Проект европейской конституции должен был придать легитимность ЕС, вызвав широкое обсуждение будущего Европы. Такая стратегия была обречена на провал, так как она противоречила основным положениям эмпирической социальной науки относительно работы развитых демократий. Громкая политическая риторика и расширение возможностей участия, как правило, не вызывают более интенсивного и осведомленного общественного обсуждения и не усиливают доверия, идентичности и легитимности в обществе, особенно когда обсуждаемые проблемы оказываются не слишком острыми. Из этого следуют два вывода. Во-первых, провал конституционной реформы, как ни парадоксально, свидетельствует об успехе и стабильности существующего «европейского конституционного согласия». В то же время, риторика федерализма не подходит для описания этих новых реалий. Во-вторых, анализ конституционных реформ в реальном мире требует, чтобы нормативные теоретики больше опирались на эмпирическую социальную науку при определении того, насколько существующие институты действительно обладают чертами, идеально приписываемыми им.

1. Введение

Какие уроки можно извлечь из недавнего краха проекта конституции ЕС? Какие выводы можно сделать о будущем европейской интеграции и возможности ее демократической легитимации?

Необходимой отправной точкой в любой попытке ответить на поставленные вопросы является открытое признание того, что вся конституционная реформа не имела правового или субстанциального оправдания. Это не принижает важность реформ, содержащихся в проекте конституции, которые позволили бы внести полезные и желательные коррективы в существующую конституционную структуру ЕС. Благодаря предлагаемым реформам появилась бы возможность прояснить вопрос с бюрократической ответственностью за внешнюю политику, ввести президентское руководство, пересмотреть соотношение голосов в пользу более крупных стран, расширить использование мажоритарного голосования и совместных парламентских решений и уточнить процедуры для дальнейшего расширения. Эти умеренные изменения нацелены на незначительные улучшения, а не на серьезную реформу структуры управления ЕС, так что слухи о полностью новой «конституции» сильно преувеличены. И, конечно, многие предложенные изменения могли быть постепенно осуществлены за пять лет, потребовавшиеся для разработки проекта конституции и отнявшие у европейских лидеров столько времени, сил и политического капитала. Но, в конце концов, ЕС только что завершил свое наиболее успешное десятилетие, к особо важным достижениям которого относятся создание валютного союза, два раунда расширения, достижение большей прозрачности, бо́льшей координации в вопросах внешней политики, а также первые шаги к выработке общеевропейской энергетической политики и дерегулированию. В конституционном проекте вообще не предусматривалось сколько-нибудь значительного расширения мандата самого ЕС, что кажется удивительным в сравнении с Законом об объединении, Маастрихтским или даже Амстердамским соглашением. По сути, в серьезной конституционной реформе не было никакой необходимости.

С правовой точки зрения, такая конституционная реформа была избыточной. ЕС уже de facto имеет конституцию — Римское соглашение, пусть и с множеством поправок, все же неплохо работало, — и проект конституции не привел бы здесь к существенным изменениям (в целом об этом см.: Weiler 1999). Разумеется, многие исходили из распространенной идеи о том, что ЕС потребуется радикальное переустройство, чтобы не зайти в тупик, имея в своем составе 25, а не 15 членов. И все же это всегда было в бо́льшей степени отговоркой, чем обоснованным мотивом. Хотя некоторые сетовали на то, что существующие соглашения были слишком сложными и что их нужно было сделать более простыми, чтобы они стали популярными, трудно поверить, что иллюзия простой конституции «в американском духе», могла сохраниться хотя бы после одного дня конституционного обсуждения. К тому же, нет никаких эмпирических оснований полагать, что она имела бы большое влияние.

Но почему, несмотря на нехватку веских субстанциальных или правовых оснований, попытка осуществления столь серьезного проекта все же была предпринята? И здесь нам вновь нужно быть честными: проект конституции был прежде всего упражнением в связях с общественностью. Или, говоря более благородным конституционным языком, его основная цель состояла в повышении степени доверия и увеличении поддержки среди европейской общественности посредством изменения символической политики и политической культуры ЕС. Основная идея состояла в легитимации ЕС не содействием взаимовыгодной торговле и экономическому росту, как это было с самого начала, а политизацией и демократизацией его таким способом, который способствовал бы общему ощущению гражданского участия в общем проекте. При обсуждении finalité politique Европы многие говорили о том, что граждане неизбежно должны прийти к более глубокому пониманию ценности ЕС. Искушенные критики называли это восполнением «демократического дефицита», но непосредственная цель политики была конкретной: повышение популярности организации. Эта тема продолжала эксплуатироваться некоторыми, не в последнюю очередь европейскими парламентариями, которые считали конституционное соглашение прекрасной возможностью повлиять на движение в федералистском направлении.

Как инструмент обеспечения доверия и поддержки ЕС и дальнейшего развития реформы в федералистском направлении, конституция, конечно, потерпела полный провал. И все же многие полагают, что этот крах случаен и обратим. Причинами этого краха стали недостаточная амбициозность документа и близорукая или неэффективная работа руководства Британии, Франции и Нидерландов. Конституция не смогла вызвать воодушевления. Проведение референдумов было организовано из рук вон плохо; поэтому в двух случаях они и провалились. Это, говорят нам, служит лишним подтверждением основной посылки, лежащей в основе конституционного проекта, а именно — что ЕС страдает от «демократического дефицита», «кризиса легитимности» и отсутствия общего видения «finalité politique» . Теперь европейцы должны пережить «период рефлексии», дождаться выборов и политического оживления в Германии, Франции и Британии, а затем вновь запустить большой проект. Альтернативой, на которую мрачно намекают такие критики, является застой, распад или крах. Произошла необратимая «политизация» ЕС, и теперь нет другого выбора, кроме как пойти и завоевать доверие публики, предоставив гражданам ЕС новые возможности политического участия. Короче говоря, единственным жизнеспособным ответом на политизацию служит еще большая политизация, а единственным жизнеспособным ответом на провалившийся конституционный проект — еще одна конституция.

Этот диагноз не учитывает основные уроки пятилетней конституционной эпопеи. Попытки расширения участия и увеличения легитимности путем введения более популистских и совещательных демократических форм обречены на провал, так как они противоречат представлению социальных наук о том, как на самом деле работают развитые демократии. Несмотря на заявления сторонников конституционной реформы, нет никаких эмпирических оснований полагать, что наличие возможности участия вызывает более широкое участие и обсуждение или что участие и обсуждение создают политическую легитимность. Нижеследующий анализ в основном касается этих заблуждений, но прежде, чем перейти к нему, мне бы хотелось сделать два более общих замечания — первое из них связано с политическим анализом ЕС, а второе — с политической философией.

Что касается политического анализа ЕС, то выводы относительно его будущего в целом оптимистичны. Не будучи ни в коей мере свидетельством провала и хрупкости европейской интеграции, крах конституционного проекта на самом деле говорит о стабильности и успешности ЕС. Современная Европа покоится на прагматически эффективном, нормативно привлекательном и политически стабильном «европейском конституционном согласии», воплощенном в пересмотренных Римских соглашениях. Это согласие одновременно популярно и отвечает в целом связанным с ЕС ожиданиям европейских граждан.

