Объяснения этих антиномий нашей новой истории надобно искать в том отношении, какое устанавливалось у нас между государственными потребностями и народными средствами для их удовлетворения. Когда перед европейским государством становятся новые и трудные задачи, оно ищет новых средств в своем народе и обыкновенно их находит, потому что европейский народ, живя нормальной, последовательной жизнью, свободно работая и размышляя, без особенной натуги уделяет на помощь своему государству заранее заготовленный избыток своего труда и мысли, — избыток труда в виде усиленных налогов, избыток мысли в лице подготовленных, умелых и добросовестных государственных дельцов. Все дело в том, что в таком народе культурная работа ведется незримыми и неуловимыми, но дружными усилиями отдельных лиц и частных союзов независимо от государства и обыкновенно предупреждает его нужды. У нас дело шло в обратном порядке.

В. О. Ключевский. Курс русской истории. Лекция XLI.

Местное самоуправление — основа демократии. Такая же, как и выборность. Собственно, если совсем немного упростить, то демократию вполне можно определить как систему, основанную на местном самоуправлении и выборности власти. Остальное — нюансы частного порядка. Причем местное самоуправление даже более значимо, так как выборность — это всего лишь механизм формирования власти, а местное самоуправление — это… Да, а действительно, что это такое — «местное самоуправление»?

«Местное самоуправление самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения». Таково определение. Словарное, которое, впрочем, почти буквально повторяет как Российская конституция (а вслед за ней и все определяющие эту сферу законы Российской Федерации), так и Европейская хартия местного самоуправления. И надо сказать, в этом определении действительно сказано все главное и значимое.

Классическая административная вертикаль власти выглядит так: есть глава государства, есть непосредственно подчиненные ему главы регионов, у тех — в непосредственном подчинении главы районов, а у последних — главы низших административных образований. Кто в этой схеме решает вопросы местного значения? Тот самый глава низших административных образований — чиновник, непосредственно встроенный в вертикаль власти и непосредственно подчиненный вышестоящему начальству. Такая модель позволяет эффективно контролировать всю территорию и осуществлять единую и упорядоченную политику. Это очень удобная модель для авторитаризма, так как авторитарная власть — по сути своей внеположна населению, отдельна от него (эта внеположность может быть просвещенной или оккупационной, поддерживаемой населением или, наоборот, отторгаемой, но суть внеположности от этого не меняется). Потому в основе этой власти — именно контроль над территорией и всем, что на ней происходит.

Снизу вверх
В демократической же системе модель эта не работает. Выборность предполагает, что чиновник подотчетен не только и не столько вышестоящему начальнику, сколько населению и зависит от него (не понравится, как он выполнял свои обязанности, — не выберут). И чем ближе этот чиновник к своим избирателям, тем жестче эта связь. К тому же демократическая система основана на разделении полномочий между ветвями власти, что резко ограничивает ее административный ресурс и возможности системного контроля за всем, происходящим в стране, а потому для нее жизненно важно сбросить с себя все сферы ответственности, которые могут быть сброшены (заменим слово «сбросить» на слово «делегировать» — и получим вполне привычную формулировку). То есть местное самоуправление — не просто формальный символ веры демократии, а единственно возможная для нее система функционирования. И чем более развито и независимо местное самоуправление, тем эффективнее работает государственная машина демократии. И тем эффективнее решаются вопросы непосредственной жизнедеятельности граждан, причем в данном случае даже и не столько граждан, сколько просто людей.

Как в административной системе решается вопрос замены лифта в муниципальном доме, в городе N на площади Независимости? Идет циркуляр вышестоящему чиновнику, и, если есть средства, циркуляр возвращается вниз, закупаются лифты на весь квартал, район или город. Потом лифты меняют у всех подряд — даже там, где и старый лифт прекрасно работает. Логика местного самоуправления предполагает, что вопрос о замене лифта решается куда более точечно и рационально. Просто потому, что тут нет никакого циркуляра, а есть непосредственный контакт с реальностью — домом, подъездом, его жильцами и их лифтом.

При этом местное самоуправление не отменяет вертикаль власти, а разгружает ее. Классическая модель тут выглядит так. Вопросы государственной значимости находятся в ведении верховной власти, вопросы региональной — в ведении региональной (в достаточной степени самостоятельной), ну и, наконец, вопросы местного значения — «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения». Только порядок всегда обратный — не сверху вниз, а снизу вверх.

