую компенсацию за сотрудничество. Достаточно привести как пример вхождение «Газпрома» в проект «Сахалин-2», которое произошло для иностранных операторов сравнительно безболезненно. Во-первых, Shell и японские компании сохраняют присутствие в проекте, хотя изначально такая возможность ставилась под сомнение. Таким образом, вкупе с последними заявлениями президента о допуске иностранных компаний в Штокмановский проект Россия продемонстрировала, что не собирается выгонять иностранных инвесторов. Все экологические и налоговые претензии служат только для повышения уровня сговорчивости иностранных операторов шельфовых проектов. Самостоятельно Россия шельф вряд ли освоит, это понимают и иностранные компании, но опасения, связанные с непредсказуемостью российской энергетической политики по отношению к иностранным компаниям, с их точки зрения, повышают риски в осуществлении независимой от «Газпрома» или «Роснефти» работы на шельфе. Поэтому основным вопросом во взаимоотношениях с российскими монополистами для иностранных компаний стало обеспечение максимально возможных благоприятных условий собственной работы.

Судя по сумме, заплаченной «Газпромом» операторам «Сахалина-2» за вхождение в проект Shell, Mitsui и Mitsubishi, это удалось. Действительно, сумма в 7 млрд 450 млн долл. превысила ожидаемую на 1,5–2 млрд. То, что «Газпром» явно переплатил за контрольный пакет, выглядит странно на фоне прозвучавших ранее заявлений, что монополист не собирается входить в проект любой ценой. Выпадает из контекста происходящего и предполагаемый экологический дисконт, которого добивались для холдинга природоохранные ведомства. Решение «Газпрома» предложить завышенную цену служит не только сохранению имиджевых позиций, но как залог перспектив дальнейшего сотрудничества.

Вхождение «Газпрома» в Ковыктинский проект прошло по опробованной на Сахалине схеме. В итоге Роснедра уже не собираются отбирать лицензию на месторождение, «Газпром» обещает заплатить наличными (но при этом не хочет увеличивать объем своего долга), а ТНК-ВР выражает удовлетворение сделкой. Радость президента ТНК-ВР Роберта Дадли связана с тем, что компании удалось сохранить бизнес в России и даже компенсировать все затраты за Ковыкту. Компания готова рассмотреть эту сделку как налог на ельцинские времена, когда ТНК получила большое количество месторождений по смешным расценкам.

Итак, несмотря на ужесточение законодательства по отношению к иностранным инвесторам, это не означает, что они потеряли возможность работать в российских добычных проектах (upstream). Ведь у российских корпораций нет ни необходимых технологий, ни денег – они и так имеют колоссальные долги, тратя слишком большие деньги на поглощения и скупку лицензий. Поэтому миноритарные иностранные партнеры в крупных проектах «Газпрому» и «Роснефти» просто необходимы.

16 июля «Газпром», Total и 100-процентная «дочка» монополии «Севморнефтегаз» подписали соглашение по основным условиям разработки Штокмановского месторождения в первой фазе. Партнеры создали компанию специального назначения, которая будет владеть инфраструктурой на месторождении в течение 25 лет с момента его ввода в эксплуатацию. Условия партнерства оказались выгодными для российского газового концерна. Total гарантирована лишь роль денежного мешка. Французская компания планирует вложить в первую фазу разработки Штокмана 4–5 млрд долл. из тех 15 млрд, которые планируется на нее потратить. Кроме того, инвестиции Total в первую фазу разработки Штокмановского месторождения могут быть пересмотрены в сторону увеличения. Остальные условия партнерства не разглашаются.

Но и Total будет не внакладе. Известно, что все иностранные компании надеются записать на свой баланс часть российских энергоресурсов, и Total в этом смысле не исключение. По словам президента Total Кристофа де Маржери, компании разработали схему, в соответствии с которой французы поставят на свой баланс часть запасов Штокмана. Это позволит улучшить позиции ценных бумаг Total на рынке и повысить капитализацию компании. Несмотря на настойчивые заявления о том, что лицензией и всеми объемами добытого газа будет распоряжаться «Газпром», представители монополии не опровергают заявления Кристофа де Маржери. Есть предположение, что такие преференции Total получает в целях укрепления российско-французской энергетической дружбы.