Для политических философов, занимающихся нормативным анализом реальных конституционных систем, важность этого события заключается в том, что оно ставит серьезные вопросы перед сторонниками политизации, обсуждения и массовой плебисцитарной демократии как основного средства достижения политической легитимности и эффективности. Даже в «политизированной» среде нет никаких оснований — особенно, как мы увидим, когда речь идет о проблемах, решаемых ЕС, — полагать, что увеличение возможности участия неизбежно ведет к участию, обсуждению, легитимности или популярности. И нет никаких нормативных оснований поддерживать такие меры. Все современные конституционные системы политизируют одни функции и деполитизируют другие, и они делают это осознанно, приводя нормативные и прагматические обоснования. Поэтому при проведении конституционной реформы в демократических государствах усиление нашей привязанности к некоему идеалу демократии участия редко имеет решающее значение. Вопрос в том, как создать институты, политизирующие и деполитизирующие политику, которые позволяли бы увеличить ответственность, достичь желаемых результатов и получить долгосрочную народную поддержку — цели, имеющие реальное нормативное значение (Majone 2005; Moravscik 2002: 613–614; Pettit 2004; Grant/Keohane 2005). Поэтому я утверждаю, что европейское конституционное согласие не только более успешно в прагматическом, но и более желательно в нормативном отношении, чем политизация при помощи «демократической» реформы.

2. Европейский конституционный проект как политическая наука

Европейский конституционный проект не смог обеспечить поддержку и легитимность ЕС, и дальнейшие попытки его осуществления также окажутся несостоятельными, так как эта стратегия основывается на ложных посылках относительно повседневной демократической политики. Интеллектуальный фундамент, лежащий в основе конституционной стратегии восстановления и легитимации ЕС, покоится на трех эмпирических предположениях относительно работы развитых индустриальных демократий: (1) бо́льшие институциональные возможности для участия вызывают большее общественное участие; (2) большее участие вызывает более осмысленное обсуждение и принятие решений; (3) более осмысленное обсуждение или принятие решений создает большее доверие и более глубокое ощущение общей идентичности и легитимности.

Как общие высказывания о современной демократической политике эти эмпирические утверждения можно поставить под сомнение. Создание бо́льших институциональных возможностей для политического участия, как правило, не вызывает большего участия. Большее участие не вызывает более осмысленного обсуждения. А участие и обсуждение не создают доверия и легитимности. Некоторые подобные утверждения оказываются prima facie несостоятельными, другие являются состоятельными только при определенных условиях, редко встречающихся в разработке политики ЕС. Кому-то это может показаться удивительным, потому что демократическое правление предполагает большее участие, обсуждение и легитимность, чем недемократическое. Моя идея заключается в том, что такие положения не имеют отношения к действительной практике развитых индустриальных демократий. Поэтому неудивительно — и многие говорили об этом, — что попытки получения легитимности при помощи конституционной инженерии, основанной на этих посылках, потерпят неудачу. С точки зрения эмпирической социальной науки, а не политической философии или конституционного права, посылки, лежащие в основе конституционного проекта, были необоснованными. Это и стало главной причиной его провала.

3. Способствуют ли институциональные возможности участию?

Первая посылка, на которой базировался конституционный проект, заключается в том, что увеличение институциональных возможностей участия, как правило, приводит к большему политическому участию. С этой точки зрения, основная причина неучастия значительного числа граждан в массовой политике вообще и политике Европейского Союза в частности состоит в отсутствии достаточных институциональных возможностей для этого. В результате, основная проблема Европы и причина снижения ее популярности состоит в том, что ее граждан никогда всерьез не спрашивали о конечной цели Европы — la finalité politique. По мнению идеологов конституционной реформы, как только мы расширим институциональные возможности, поощрим участие и сделаем процесс заметным, граждане сразу примут участие в политической жизни.

Конституционное обсуждение само по себе можно считать попыткой вызвать такие общественные дебаты. Предполагалось, что, вдохновленные перспективой своеобразного повторения Филадельфийского конвента 1787 года, миллионы здравомыслящих европейцев должны были мобилизоваться, создать конституционный конвент и обсудить на нем смысл Европы. Со временем конституционная реформа должна была привлечь более широкое внимание и создать бо́льшую привязанность к ЕС, повысив популярность самого института. Более умеренные сторонники полагали, что упрощение соглашения и разъяснение прерогатив ЕС поможет развеять страхи и подозрения насчет Брюсселя.

Но этого не произошло. Европейские граждане не стали использовать существующие институциональные возможности для участия в политике ЕС. Проблема ЕС приобрела большое значение на национальных выборах в Западной Европе только тогда, когда сельскохозяйственные производители отказались поддержать Шарля де Голля во время первого тура президентских выборов в 1965–1966 годах, правда, всего на несколько недель. Опросы показывают, что граждане вполне сознают — и даже, возможно, преувеличивают — растущую значимость европейского парламента, но все же явка на прямые выборы в него не слишком велика и постоянно снижается, и многие исследователи озадачены этим (Blondel et al. 1998). Некоторым заинтересованным группам удавалось мобилизовать людей для массового протеста в связи с политикой ЕС, направленного преимущественно против национальных правительств, но такие действия не привели к растущему осознанию значимости ЕС (Imig/Tarrow 2001: 235). Поэтому нет ничего удивительного в том, что ЕС — по крайней мере, в случае с бестолковыми недавними референдумами — не смог увлечь или мобилизовать европейскую публику.

Наиболее вероятное объяснение того, почему европейские граждане отказываются участвовать в политике ЕС, несмотря на наличие множества институциональных возможностей, состоит в том, что проблемы, с которыми имеет дело ЕС, гораздо менее важны для них, чем проблемы, с которыми имеют дело национальные правительства. Проблемы, которыми ЕС занимается наиболее пристально — торговля, промышленное регулирование, техническая стандартизация, использование мягкой силы, помощь за рубежом, сельскохозяйственная политика, инфраструктура и общая внешняя политика, — не слишком волнуют широкую публику. Наиболее важные вопросы, особенно связанные с налогами и расходами, по-прежнему остаются национальными.

Наиболее важными проблемами, по мнению европейских граждан, в порядке уменьшения значимости были: безработица, (макро-)экономическая ситуация, преступность, здравоохранение, инфляция, иммиграция, пенсии, терроризм, налогообложение, образование, жилье, окружающая среда, транспорт и внешняя/оборонная политика (см. рис. 2). Из этих наиболее важных, с точки зрения избирателей, проблем только в одной — защите окружающей среды, сравнительно серьезной проблеме под номером двенадцать — ЕС играет заметную (хотя и в этом случае не исключительную) законодательную роль. Даже вопросы окружающей среды заняли только двенадцатое место с 3–4 % публики, отнесшими их к числу двух наиболее важных проблем; и нам следует помнить также о том, что ЕС занимается лишь частью из них. Шесть проблем (здравоохранение, пенсии, налогообложение, образование, жилье и транспорт) вообще не имеют отношения к политике ЕС. В борьбе с преступностью тем не менее степень межправительственной координации остается весьма скромной, как и во внешней и оборонной политике. Они по-прежнему остаются традиционными межправительственными проблемами, все еще решаемыми на национальном уровне и не входящими в область действительной компетенции ЕС. Иммиграция может стать потенциально важной проблемой в будущем, и, несомненно, она сыграла важную роль при голосовании на референдумах в Нидерландах и Франции. Все же на деле ЕС почти ничего не решает в этой области. Основную озабоченность здесь вызывает иммиграция из третьих стран (не входящих в ЕС), над которой ЕС, по сути, не имеет никакого контроля. Даже в области свободного передвижения людей внутри ЕС, где ЕС обладает некой компетенцией de jure, сохраняющаяся недостаточная мобильность в европейской экономике, отсутствие единой политики и неспособность снизить барьеры для передвижения рабочей силы из новых стран-членов позволяет увидеть ограниченность регулирования в ЕС. Наиболее важные решения остаются национальными (Guiraudon 2004; EU Observer 2006).

