Имя:
Пароль:

Доклады
На печать

Предварительные предложения для обновления Концепции социально-экономического развития России на период до 2020 года (Стратегия 2020)
Просмотров: 9363

Предварительные предложения для обновления Концепции социально-экономического развития России на период до 2020 года (Стратегия 2020)

Экспертная группа №16

Развитие общественных институтов

Предварительные предложения для обновления Концепции социально-экономического развития России на период до 2020 года («Стратегия-2020»)

Рабочая версия от 24 июля 2011 г.

Состав группы:


АБРОСИМОВА Елена Антоновна    к.ю.н., доцент кафедры коммерческого права и основ правоведения Юридического факультета МГУ
АЛЕКСЕЕВА Евгения Г.   Директор Фонда социального развития и охраны здоровья "ФОКУС-МЕДИА"
БАХМИН Вячеслав Иванович   Консультант Фонда Мотта
БЕЛОКУРОВА Елена Васильевна   Доцент СПбГУ
БРЕЙМАН Илья Львович   Ведущий эксперт Wardhowell
БРОД Александр Семенович   Директор Московского бюро по правам человека, член Общественной Палаты  РФ.
ВОРОБЬЕВ Сергей Ильич    Зам.Председателя Совета при Президенте РФ  по развитию гражданского общества и правам человека, сопредседатель клуба 2016
ГЕФТЕР Валентин Михайлович    Директор Института прав человека
ДУДУЛИН Павел Евгеньевич   заместитель проректора НИУ ВШЭ
ЕВДОКИМОВА Ольга Анатольевна    Директор компании Evolution & Philanthropy
ЗАДОРИН Игорь Вениаминович   Генеральный директор Исследовательской группы «ЦИРКОН»
ЗУДИН Алексей Юрьевич   Доцент кафедры экономического анализа организаций и рынков НИУ ВШЭ
КАМИНАРСКАЯ Наталья Георгиевна   Ответственный секретарь некоммерческого партнерства "Форум доноров"
КИНДЕР Глеб Вячеславович   Руководитель комиссии по промышленности и транспорту Свердловского регионального отделения ОПОРА СОССИИ
КОВАЛЕВСКАЯ Елена Викторовна   Консультант НИУ ВШЭ
КОТЕЛЕВСКАЯ Ирина Васильевна   Директор Центра мониторинга законодательства РСПП
КОСАРЕВА Надежда Борисовна   Президент Фонда "Институт экономики города"
КРОХИНА Юлия Александровна   Зам. Директора Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной Палаты РФ
МАКОВЕЦКАЯ Светлана Геннадьевна    Директор центра Гражданского анализа и независимых исследований (Центр ГРАНИ)
МАЛАХОВА Галина Николаевна   Директор Северо-Кавказского института - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, заведующая кафедрой государственного и муниципального управления (г.Пятигорск)
МАЛИЦКАЯ Елена П.    Президент Межрегионального общественного фонда "Сибирский центр общественных инициатив"
МАЧЕВСКИЙ Александр Вячеславович   Референт Группы по обеспечению деятельности пресс-секретаря Председателя Правительства РФ – зам. Руководителя Аппарата Правительства РФ Д.С.Пескова
МЕРСИЯНОВА Ирина Владимировна   Директор Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора (ГРАНС-центр) НИУ ВШЭ
МИЛОСЛАВСКАЯ Дарья Игоревна    Директор филиала КОО "Международный центр некоммерческого права" в РФ, Председатель Попечительского Совета НП "Юристы за гражданское общество"
МИХАЙЛОВА Марина Е.    Директор Региональной благотворительной общественной организации "Архангельский центр социальных технологий "Гарант"
НЕМИРОВСКАЯ Елена Михайловна   Президент Московской школы политических исследований
НИКОЛАЕВА Елена Леонидовна    Зам.Председателя Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", Председатель Попечительского совета Национального фонда развития здравоохранения, член Общественной Палаты РФ
НУГУМАНОВА Светлана Маликовна   Первый заместитель  исполнительного директора  "ОПОРА РОССИИ"
ПОПОВ Сергей Александрович    Депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 5-ого созыва, Председатель Комитета по делам общественных объединений и некоммерческих организаций 
РУБАШКИНА Светлана А.    Генеральный директор Центра развития социально-культурных проектов "Своя траектория" (Краснодар)
РУДЕНКО Виктор Николаевич   Профессор, доктор юридических наук, директор Института философии и права Уральского отделения РАН
САМАРИНА Нина Николаевна   Президент фонда поддержки социальных инициатив «Содействие» (г.Пермь)
СВИРИДЕНКОВА Ольга   Руководитель юридической службы НП «Юристы за гражданское общество»
СЕНОКОСОВ Юрий Петрович   Автор Гражданской Энциклопедии, основатель Московской школы политических исследований
СУНГУРОВ Александр Юрьевич   Заведующий кафедрой прикладной политологии Санкт-Петербургского университета ВШЭ, Президент СПб гуманитарно-политологического центра СТРАТЕГИЯ 
ТАМБОВЦЕВ Виталий Леонидович   Профессор экономического факультета МГУ
ТОПОЛЕВА-СОЛДУНОВА Елена Андреевна   Директор Автономной некоммерческой организации "Агентство Социальной информации", член Общественной палаты РФ
ФЕДОТОВ Михаил Александрович   Советник Президента Российской Федерации
ФЕОКТИСТОВА Елена Николаевна    Руководитель Центра корпоративной социальной ответственности и нефинансовой отчетности РСПП
ФОМИН Олег Николаевич   Доктор политических наук, профессор кафедры политических наук, проректор по научной работе ПАГС им. П.А.Столыпина
ХАНАНАШВИЛИ Нодари Лотариевич    Член Общественного совета города Москвы 
ЦИРУЛЬНИКОВ Борис Альбертович   Исполнительный директор, городского благотворительного фонда "Фонд Тольятти", Председатель некоммерческого партнерства фондов местных сообществ
ШАДРИН Артем Евгеньевич    вио Директора Департамента стратегического управления (программ) и бюджетирования Минэкономразвития РФ
ШИМУТИНА Елена Николаевна   Зам.Директора Центра образования № 548 «Царицыно» Южного административного округа г. Москвы; директор Института развития государственно-общественного управления образованием
ЯКИМЕЦ Владимир Николаевич   Институт системного анализа АН РФ, зам.зав.кафедрой ЮНЕСКО Государственного университета управления
ЯКОБСОН Лев Ильич   Первый проректор НИУ ВШЭ