«Газпром» столкнулся с необходимостью привлечения новых партнеров в Штокмановский проект ради инвестиций. 4–5 млрд долл. Total – это всего лишь треть необходимых вложений, а «Газпром» испытывает недостаток финансовых средств. На сегодняшний день общая задолженность концерна составляет около 25 млрд долл.

Недавно у «Газпрома» появился третий партнер в освоении Штокмановского месторождения. Им стал норвежский консорциум StatoilHydro. 25 октября «Газпром» и StatoilHydro подписали соглашение о вхождении в Штокмановский проект норвежской компании, получившей долю в 24%. Новости Штокмановского проекта были явно приурочены к саммиту Россия – ЕС и были призваны показать, что Россия вовсе не является закрытой территорией для иностранных инвесторов. Норвегия не входит в ЕС, но все равно в геополитическом смысле принадлежит к западному миру.

Выбор StatoilHydro в качестве второго партнера «Газпрома» не стал сенсацией. К октябрю реальными претендентами на участие в Штокмановском проекте оставались только норвежцы и американская ConocoPhillips. На фоне обострения отношений России и США по поводу размещения ПРО шансы ConocoPhillips начали таять на глазах. В то же время произошло сближение позиций России и Норвегии по вопросам раздела шельфовых участков Баренцева моря. Но главными факторами в пользу норвежской компании стали ее технологическое оснащение и опыт работы на шельфовых месторождениях.

Президент Путин принял личное участие и в выборе партнера по Штокману. Как и в случае с Total, не обошлось без телефонных переговоров. Накануне подписания соглашения о вхождении StatoilHydro в проект Путин провел телефонный разговор с премьер-министром Норвегии Енсом Столтенбергом, в ходе которого, судя по всему, и была достигнута договоренность об участии норвежской компании в разработке Штокмановского месторождения. Таким образом, вхождение StatoilHydro в проект стало дополнительным подтверждением того, что все серьезные решения в отрасли принимаются в первую очередь президентом Путиным, а уж затем ретранслируются нефтегазовыми компаниями. Таким образом, Путин сумел заработать очки как европейский политик.

Пока у норвежской компании нет преимуществ по сравнению с Total. Ни та, ни другая не получили возможности поставить на свой баланс газ Штокмановского месторождения. Так же как и право распоряжаться им, которое сохранил за собой «Газпром» как единственный законный экспортер российских энергоресурсов. В то же время StatoilHydro уже заработала на участии в Штокмановском проекте – акции компании выросли на 4%.

В перспективе участие StatoilHydro в разработке месторождения может стать началом сотрудничества России и Норвегии на континентальном шельфе. В обмен на долю в Штокмане норвежцы предлагали «Газпрому» 10% доли в проектах «Белоснежка» и «Длинный змей». Первый проект интересен «Газпрому» своим заводом по производству сжиженного природного газа, а второй – гораздо более скорым, чем на Штокмане, началом добычи газа. Несмотря на то что газовый концерн отмечал неравноценность обмена, он вряд ли откажется от участия в этих проектах. Объединившись для реализации шельфовых проектов, они станут серьезными конкурентами США и Дании.

Самостоятельно Россия сможет только доказать свои права на шельф, однако в вопросах разработки арктических месторождений потребуется опыт западных партнеров. Россия имеет возможность опробовать варианты такого сотрудничества на Штокмановском месторождении. Оно стало реальной базой для работы с иностранцами в освоении шельфа.

Право сильного

Вопрос участия капитала иностранных инвесторов в стратегических предприятиях РФ в последнее время встает особенно остро и требует формализации. С одной стороны, законодательство должно обеспечить права российских инвесторов и защитить национальную безопасность страны, а с другой – создать благоприятные условия для привлечения иностранных инвестиций в данную сферу.

Для законодательного урегулирования этой проблемы был разработан пакет законопроектов, касающихся ограничений доступа иностранных инвесторов в стратегические предприятия. Это законопроекты «О порядке осуществления в РФ иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности РФ» и «О внесении изменений в закон РФ «О недрах». Правительство более двух лет провело в спорах, насколько жестким должен быть режим участия иностранцев в капитале стратегических предприятий. Прийти к консенсусу мешали разногласия относительно перечня стратегических видов деятельности и критериев контроля за предприятиями. Конфликт ФСБ и МВД, с одной стороны, и экономического блока правительства – с другой, тормозил принятие поправок в законопроект «О порядке осуществления в РФ иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности РФ».