Имеют место три важные макроэкономические проблемы: безработица, инфляция и «экономическая ситуация». На первый взгляд, все они тесно связаны с ЕС, поскольку на них так или иначе влияют действия Европейского центрального банка. К ним также могут применяться действия, соответствующие так называемой «лиссабонской стратегии» и «открытому методу координации». Но на самом деле они почти не заботят избирателей. Связь между валютной политикой и макроэкономическими последствиями остается неясной, и в любом случае ЕЦБ (как и национальные центральные банки в ЕС) является независимым органом. В результате, его связь с политическим участием кажется туманной. В любом случае большинство политических аналитиков полагает, что сегодня наиболее влиятельные и наиболее подходящие политические инструменты для оказания влияния на занятость и рост — и в меньшей степени на инфляцию — связаны с налоговой политикой, политикой на рынке труда и образовательной политикой, а они продолжают находиться на национальном уровне. Налоговая политика, по сути, выходит за пределы мандата ЕС, а политика на рынке труда, за исключением гендерной политики, зависит от «открытого метода координации». Этот метод не вызвал острого обсуждения у специалистов по конституционному праву и социальной политике. Но эмпирические исследования единодушно сходятся на том, что он остается узкопрофессиональным вопросом, почти не оказывающим влияния на национальную политику, не говоря уже о макроэкономических показателях (Zeitlin/Pochet 2005). Короче говоря, все важные экономические вопросы остаются национальным делом. Почти все проблемы, отнесенные европейскими избирателями к числу наиболее важных — финансовые приоритеты, социальная политика и здравоохранение, пенсии, образование, инфраструктура и так далее, — также остаются национальными.

Поскольку простому избирателю вопросы, рассматриваемые ЕС, кажутся попросту непонятными, у них нет серьезных стимулов обсуждать или решать их. Поясню. Это не значит, что проблемы ЕС не важны в нормативном или позитивном отношении. В идеальном мире нам, конечно, хотелось бы, чтобы граждане проявляли больший энтузиазм в том, что касается участия в политике ЕС и вообще в политике. Но нужно учитывать, что время, деньги и силы европейских граждан ограничены, чтобы можно было уделять внимание исключительно ЕС. Легко забыть, что политическое образование, мобилизация, обсуждение и участие чрезвычайно дорого обходятся рациональным гражданам. Количество политических споров по серьезным вопросам в западных демократиях сравнительно невелико, и избиратели держат в своих головах лишь незначительное число важных проблем, хотя другие проблемы могут иметь большое значение для определенных подгрупп. Чтобы освободить место для проблем ЕС, граждане должны забыть о волнующих их вопросах. Трудно понять, почему рациональные граждане должны захотеть поступать таким образом. Нет ничего удивительного в том, что граждане и заинтересованные группы проявляют большую активность внутри и за рубежом по вопросам ЕС, имеющим реальное избирательное значение, таким, как сельское хозяйство, и — иногда — окружающая среда, а по другим вопросам склонны — самое большее — голосовать за левых или правых, националистов или космополитов, которые не предлагают ясного решения конкретных проблем. В итоге, всякая стратегия расширения народного участия в вопросах ЕС, связанная с созданием бо́льших институциональных возможностей, скорее всего, потерпит провал.

4. Порождает ли участие осмысленное обсуждение?

Вторая посылка, лежащая в основе европейского конституционного проекта, заключается в том, что бо́льшее участие порождает более осмысленное и строгое обсуждение и принятие решений. Распространено мнение, что для создания поддержки ЕС необходимо распространение более точной информации о ЕС среди избирателей. Нормативным основанием для политического обсуждения, конечно, служит точность информации и оценок. Часто отмечают, что более образованные и информированные избиратели склонны поддерживать европейское объединение, и единственной причиной существования евроскептиков и отрицательного отношения к ЕС служат ошибочные представления о том, что происходит в Брюсселе.

Тем не менее почти не существует свидетельств того, что даже в случае участия граждане будут всерьез обсуждать несущественные вопросы. Основная проблема, как и в случае с участием, связана с нехваткой стимулов для того, чтобы вызвать политическую заинтересованность и привязанность. Для осмысленного политического обсуждения и общественного выбора в любой массовой демократии нужно соблюдение особых структурных условий. Вообще убеждения и выбор избирателя должны структурироваться серьезными расколами, ограниченными программами и культурными привязанностями. Без этого нельзя рассчитывать, что граждане, сталкивающиеся с проблемами ЕС, совершат осознанный выбор.

Задача привлечения избирателей в рамках ЕС вдвойне сложна по сравнению с национальными условиями, потому что горячее участие потребует переопределения существующих политических идентичностей, знакомства с совершенно новой совокупностью институтов, новых направлений расколов и союзов и формирования новых организаций в гражданском обществе. Это будущее, которым грезят некоторые энтузиасты евроконституции, обойдется отдельным гражданам еще дороже и, следовательно, потребует еще более серьезных стимулов. Сторонники паневропейской демократии настаивают, что граждане должны оплатить такие высокие издержки, даже если они не разделяют энтузиазма политических фанатиков ЕС по поводу сравнительно смутной и неясной совокупности вопросов в ЕС.

Принуждение к участию, скорее всего, приведет к обратным результатам, так как отклик широкой публики часто осуждают за невежественность, неуместность и идеологичность. «Невежественность» возникает из-за отсутствия у индивидов стимулов для получения достаточной информации, последовательного выражения конкретных интересов и совершения политических действий. Как показывает пятидесятилетняя история референдумов, выборов и конвентов ЕС, в результате возникает информационно бедная, институционально неструктурированная и нестабильно плебисцитарная политика. «Невежественность» в вопросах ЕС остается стабильно высокой. «Неуместность», по всей видимости, обусловлена тем, что публика реагирует на попытки стимулировать дебаты по несущественным вопросам «импортом» более значимых национальных и локальных (или глобальных) проблем, не имеющих отношения к решаемым вопросам (в данном случае, политике ЕС). Выборы в европейский парламент обычно оказываются выборами «второго сорта», выборами, которые не имеют отношения к вопросам и проблемам, решаемым национальными правительствами. «Идеологичность» связана с тем, что постоянные попытки стимулировать участие избирателей, как правило, ведут к появлению символической, а не подлинной политики. Это, как показывают опросы, происходит потому, что активная поддержка и противостояние ЕС как символу (то есть общие про- или анти-европейские настроения) оказывается для избирателей важнее заинтересованности в непосредственных результатах его политики. Таким образом, избирательная политика оказывается во власти символической политики. Это, в свою очередь, идет на пользу немногочисленным группам активных евроэнтузиастов и евроскептиков — как правило, наиболее активных участников широких дебатов, обращающихся к националистическим или антинационалистическим чувствам. Вряд ли евроэнтузиасты и теоретики демократии стремятся к такому «осмысленному» обсуждению.