В той же европейской хартии местного самоуправления есть очень важное положение. Называется оно замысловатым словом «субсидиарность», но означает весьма простую и понятную логику устройства власти: на вышестоящие уровни передаются лишь те вопросы, которые не могут быть решены ниже. Финансовая система — основа экономической жизнедеятельности страны — не может находиться в ведении ни местной власти, ни даже региональной. Это обязанность верховной власти. Так же как и создание инфраструктуры. Сколь бы не было развито местное самоуправление, но дороги оно может строить только в пределах своего района. Ну и так далее, вплоть до спецопераций в Сомали или Буркина-Фасо, которые очевидно не могут быть проведены силами городского отряда рейнджеров в свободное от работы время, даже если они посчитают это «ключевым вопросом местного значения». Зато их сил может хватить, если встанет вопрос о разборке с жителями соседних городов. А значит кто-то (а именно, вышестоящая, непосредственно государственная, власть) должен присматривать за тем, чтобы местное самоуправление не превратилось в феодальную войну всех против всех.

Классический сюжет многих американских фильмов и сериалов: после некой катастрофы (ядерного взрыва, техногенной аварии, природного катаклизма) верховная власть перестает существовать, что в итоге приводит к всеобщему упадку. Причем местное самоуправление чаще всего продолжает работать, но вне того социума, который обеспечивала федеральная власть (инфраструктура, финансовая и правовая система, а также силовой контроль), ее деятельность оказывается борьбой за выживание с самыми прискорбными последствиями. И лишь после того, как где-то вновь появляется президент, — возникает и надежда. Когда над городом снова развивается звездно-полосатый флаг, солдаты наводят порядок, возникает электричество, деньги обретают цену, и все становится на свои места. Однако как бы в этой пропагандистской модели ни была значима президентская власть — она является именно надстройкой над властью муниципальной, именно она обеспечивает деятельность местного самоуправления, а не наоборот.

Сверху вниз
Как же обстоит дело с местным самоуправлением у нас? В советское время никакого местного самоуправления не существовало. То есть были советы, были сельсоветы, и даже что-то вроде домкомов. Но они были либо фикцией, либо частью административной системы — иерархичной и жестко встроенной в вертикаль власти. В 90-е годы продолжала функционировать административная система с районным начальством, подчиненным региональному руководству, но параллельно возникала и правовая база, и возможности для формирования системы местного самоуправления. Оно не появилось автоматически и сразу везде. Но, так или иначе, структуры местного самоуправления начали возникать. Где-то был просвещенный и энергичный градоначальник, где-то, наоборот, градоначальник оказывался решительно ни к чему не годным, что повлекло за собой активизацию его оппонентов, где-то просто удачно сложилась конъюнктура в отношениях с областным руководством — причины были разные, и формы местного самоуправления в итоге сложились разные. К 2003 году в России было около 400 сформировавшихся и полноценно функционировавших структур МСУ, еще примерно столько же — на подходе.

Новая власть, которая взялась отлаживать жизнь страны, также понимала важность местного самоуправления и бросила на это дело лучшие силы. Группа разработчиков под руководством Дмитрия Козака провела титаническую работу и параллельно с административной реформой разработала федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон этот разрушал последние основы административно-командной системы и действительно закреплял местное самоуправление как важнейшую часть государственной системы России.

Однако дело в том, что в основе логики закона оказалась системная унификация местного самоуправления и его регламентация. Вместо 13 естественным образом сформировавшихся разных видов МСУ закон устанавливал, по сути дела, одну универсальную. Закон наделил местное самоуправление полномочиями, закрепил доходную часть, но вместе с тем и создал жесткие рамки для его деятельности.

Жесткости и регламентированности требовали логика государственного строительства и системный юридический подход авторов законопроекта: если что не прописать четко, то региональные власти легко превратят полномочия местного самоуправления в дырку от бублика. Но в результате местное самоуправление оказалось в очень малой степени именно «самостоятельной и под свою ответственность» деятельностью населения.