В середине 2007 г. Минпромэнерго заявило, что компромисс между радикально-ограничительной позицией ФСБ и более либеральной позицией Минпромэнерго найден. В окончательной версии законопроекта исчезло процентное ограничение количества акций, на покупку которых в стратегической компании требуется разрешение российских властей. Вместо этого введена норма, определяющая, что разрешения надо добиваться при сделке по получению контрольного пакета акций. Минпромэнерго также удалось оставить 39 видов деятельности в списке стратегических отраслей, сделки по получению контрольного пакета акций в которых потребуют разрешения правительственной комиссии.

Изначально предлагалось утвердить законом перечень стратегических предприятий. Но Минпромэнерго настояло на том, что в перечне должны быть не предприятия, а важные отрасли. Теперь стратегическими могут быть признаны компании, имеющие «виды деятельности, осуществляемые в условиях естественной монополии». Не прошло требование ФСБ отказаться от ограниченного списка причин, по которым иностранцам может быть отказано. Не согласились экономические ведомства и с предложением Совбеза установить по каждой из отраслей промышленности предельный процент участия нерезидентов в капитале стратегических предприятий. Было забраковано предложение ФСБ снизить порог для согласования сделок до 30% плюс 1 акция. Иностранная компания или российская, контролируемая иностранцами, желающая приобрести более 50% акций предприятия из списка либо получить половину мест в его совете директоров или органах управления, должна обратиться в уполномоченный правительством орган за разрешением на сделку. Введено особое ограничение для иностранных госкомпаний – им можно приобретать менее 25% акций стратегических предприятий. Разрешение или отказ по рекомендации этого органа не позднее чем за полгода принимает правительственная комиссия, которой руководит премьер. Закон не будет распространяться на сделки, совершенные до его введения в действие.

После того как Михаил Фрадков, будучи премьер-министром РФ, подписал распоряжение о внесении в Госдуму законопроекта «О порядке осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации», иностранные эксперты начали высказывать опасения, что положение иностранных инвесторов в России усложняется день ото дня. Они подразумевали, что к постоянному давлению госкомпаний и претензиям чиновников вскоре добавятся неожиданные изменения в законодательстве, которые затрагивают основные интересы иностранных компаний в России – доступ к месторождениям и условия работы на них. Однако для зарубежных нефтегазовых компаний документ оказался «пустым», так как ТЭК был исключен из этого законопроекта. Нет сомнения, что одной из важнейших отраслей для России является энергетика, за контроль над которой и борются Минпромэнерго, МПР и ФСБ. Исключение ТЭК из окончательной версии законопроекта стало не только сюрпризом для иностранцев, но и серьезным поражением ФСБ. Спецслужба надеялась закрепить за собой возможность контроля над топливно-энергетическим комплексом. В качестве отступных ФСБ получила право вето на сделки, разрешение на которые будут запрашивать инвесторы других стратегических предприятий, но не предприятий ТЭК.

Основные положения по деятельности иностранных компаний на российских месторождениях теперь формируются в рамках закона «О недрах», который также содержит характеристики, определяющие стратегический статус месторождений, а соответственно, и их доступность для иностранцев. Это может расцениваться как делегирование министру природных ресурсов Юрию Трутневу полномочий по формированию легитимных оснований для взаимодействия с иностранными компаниями.

18 июля Министерство природных ресурсов подготовило поправки в закон «О недрах». По предложению МПР доступ к федеральным участкам нераспределенного фонда недр с ресурсами от 70 млн т нефти и от 50 млрд куб. м газа не имеют права получить зарегистрированные по российским законам компании, доля иностранного участия в которых превышает 50%.

Законопроект Минприроды касается только нераспределенного фонда недр, доля которого, по оценке самого министерства, составляет около 8%. Федеральная служба безопасности, в свою очередь, просит оценить все недра. ФСБ настаивает на том, чтобы ограничения, предлагаемые поправками в закон «О недрах», действовали на уже распределенный фонд месторождений. Это де-факто повлечет перераспределение собственности в нефтегазовой отрасли, чего более всего опасаются инвесторы.