Поэтому энтузиастов конституции также не должно удивлять, что со времени принятия Лакенской декларации и вплоть до провалившихся референдумов конституционный процесс не смог воодушевить, привлечь и обучить европейскую публику. Лишь немногие граждане знали о том, что обсуждали 200 участников конвента, и — в конце процесса — немногие могли сказать, что содержалось в итоговом документе. Конституционные устремления и демократическая реформа, по-видимому, не оказали серьезного воздействия на общественное знание (Brouard/Tiberj 2006). Никакого осмысленного и заинтересованного обсуждения не было. Хуже того, как только встал вопрос о проведении референдумов во Франции и Нидерландах, сразу же начались внутренние споры, касавшиеся проблем, не имевших никакого отношения к проводимой ЕС политике, включая иммиграцию из третьих стран, курс, по которому голландское правительство решило присоединиться к Европейскому валютному союзу, реформу социального обеспечения и общий страх перед глобализацией. А проблемы, действительно связанные с ЕС, вроде возможного членства Турции, к самой конституции отношения не имели.

Чтобы побудить индивидов к осмысленным дебатам о политике ЕС, необходимо их заинтересовать — и этот момент упускается в многочисленных философских рассуждениях о демосе, «чувстве общности» и «конституционном патриотизме». Некоторые предложенные жизнеспособные схемы создания такой заинтересованности покоятся не на создании новых политических возможностей, а на появлении совершенно новых политических расколов, затрагивающих важные интересы. Филипп Шмиттер — один из немногих, кто пытается ответить на этот вызов. Так, он предлагает заменить помощь сельскому хозяйству и структурные фонды гарантированным минимальным доходом для беднейшей трети европейцев, пересмотреть национальные системы социального обеспечения и предоставить полные права иммигрантам и иностранцам (Schmitter 2000). Когда ЕС будет действовать как огромный механизм перераспределения, индивиды и группы станут ориентировать свое политическое поведение в зависимости от того, получат они выгоду от этой системы или нет.

Это, по крайней мере, последовательная схема, нацеленная именно на те группы, которые больше всего недовольны сегодня европейской интеграцией, то есть на более бедное, менее образованное и на женское население. Достоинство анализа Шмиттера, противопоставляемого тем, кто считает, что необходимо осмысленное обсуждение, состоит в том, что он хотя бы пытается предложить решение реальных проблем паневропейской интеграции. Если нам нужна европейская демократия, нам необходимо заниматься такими проблемами.

И все же подобная программа явно неосуществима. Использование Шмиттером словосочетаний, вроде «скромные предложения», свидетельствует о том, что он сам, по-видимому, не считает их жизнеспособными. Его предложения порывают с существующим европейским конституционным согласием, полностью отделяя ЕС от его заявленной цели — регулирования социально-экономической деятельности европейских государств. Это почти наверняка приведет к политической мобилизации, но только за счет более резкого противодействия ЕС на внутри- и межгосударственном уровне, чем когда-либо прежде.

Чтобы понять, почему дело обстоит именно так, а не иначе, рассмотрим наиболее распространенную «субстанциальную» критику ЕС и его конституции, а именно — отсутствие осмысленной «европейской социальной политики». По утверждению социального теоретика Юргена Хабермаса, для создания минимального чувства общей идентичности, не зависящей от этнических привязанностей, необходимо обращение к наиболее важным социальным заботам граждан. Тем, что объединяет их как европейцев и отличает их от американцев, является их приверженность социал-демократическому государству всеобщего благосостояния (см.: Habermas 2001). Эта позиция внешне кажется похожей на правду, потому что левая оппозиция во Франции и Нидерландах часто говорила о том, что социальным завоеваниям в этих странах угрожают глобализация, консервативная политика и тенденции в экономической политике. Во Французской социалистической партии, как и рассчитывал Ширак, по этому вопросу не было единого мнения (см.: Brouard/Tiberj 2006).

Тем не менее самым поразительным в тактических предложениях занять риторические высоты, обращаясь к роли ЕС в обеспечении социальной защиты, является отсутствие конкретных политических предложений. Возможно, нехватка реалистических предложений не кажется большим недостатком для абстрактного социального теоретика, вроде Хабермаса, для которого идеальный дискурс, по-видимому, не нуждается в мотивации из реального мира. Но это также характерно и для политических активистов. Европейская социальная политика — это химера. При подготовке французского референдума отсутствовало сколько-нибудь серьезное обсуждение того, какой должна быть европейская социальная политика. На самом деле можно сказать, что преобладание вопроса о социальной политике, как на уровне социальной теории, так и на уровне социальной практики, не только полностью оторвано от практических предложений, но и решающим образом зависит от этой оторванности.

Отсутствие социальной Европы не является случайным следствием близоруких политических решений; скорее, оно свойственно структуре национальных интересов. Рассмотрим возможные варианты.

1. Логически, следуя эгалитарной риторике европейского социализма, можно подумать, что паневропейская социальная политика означает перераспределение средств налогоплательщиков более богатых стран-членов, вроде Германии и Франции, в пользу менее благополучных граждан Европы, проживающих почти во всех новых странах-членах, вроде Литвы, Словакии и Кипра. (Или точно так же она может означать косвенное перемещение дохода благодаря снятию барьеров на свободное движение рабочей силы, товаров и услуг из этих стран). Тем не менее никто не выступает с конкретными предложениями в пользу такой общеевропейской социальной политики. Всякая попытка насаждения подобных проектов только усилит «легитимационный кризис» ЕС, а это вовсе не то, к чему стремятся левые сторонники социальной политики ЕС, проживающие в богатых странах, вроде Франции и Германии (см.: Schmitter 2000). Поскольку они не особенно беспокоятся насчет новых стран-членов, цель сторонников европейской социальной политики состоит в защите благосостояния западноевропейского рабочего класса от конкуренции из этих регионов. В этом, как мы увидим, и состоит основная особенность рассуждений о европейской социальной политике.

2. К сторонникам европейской социальной политики, по всей видимости, относятся также многие политики и ученые, считающие «европейскую социальную политику» нужной для защиты нынешних привилегий рабочего класса в более богатых, «старых» странах-членах от эрозии социальных гарантий и для консолидации систем социального обеспечения, более гибкой политики на рынках труда или иммиграции низкоквалифицированных рабочих. Большинство европейцев, по-видимому, поддерживает нынешний уровень расходов на социальное обеспечение, как показывает противодействие, с которым сталкиваются национальные правительства, пытающиеся сократить такие расходы, и влияние этих вопросов на общественное мнение относительно ЕС. И все же такая политика — европейская или национальная — почти не пользуется поддержкой среди политических аналитиков, политических элит или правительств. Именно поэтому подержание нынешнего уровня социального обеспечения явно невозможно без серьезной консолидации. Существует определенное согласие, поддерживаемое правительствами всех стран-членов и выражаемое в необязательном для ЕС «лиссабонском процессе», что такие реформы необходимы для обеспечения долгосрочной жизнеспособности существующей социальной политики на национальном уровне. Поэтому попытка использовать ЕС для сохранения нынешних систем социального обеспечения была политически тщетной и экономически вредной.