По мере реализации закона обнаружились и другие проблемы — например, разделение местного самоуправления на разные уровни. Сельское поселение и городское поселение одновременно являются и самостоятельным муниципальным образованием, и частью муниципального округа. В итоге эта система иерархии сработала только на то, что муниципальные округа начали систематически отбирать полномочия и имущество у поселений.
Обнаружилась и проблема с бюджетным обеспечением. Во-первых, практически все муниципальные образования с населением меньше 30 тысяч почти повсеместно  столкнулись с элементарной невозможностью сформировать полноценный бюджет. Классический пример — поселок Углеродовский Красносулинского района Ростовской области (население 3 тысячи человек) с ежемесячным поступлением от налогов в 500 рублей. Впрочем, даже в более крупных муниципальных образованиях нехватка налоговой базы очевидна. Налоговых поступлений в лучшем случае хватает на уличное освещение, а уж про то, чтобы обеспечивать принцип субсидиарности (исполнять все функции, которые могут быть выполнены на местном уровне), и речи не идет. Муниципалитетам закон оставляет хорошо если 10 % от всех налоговых поступлений с территории, а даже по самым скромным подсчетам специалистов им нужно хотя бы тридцать-сорок. При этом возможности дополнительно заработать сильно ограничены и регламентированы тем же законом о местном самоуправлении.

Да, и еще. Ключевые налоги, на которых основан бюджет местного самоуправления, — налог на землю и имущество физических лиц — имеют одну особенность: они не дают почти никакой мотивации муниципальным властям развивать бизнес. Если бы муниципалитеты получали налог на прибыль или часть НДС — это заставляло бы их делать все, чтобы в их регионе рос и процветал частный бизнес. Нынешняя же система если что и стимулирует, так это коррупционные схемы и ожесточенную борьбу за контроль над земельными ресурсами там, где они действительно имеют значимую ценность.

Пат
Впрочем, дело, разумеется, не в несовершенстве законов и системы налогового перераспределения. В конце концов, у нас еще переходный период (полноценно и на всей территории России Закон о местном самоуправлении начнет работать с 1 января 2009 года). Да и в этих условиях во многих местах есть реальный результат и что-то как-то налаживается и отлаживается.

Но именно что-то и как-то… Полноценного самоуправления, той самой «самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения» на самом деле нет и не предвидится.

И это не техническая (налоговая, юридическая), а именно системная проблема.

С одной стороны, власть глубоко заинтересована в местном самоуправлении. Причем не только как в голой риторике и фасадно-декоративной конструкции. Местное самоуправление нужно власти, чтобы хоть как-то разгрузить властную вертикаль, делегировать часть ответственности. Нынешняя система власти только на самый невнимательный взгляд похожа на командно-административную, у нее совсем другие политические и экономические основания. Любая системная ответственность там, где дело не касается финансовых потоков и контроля над ними, — тяжкая обуза для власти. Потому так много говорится о местном самоуправлении и так много выделяется средств на всякие фонды по его развитию. И эти процессы (говорения и выделения средств) в ближайшем будущем будут только нарастать.

Однако и сделать реальную ставку на местное самоуправление, то есть выстроить систему, основанную на «самостоятельной деятельности населения», власть тоже не может.

Даже элементарное решение технических проблем чревато системным сбоем. Перераспределить налоги? Но если их отдать местному самоуправлению, то часть финансовых потоков, через которые отстроен механизм управления страной, заметно оскудеет. А если отдать часть полномочий? Или тот же пример с лифтами? Вот в Москве в течение двух лет поменяли все лифты во всех домах. При любом, даже самом ущербном, местном самоуправлении такое вряд ли было бы возможно — большинство замененных лифтов были вполне пригодны к эксплуатации, а многие — так и лучше новых. Но такое мероприятие было не бессмысленной тратой денег, а системным действием по созданию финансового потока, который был самым тщательным образом освоен. Лифты ведь не из воздуха появились — их кто-то (даже очень хорошо известно, кто) произвел, кто-то осуществлял монтажные работы (тоже вполне конкретные фирмы), кто-то — утилизацию старых лифтов.

Но даже не это главное. Одной из основ политики нынешней власти является принципиальное ее недоверие к населению страны и его самостоятельным действиям. Тут и страх, что люди, если дать им волю, обустроят все так, что и камня на камне не останется, и страх перед «олигархами», которые скупят все и превратят органы власти в подотделы своих компаний, и, разумеется, страх перед коварным Западом. А за всем этим главный страх — любых неконтролируемых политических или экономических действий. И нельзя сказать, что у этих страхов совсем нет никаких оснований — есть, и немалые. Только в итоге власть, при всей массовой поддержке, оказывается и ощущает себя внеположной населению страны, при этом не являясь полноценно авторитарной (для этого у нее решительно не хватает командно-административного ресурса, да и реального желания этот ресурс заполучить).

Вот и получается, что власть (кто бы ни был президентом) обречена бесконечно клясться в верности местному самоуправлению (иногда и вполне искренне), но при этом ограничивать любые возможности его реального проявления.