Если окажется, что иностранная компания уже владеет стратегическими месторождениями, лицензии она не лишится, но российским компаниям – владельцам таких лицензий – будет запрещено продавать контрольный пакет иностранцам. Но Минприроды заявляет, что не обладает достаточным количеством ресурсов, чтобы оценить весь фонд.

Исключение ТЭК из законопроекта «О порядке осуществления иностранных инвестиций в стратегические отрасли России» обострило борьбу службы с МПР за формирование поправок, но позволило оградить топливно-энергетическую сферу от влияния ФСБ.

ПРОГНОЗ

Несмотря на псевдоконсенсус Минпромэнерго, МПР и ФСБ, а также заявления о высокой степени готовности законопроектов, законопроект о доступе иностранцев в стратегические отрасли не прошел дальше первого чтения в Госдуме четвертого созыва: не готовы поправки в закон «О недрах». Новому созыву Думы придется принимать во втором чтении и правительственный законопроект «О порядке осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности РФ». Его принятие было перенесено на 2008 г. правительством, официальная причина – неготовность поправок в закон «О недрах» по ограничениям для стратегических месторождений. Неофициальная – правительственные ведомства по-прежнему не могут договориться по списку стратегических отраслей.

Хотя иностранные инвесторы заинтересованы в установлении четких правил игры, активная законодательная деятельность не сулит иностранцам никаких преференций. Пока поправки в закон «О недрах» не приняты, у иностранных нефтегазовых компаний действительно есть повод для беспокойства, так как они могут стать разменной монетой в межведомственной борьбе за влияние в нефтегазовой сфере. Принятие поправок в закон «О недрах» могло бы усложнить для иностранных компаний получение доступа к месторождениям шельфа, которые сегодня остаются основным резервом для вхождения иностранных инвесторов.

Стоит напомнить, что МПР также планирует разработать проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральные законы «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ», «О континентальном шельфе РФ», «Об исключительной экономической зоне РФ» до конца декабря 2007 г. Поправки в указанные законы позволят определить особенности пользования участками недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа России, а также особенности предоставления таких участков в пользование. Кроме того, ведомство намерено разработать методику определения конкретного размера платы за геологическую информацию о недрах континентального шельфа. МПР также разработает нормативные акты в целях упрощения процедуры рассмотрения заявок на получение лицензии на участок недр по факту открытия; акты, уточняющие порядок проведения экспертизы заявок на получение недр, и методику определения стартовых платежей за пользование участками недр. Правовой департамент совместно с отраслевыми департаментами министерства подготовит поправки к Кодексу об административных правонарушениях в части усиления ответственности недропользователей за невыполнение условий. Поэтому задержки в их принятии даже на руку иностранным компаниям. Нервозность в среде иностранных инвесторов, связанная с неминуемым изменением условий работы в России, подталкивает их к сотрудничеству с «Газпромом» и «Роснефтью» на шельфовых месторождениях. Тот факт, что поправки не утверждены, способствует сохранению действующих правил игры для иностранных инвесторов.

По словам министра природных ресурсов, российский рынок даже чересчур открыт для иностранцев, в то время как за рубежом возникают проблемы не только при покупке контрольного пакета крупной компании российскими инвесторами, но даже пакета в 5 –10%.

Попытку создать универсальные правила игры для иностранных компаний в российском ТЭК изначально можно было воспринимать позитивно, однако логического завершения не произошло. Чиновники не торопятся лишать госкомпании возможности давить на иностранных партнеров, а с другой стороны – опасаются усугубить положение иностранцев, просто пойдя по пути ограничения их прав. Надежды зарубежных инвесторов на формализацию отношений с российскими компаниями в нашей стране кажутся наивными. Однако фиксирование новых правил работы иностранных инвесторов в России необходимо и закономерно. Внесение изменений в законодательство относительно недропользования и участия иностранных инвесторов в стратегических добычных проектах на территории России может быть оптимизировано за счет создания госструктуры, контролирующей этот процесс и курирующей работу Госдумы в этом направлении. Но создание подобной структуры, очевидно, потребует новых импульсов со стороны президента.