3. Более утонченное обоснование необходимости европейской социальной политики может быть связно со стремлением не допустить нежелательных или несправедливых изменений в социальной политике. Фриц Шарпф (Scharpf 1999) предложил наиболее нюансированное и последовательное изложение такой позиции. С его точки зрения, status quo может оказаться нежизнеспособным сегодня вследствие ослабления регулирования и децентрализации рыночной конкуренции. Торговля, иммиграция и особенно иностранные инвестиции и потоки капитала создают мощные стимулы для сокращения социальных расходов и снижения стандартов регулирования. ЕС не в состоянии ответить на такое развитие событий, несмотря на преобладание в нем сторонников сохранения социальной защиты, поскольку в конституционной структуре ЕС и сопровождающей ее риторике присутствует перекос в сторону неолиберализма, для которого рыночная либерализация («негативная интеграция») является более важной, чем социальное обеспечение («позитивная интеграция»). Шарпф ссылается на законопроекты ЕС, способные разрушить коммунальную систему, и тенденцию к росту налогообложения работников в качестве подтверждения существования потенциальных угроз.

Тем не менее, как показывает сам Шарпф, исследователи почти не нашли эмпирических подтверждений отказа от социальных гарантий в современной Европе. Неблагоприятное воздействие глобализации на стандарты в основных областях социальных расходов в Европе (пенсии, медицинское обслуживание и политика на рынке труда) обычно преувеличено. Недавние исследования показали, что наиболее важные факторы, ведущие к сокращению социальных гарантий, являются внутренними: переход к постиндустриальной экономике, замедление темпов роста производительности труда, повышение спроса на квалифицированных работников и увеличение затрат на здравоохранение, пенсии и политику занятости, связаны со все более неблагоприятными демографическими тенденциями. Эти факторы вызывают нехватку средств для социального обеспечения и финансовое перенапряжение; в то же время каждая реформа затрагивает заинтересованные группы (пожилых, больных и безработных), готовые оказать ей сопротивление. Поэтому оказание своевременной адресной социальной помощи осложняется не глобализацией, а этими структурными изменениями. Однако при проведении соответствующей реформы европейское социал-демократическое государство всеобщего благоденствия может оказаться совместимым с высоким уровнем взаимозависимости (см.: de Grauwe/Polan 2005). Тот же Шарпф делает вывод, что такое ослабление социальных гарантий угрожает жизнеспособной политике лишь в некоторых областях, и даже в этих областях нет никаких свидетельств того, что угроза неизбежна или что последствия будут значительными. Хотя национальные системы социального обеспечения уже не развиваются в сторону большего перераспределения, они и не «схлопываются».

При этом нет никаких свидетельств того, что, даже если глобализация играет ту роль, которая ей приписывается, действия ЕС сами по себе ведут к ослаблению социальных гарантий. Напротив, ЕС часто поддерживал и поощрял введение высоких стандартов. Как правило, он производит повторное регулирование на более высоком уровне (см.: Vogel 1995; Joerges/Vos 1999). Отдельные свидетельства и результаты опросов показывают, что реакция ЕС на вопросы, волнующие общественность и заинтересованные группы, почти не отличается от реакции национальных государств. Сегодня у социал-демократов куда меньше оснований опасаться постепенного развития европейского законодательства, чем, скажем, пять лет тому назад (Scharpf 1999: 121–186).

4. Некоторые утверждали, что европейская социальная политика требуется не для защиты национального социального благосостояния и систем рынка труда, а для проведения реформы, нацеленной на повышение международной конкурентоспособности или, по крайней мере, обеспечения жизнеспособности при высоком уровне социальной защиты. Достоинство этой идеи заключается в ее согласованности с современной политикой ЕС и существующим политическим анализом. Неолиберальные перекосы в ЕС, если они и есть, могут быть оправданы необходимостью противодействия нежизнеспособной расточительности и перекосу в сторону регулирования нынешней социальной системы и политики на рынке труда (см.: Pierson/Leibfried 1995; Rhodes et al. 2001; Iversen et al. 1999). Такова явная цель различных аспектов информационной координации («открытый метод координации») в социальной политике так называемого «лиссабонского процесса» в ЕС.

И хотя либерализация и жизнеспособность — достойные цели, нет никаких оснований полагать, что ЕС обладает сравнительным преимуществом или достаточной политической легитимностью для достижения этой цели. Многообразие национальных систем социального обеспечения свидетельствует о том, что регуляционные требования реформы во всех странах-членах различны. Даже Шарпф полагает, что национальные правительства должны взять на себя инициативу в этом вопросе, и приводит свидетельства того, что такие национальные усилия могут быть успешными (Scharpf 1999: 121–186). Но если паневропейская социальная реформа сработает, она не станет легитимной, как это было с рассмотренными ранее паневропейскими схемами распределения. При этом добровольное сотрудничество при «открытом методе координации», как мы видели, оказывается неэффективным.

 

Короче говоря, даже если европейские граждане будут участвовать в политике ЕС путем соглашений, выборов и референдумов, нет никаких оснований полагать, что они обязательно станут участвовать в осмысленном и заинтересованном обсуждении. Основная причина этого — отсутствие новых заметных проблем, способных вызвать новый раскол и тем самым привлечь внимание избирателя. Этот вывод не приносит вреда нормативному оправданию (разве что только с точки зрения демократии обсуждения) демократизации ЕС, но означает, что любые попытки этого, скорее всего, будут иметь негативные побочные последствия, к которым мы теперь и обратимся.

5. Создает ли обсуждение институциональное доверие, общую идентичность и политическую легитимность?

Третья несостоятельная посылка, на которой основывался конституционный проект, состоит в том, что обсуждение создает большее доверие, общую идентичность и народную легитимность. Если основная цель конституционного проекта состояла в повышении легитимности ЕС, то она, конечно, потерпела провал. Уровень полемики по поводу ЕС был необычайно низким, а поддержка ЕС в общественном мнении несколько ослабла, хотя впоследствии все вернулось на свои места. Референдумы положили конец документу, но более глубокая миссия демократического возрождения потерпела провал задолго до этого. Несмотря на пусть и ограниченное, но все же обсуждение будущего Европы, оно не переросло ни в доверие, ни в привязанность. Чем объясняется этот провал?

Почему мы должны считать, что более широкое демократическое участие вызывает более глубокое чувство народного доверия, общности и легитимности? Как общее утверждение, оно оказывается эмпирически ложным. Демократическая публика в развитых демократиях доверяет отдельным институтам — например, армии, полиции, конституционным судам и административной бюрократии — больше, чем законодательным органам или политическим партиям. То же происходит и на международном уровне, где институты, вроде Европейского суда по правам человека в Страсбурге, обладают большей легитимностью, несмотря на нехватку прямой демократической легитимности. Позиция ЕС в институциональном разделении труда связана с такими политическим функциями, и непонятно, почему большее исполнение таких функций — более «политическая» судебная или исполнительная власть, — должны сделать их более легитимными (Gibson/Caldeira 1993). Взглянем, к примеру, на недавние данные Евробарометра (см. рис. 3 и 4).

При сравнении степени доверия к политическим институтам Европейский Союз, Организация Объединенных Наций и Европейский парламент имеют более высокие показатели, чем национальные парламенты и правительства. Политические партии, необходимые посредники во всех современных избирательных процессах, пользуются самым низким доверием и популярностью из всех политических институтов. В целом, нет веских оснований полагать, что даже более заинтересованное конституционное обсуждение или более широкое участие в проведении реформ создадут более прочную политическую легитимность, более высокое доверие и более широкую поддержку. И есть все основания полагать, что на самом деле они могут привести к противоположным результатам. Предполагаемая демократизация ЕС способна сделать его менее популярным и легитимным в глазах публики.

В контексте ратификации конституции ЕС наибольшую озабоченность в этой обратной связи между участием и обсуждением и общественным доверием вызывает не то, что она размывает поддержку ЕС, что само по себе является совершенно законным социальным выбором, а то, что публика оказывается неспособной помочь проведению конкретных реформ, пользующихся поддержкой подавляющего большинства европейцев. Большинство поддерживает европейскую интеграцию, но конституционный процесс не позволяет увидеть — и в некоторой степени подрывает — такую поддержку. На протяжении всего последнего десятилетия около 50 % европейцев считали членство в ЕС полезным, около 30 % нейтральным и лишь 15 % вредным (Eurobarometer 64). За последние пять лет положение изменилось. Хотя поначалу поддержка конституции несколько ослабла, теперь она вновь выросла: 63 % европейцев продолжают поддерживать идею конституции по сравнению с 21 % тех, кто выступает против этой идеи — показатели поддержки выше, чем весной 2005 года перед референдумами. Ни в одной стране противники не имеют численного превосходства перед сторонниками. И еще большее число европейцев поддерживает важные положения конституции, вроде усиления координации внешней политики.

Сторонники большей открытости институтов ЕС часто утверждают, что граждане, которые проголосовали на референдумах против проекта конституции, были против вполне конкретного содержания конституции. Дескать, поэтому требуются более открытые институты. Тем не менее нет никаких эмпирических свидетельств того, что дело обстоит именно так. Наоборот, наиболее поразительным в поведении избирателей на референдуме является то, что сторонники конституции и ЕС не заявили о себе по причинам, которые не имели никакого отношения к содержанию конституции или вообще к ЕС. Это «отсутствие связи» между волнующими проблемами и поведением избирателей справедливо как в отношении сторонников, так и в отношении противников ЕС, и есть веские основания считать такое положение неизбежным в том случае, когда проблемы, решаемые институтом, оказываются не слишком важными.

6. Политические уроки: признание “европейского конституционного согласия”

Мы видели, что исходные положения социальной науки, связывающие европейскую конституцию с ростом легитимности и доверия через расширенное участие и обсуждение, вызывают множество вопросов при их эмпирическом рассмотрении. Плохая социальная наука влечет за собой плохую политику. Крах конституционного проекта — прежде всего его неспособность еще до его политического краха вызвать заинтересованное обсуждение — был вполне предсказуем. Это должно быть серьезным уроком для тех, кто пытался в очередной раз политизировать проблему ЕС, требуя ратификации этой или какой-то другой европейской конституции.

Общая оценка будущего ЕС, вытекающая из этого анализа, далека от пессимистической. Вовсе не свидетельствуя о хрупкости ЕС, провал конституционного проекта на самом деле свидетельствует о стабильности и успехе Европы. ЕС спокойно пришел к «европейскому конституционному согласию»: устойчивая совокупность реальных компетенций и процедур, воплощенная в скорректированных Римских соглашениях, которые определяют область действия мандата ЕС, соответствующие компетенции Брюсселя и стран-членов и институциональную форму принятия решений в ЕС. ЕС теперь старше большинства существующих демократий, и нет никаких признаков того, что существует какая-то смертельная угроза его сложившимся институтам. Эти институты, по-видимому, сохранят стабильность в среднесрочной перспективе. И если судить по результатам, а не по устремлениям, то status quo был необычайно успешным, особенно в прошлом десятилетии. Пятнадцать лет после падения берлинской стены в конечном итоге оказались наиболее успешным периодом в истории ЕС. Появились единый рынок и евро. Вскоре должна появиться европейская внешняя и оборонная политика. Расширение ЕС не причинило существенного вреда существующим странам-членам и стало наиболее рентабельным западным инструментом распространения глобальной демократии и безопасности.

Почему мы должны говорить об этом как о «европейском конституционном согласии»? В чем именно оно выражается? Первое его измерение является субстанциальным. ЕС сегодня обладает неоспоримыми влиянием в торговле, сельском хозяйстве, рыбной ловле, валютной политике еврозоны и регулировании предпринимательской деятельности, а также помогает координировать сотрудничество во внешней политике. Тем не менее европейское регулирование и законодательство простираются вовсе не так далеко, как принято считать. Многие области, включая те, что вызывают наибольшую озабоченность в обществе — финансовая политика, социальное обеспечение, здравоохранение, пенсии, образование, преступность, инфраструктура, оборона и иммиграция, — по-прежнему остаются национальными. С незначительной налоговой базой, с администрацией, численность которой меньше, чем у администрации небольшого городка, с полным отсутствием полицейских сил или армии и ограниченным правовым мандатом, ЕС никогда не сможет выполнить эти задачи, требующие больших финансовых средств и административных усилий. Грубо говоря, именно об этом балансе между национальными и европейскими компетенциями и высказались европейцы, принявшие участие в голосовании.

Второе измерение согласия является институциональным. Хотя англо-американские евроскептики постоянно рисуют чудовище брюссельского сверхгосударства во главе с европейской комиссией, с начала 1970-х годов Европа последовательно двигалась в противоположном направлении. Постепенно произошло усиление власти Совета Министров (при поддержке Франции и Британии, особенно в вопросах, не касающихся экономического ядра) и избираемого напрямую европейского парламента. В то же время исполнение полномочий ЕС систематически ограничивается общей нехваткой административной, фискальной и принудительной власти, многочисленными средствами прямого и косвенного демократического контроля и жестким конституционным мандатом. Это, по-видимому, вполне отвечает задачам, которые, по мнению граждан ЕС, и должен он выполнять.

Провал конституционного процесса свидетельствует о стабильности субстанциального и институционального измерений нынешнего конституционного согласия. Даже если бы он был принят, проект конституции позволил бы провести лишь незначительные реформы. Он несколько скорректировал бы нынешнее состояние, а не провозглашал новый конституционный порядок. За полтора года обсуждения конституционный конвент лишь два дня посвятил рассмотрению вопроса о расширении субстанциальных компетенций ЕС и достиг согласия только по второстепенным вопросам усиления внутренней безопасности. Не было никакого перспективного grand projet, сопоставимого с единым рынком 1980-х или единой валютой 1990-х и способного оправдать серьезные конституционные преобразования. Никто всерьез не обсуждал возможность единой пенсионной, финансовой и образовательной политики в Европе, а военное строительство в американском духе не по карману европейцам и вообще противоречит идеалам «гражданской силы».

Проект конституции пытался закрепить status quo, внеся второстепенные улучшения в институциональную эффективность и прозрачность ЕС, но сохранив при этом его основную структуру. Речь шла о расширении полномочий европейского парламента, предоставлении национальным парламентам совещательной роли, отмене ротационного президентства, коррекции представительства в пользу более крупных стран, координации внешней политики и так далее. В результате достигался конституционный компромисс, который позволял сбалансировать интересы больших и малых стран, правых и левых партий и настроения евроскептиков и еврофилов. Реформы пользовались широкой поддержкой стран-членов, и ни одна из них не встретила серьезных возражений во время дебатов перед голосованием на референдуме. Наиболее серьезное изменение, введение поста европейского министра иностранных дел, имеющего совещательный, но не решающий голос в вопросах координации внешней политики, получило поддержку 70 % европейцев.

Существующее европейское конституционное согласие более привлекательно в позитивном и нормативном отношении, чем любая другая осуществимая альтернатива. Это происходит не просто потому, что оно приводит к результатам, которые европейцы в целом поддерживают, но еще и потому, что нынешний косвенный демократический контроль при разработке политики ЕС, скорее всего, учитывающий реальные ограничения, рассмотренные нами выше, служит более эффективным средством для достижения большей подотчетности и обсуждения, чем прямая демократия (Moravcsik 2002, 2005a, 2005b). Все слышали разговоры о том, что ЕС настолько недемократичен, что он не был бы признан страной-членом. Эта bon mot просто ложна. Систематические исследования, сравнивающие разработку политики ЕС с разработкой политики существующими национальными правительствами, отслеживающие проблемы, которые обычно решает ЕС (валютная политика, решения в порядке конституционного надзора, торговая политика и т. д.), пришли к выводу, что он более прозрачен в разработке политики, чем национальные правительства, менее коррумпирован, не менее подотчетен и способен проводить политику, которую не в состоянии проводить отдельные правительства.

Современные реформаторы недооценивают достоинства status quo отчасти потому, что они придерживаются анахроничной цели «как можно более тесного союза», достигающей кульминации в федеральном сверхгосударстве. Конечно, немногие открыто признаются в этом, но многие исследователи и сторонники дальнейшей европейской интеграции считают это ipso facto желательным и мрачно намекают, что без конституционной реформы процесс европейской интеграции застопорится или вовсе провалится. В результате, в общественных дебатах неизбежно начинают господствовать «символические экстремисты» из евроэнтузиастов или евроскептиков, которые рассматривают неспособность конституции привести к «как можно более тесному союзу» в более пессимистичных терминах, чем свидетельствует текущая обстановка. Нездоровая идеологическая взаимозависимость между этими группами ведет к усилению накала риторики, которая начинает вызывать беспокойство у более многочисленного центра политического спектра ЕС, заинтересованность которого в интеграции носит куда более прагматичный характер. Неудивительно, что при подготовке к референдуму идеологические призывы возобладали над прагматическими соображениями.

В результате, открытием последних пяти лет стала несостоятельность не политики ЕС или его конституционной структуры — и та, и другая были и остаются вполне успешными, — а его конституционного дискурса. Этот дискурс покоится на ряде риторических иллюзий, которые питали европейское федералистское движение со времени окончания Второй мировой войны. В этом отношении, возможно, наиболее привлекательным в проекте конституции является то, что он начал этот трудный процесс, заменив классический тезис «как можно более тесный союз» из Римского соглашения более взвешенным «единство в многообразии». Нам нужно пойти еще дальше, чтобы принять ЕС таким, каков он есть, а не таким, каким мы хотим, чтобы он был. Это отражает основную истину о Европе, а именно — что она перешла точку невозвращения и теперь стала «зрелой» политической системой, и ей не обязательно непрерывно двигаться вперед на неофункционалистском велосипеде, чтобы сохранять устойчивость.

Недавняя «политизация» ЕС, которая может показаться подавляющей и непреодолимой силой, на самом деле была нанесенной самому себе раной. Последствия очевидны для всех. Наилучшей стратегией — в прагматическом и нормативном отношении — была бы деполитизация европейской конституционной эволюции посредством постепенной стратегии проведения эффективной политики и скромных институциональных реформ — «Европа результатов», о которой недавно говорил глава Европейской комиссии Барросо. Не будь этих бесполезных конституционных дебатов, многих внутренних ограничений реформы и не существовало бы, особенно усиливающихся требований референдумов вместо парламентской ратификации расширения и второстепенных институциональных реформ. Традиционная стратегия ЕС была успешной, и незачем отказываться от нее.

На деле это означает, что прагматические конституционные реформы должны проводиться постепенно и ратифицироваться странами-членами, преследующими вполне определенную цель — деполитизацию последующих дебатов. Конечно, предложение относительно централизации европейской внешней политики — особенно если оно будет подано публике не в виде создания «министра иностранных дел», как это делалось раньше, а в виде бюрократического пересмотра отношений между Комиссией и Советом — не вызовет у европейцев желания выйти на улицы, чтобы обсудить или отвергнуть такое предложение. При такой ратификации, избегающей политизации публики при помощи конституционной риторики, кажущаяся «несущественность» вопросов, которыми занимается ЕС, будет работать на него, а не против него. В этом отношении, главным тактическим преимуществом ЕС является то, что он просто скучен.

7. Философское заключение: двусмысленность политического участия

Наиболее жестко сегодня ЕС критикуют его самые верные сторонники. Выше я показал, что одна из причин того, почему евроэнтузиасты не замечают достоинств конституционного status quo, состоит в том, что они, в отличие от большинства европейцев, выступают за федералистское будущее, которое противоречит нынешнему конституционному согласию. Но здесь действует еще одна утопическая идея — идея демократии обсуждения и участия как фундаментальный философский идеал современной демократии.

Критики схем глобального и регионального правления, такого, как ЕС, часто утверждают, что международные организации нелегитимны, потому что в них меньше возможностей для обсуждения и участия, чем в суверенных государствах. Подобные критики часто считают большее общественное участие и обсуждение самоцелью или — что почти то же самое — единственным источником политической легитимности. На этом основывается критика так называемого «демократического дефицита» в ЕС. Сторонники конституционного проекта и сторонники легитимации ЕС посредством открытых дебатов о «finalité politique» Европы, по сути, утверждают, что только массовое политическое обсуждение может легитимировать демократическое правление.

Выше я показал, что бесполезно и даже вредно пытаться подвести ЕС под такие стандарты чистой и прямой мажоритарной демократии. Отчасти это связано со своеобразием ЕС и особенно с тем, что он не занимается решением «общественно-значимых» проблем. Но здесь присутствует и более общая философская ошибка. Ни одна современная демократия не отвечает таким стандартам, и — что еще более важно — ни одна современная демократия не стремится им соответствовать. Обращение к депутатам или конкретным институтам — это не недостаток, дефицит или замена более широкого участия в обсуждении. И оно практикуется не только «неполноценными» или «несовершенными» государствами, к каковым предположительно относится и ЕС. Это важная черта современных демократий, которые являются не популистскими, а конституционными. В существующих конституционных демократиях народное участие является не самоцелью, а одним из средств обеспечения подотчетности и, соответственно, достижения социальных благ, вроде равенства, свободы, справедливости или отсутствия чьего-либо безраздельного господства. Мы последовательно делегируем полномочия конституционным судам, центральным банкам, опытной бюрократии, политическим элитам, партийным структурам, парламентским представителям, членам кабинета министров, прокурорам и многим другим государственным чиновникам, потому что мы считаем, что они лучше умеют обеспечивать такие общественные блага.

Распространенность таких конституционных процедур свидетельствует о том, что более широкое участие не обязательно порождает более желательный результат. С этой точки зрения, возможно, современные попытки создания и анализа конституционного устройства связаны с использованием «контрмажоритарных» парадоксов — ситуаций, когда менее «демократический», с мажоритарной точки зрения, результат оказывается более «представительным» в социальном отношении. Эти соображения являются не просто прагматическими, но и нормативными. Мы изолируем выработку политики во многих областях для получения более точных данных, защиты прав меньшинства, сдерживания влиятельных заинтересованных групп или недопущения тирании большинства — все эти цели приветствуются нормативными теоретиками. Такое делегирование является систематичным и осознанным — факт, подтверждаемый наблюдением, что области, в которых происходит делегирование или изолирование политики в рамках ЕС, остаются теми же самыми, что и в большинстве (предположительно легитимных и обычно демократических) национальных государств. На самом деле ошибочное представление, что ЕС страдает от большего «демократического дефицита», чем входящие в него страны-члены, во многом обусловлено тем, что он имеет дело с проблемами, которые обычно делегировались или изолировались в современной демократической политике, в непропорционально большем масштабе.

Этот вывод имеет фундаментальное значение для политических философов, занимающихся нормативным анализом реальных конституционных реформ, особенно в международных отношениях. Как только мы откажемся от демократического участия или обсуждения — или любой другой процедурной нормы — как от абсолютного стандарта и начнем вырабатывать конституционные формы для достижения определенных социальных благ, выведение четких политических рекомендаций из нормативных принципов без опоры на эмпирическую социальную науку окажется невозможным. Различная динамика контрмажоритарных ситуаций может быть понята только после анализа особенностей соответствующих политических процессов. Поскольку эти процессы, как мы видели, существенно изменяются в зависимости от проблемной области, социальных предпочтений, институциональных механизмов и стратегических императивов, мы не сможем понять их — и, следовательно, обосновать конституционный проект — без обращения к эмпирической социальной науке. Эта идея сама по себе не является случайным эмпирическим наблюдением, но напрямую вытекает из простой совокупности философских представлений о природе демократической политики в целом. В этом смысле европейский конституционный проект покоится не только на несостоятельной политической науке, но и на несостоятельной политической философии. Точнее, он покоится на несостоятельной политической философии именно потому, что он опирается на несостоятельную политическую науку.

Перевод с англ. Артема Смирнова

Литература

Bartels, Larry, 2001: An Agenda for Voting Research, in: Katz, Elihu/Warshel, Yael (eds.), Election Studies: What’s Their Use? Boulder, CO, 59–81.

Blondel, Jean/Sinnott, Richard/Svensson, Palle, 1998: People and Parliament in the European Union: Participation, Democracy, Legitimacy. Oxford.

Brouard, Sylvain/Tiberj, Vincent, 2006: YES to the Europe I want; NO to this one. Some Reflection on France’s Rejection of the EU Constitution, in: Political Science and Politics 39, 261–268.

Duff, Andrew, 2006: The Struggle for Europe’s Constitution. London.

EU Observer, 30th April 2006: Western Europe remains wary of new member state workers, at: http://euobserver.com/9/21469/?rk=1.26

Gibson, James L./Caldeira, Gregory A., 1993: Legitimacy, Judicial Power, and Emerging Transnational Legal Institutions: The Court of Justice in the European Community. Unpublished paper at the University of Houston.

Grant, Ruth W./Keohane, Robert, 2005: Accountability and Abuses of Power in World Politics, in: American Political Science Review 99, 1–15.

De Grauwe, Paul/Polan, Magdalena, 2005: Globalization and Social Spending, in: Pacific Economic Review 10, 105–123.

Guiraudon, Virginie, 2004: Immigration and Asylum: A Political Equilibrium? Paper delivered at conference on The European Union and the New Constitution: A Stable Political Equilibrium? Princeton.

Habermas, Jürgen, 2001: Why Europe Needs a Constitution, in: New Left Review 11, 5–26.

Habermas, Jürgen, 2005: Nach den Abstimmungs-Debakeln. Europa ist uns über die Köpfe hinweggerollt, in: Süddeutsche Zeitung 6th June 2005, at: http://www.sueddeutsche.de/kultur/artikel/383/54329/ .

Hix, Simon/Noury, Abdul G., 2006: After Enlargement: Voting Patterns in the Sixth European Parliament. Paper presented at the Federal Trust conference on The European Parliament and the European Political Space. London.

Hooghe, Liesbet/Marks, Gary, 2006: Europe’s Blues: Theoretical Soul-Searching after the Rejection of the European Constitution, in: Political Science and Politics 39, 247–250.

Imig, Doug/Tarrow, Sidney, 2001: Contentious Europeans: Protest and Politics in an Emerging European Polity. Lanham, MD.

Iversen, Torben/Pontusson, Jonas/Soskice, David (eds.), 1999: Unions, Employers, and Central Banks: Macroeconomic Coordination and Institutional Change in Social Market Economics. Cambridge.

Jacobs, Lawrence R./Shapiro, Robert Y., 2000: Politicians Don’t Pander: Political Manipulation and the Loss of Democratic Responsiveness. Chicago.

Joerges, Christian/Vos, Ellen (eds.), 1999: EU Committees: Social Regulation, Law and Politics. Oxford.

Majone, Giandomenico, 2005: Dilemmas of European Integration: The Ambiguities and Pitfalls of Integration by Stealth. Oxford.

Moravcsik, Andrew, 2000: De Gaulle between Grain and Grandeur: The Political Economy of French EC Policy, 1958–1970. Part 2, in: Journal of Cold War Studies 2: 3, 4–68.

Moravcsik, Andrew, 2002: In Defence of the Democratic Deficit: Reassessing Legitimacy in the European Union, in: Journal of Common Market Studies 40: 4, 603–624.

Moravcsik, Andrew, 2004: Is there a ‘Democratic Deficit’ in World Politics? A Framework for Analysis, in: Government and Opposition 39, 603–624.

Moravcsik, Andrew, 2005a. The European Constitutional Compromise and the Neofunctionalist Legacy, in: Journal of European Public Policy 12: 2, 349–386.

Moravcsik, Andrew, 2005b: The European Constitutional Compromise, in: EUSA Review 18, 1–6.

Nagel, Thomas, 2005: The Problem of Global Justice, in: Philosophy and Public Affairs 33, 113–147.

Norman, Peter, 2006: The Accidental Constitution. Brussels.

Norris, Pippa, 2001: The Global Generation: The Cohort Support for European Governance, at: http://ksghome.harvard.edu/~pnorris/Acrobat/Global%20Generatio%20Brussels.pdf.

Page, Benjamin I./Shapiro, Robert Y., 1992: The Rational Public: Fifty Years of Trends in Americans’ Policy Preferences. Chicago.

Pettit, Phillip, 2004: Depoliticizing Democracy, in: Ratio Juris 17, 52–65.

Pierson, Paul/Leibfried, Stephan (eds.), 1995: European Social Policy. Washington D. C.

Pontusson, Jonas, 2006: Inequality and Prosperity: Social Europe vs. Liberal America. Ithaca.

Rabkin, Jeremy, 2005: Law without Nations: Why Constitutional Government Requires Nation States. Princeton.

Rhodes, Martin/Ferrera, Maurizio/Hemerijck, Anton, 2001: The Future of the European “Social Model” in the Global Economy, in: Journal of Comparative Policy Analysis 3, 163–190.

Scharpf, Fritz, 1999: Governing in Europe: Effective and Democratic? Oxford.

Schmitter, Philippe C., 2000: How to Democratize the European Union. And Why Bother? Lanham, MD.

Tarrow, Sidney/Imig, Doug, 2001: Contentious Europeans: Protest and Politics in a Europeanizing Polity. Lanham, MD.

Vogel, David, 1995: Trading Up. Cambridge, MA.

Weiler, Joseph, 1999: The Constitution of Europe. Cambridge.

Zeitlin, Jonathan/Pochet, Philippe/Magnusson, Lars (eds.), 2005: The Open Method of Coordination in Action: The European Employment and Social Inclusion Strategies. Brussels.

Zweifel, Thomas, 2002: Democratic Deficit? Institutions and Regulation in the European Union, Switzerland and the United States. Lanham.

Zweifel, Thomas, 2006: International Organizations and Democracy. Boulder.