Содержание


Текущее состояние общественных институтов в России

Перспективы развития общественного сектора

Партнерский сценарий развития как оптимальный

Решения, необходимые для реализации предпочтительного сценария


Сфера компетенции экспертной группы

Цель группы – разработка стратегии развития общественных (гражданских) институтов, под которыми группа понимает, прежде всего, НКО и неформальные практики гражданской самоорганизации. Основные задачи группы – анализ и прогнозирование развития сектора, формулировка стратегических целей, предложений по использованию ресурсов общественных институтов для развития и повышения качества социальной политики. Желаемая цель развития – кардинальное увеличение активности и эффективности деятельности общественных институтов, создание условий для их реального широкого участия в разработке социальной политики, принятии решений и мониторинге их реализации.

Несмотря на декларируемые государством на разных уровнях интерес и поддержку гражданского общества и малого бизнеса, потенциал самоорганизации и самореализации граждан реально пока не использован. Существующие успешные примеры и опыт такой самоорганизации через добровольчество, работу в некоммерческом секторе, создание малых социальных предприятий, участие в местном самоуправлении и благотворительность остро нуждаются в поддержке и продвижении со стороны государства и могут быть тем самым недостающим ресурсом, который запустит механизм модернизации «изнутри» общества.

Текущее состояние общественных институтов в России

С учетом стоящей перед группой задачи, общественные институты в России следует характеризовать с точки зрения состояния третьего сектора и развитости социально ориентированных практик гражданского общества. Последние, имея преимущественно неформальный характер, определяют устойчивость формальных общественных институтов. Исследования последних лет показывают, что в неформальные практики гражданского общества вовлечена значительная часть россиян: по собственному признанию респондентов, до 2/3 из них являются участниками неформальной волонтерской деятельности, до 50% участвуют в денежных пожертвованиях, примерно трети приходилось участвовать в каких-либо мероприятиях, организованных самими гражданами по месту жительства.

Однако формальные каналы мобилизации общественной активности в стране развиты относительно слабо: лишь 3% россиян декларируют свое участие в НКО в качестве добровольцев (или 0,42% экономически активного населения в пересчете на полную занятость), лишь 1-2% россиян указывают в качестве посредников своей благотворительной деятельности какие-либо организации, большинство предпочитают делать денежные пожертвования нуждающимся лично в руки или в форме милостыни.

Одна из основных причин неразвитости этих каналов заключается в том, что значительная часть россиян не доверяет НКО. Те же, кто заявляют о своем доверии указанным организациям, чаще упоминают общества защиты прав потребителей, профсоюзы и ветеранские объединения, садовые и дачные товарищества, общества инвалидов.

Третий сектор в целом составляют негосударственные некоммерческие организации, насчитывающие примерно 342 тыс. (по данным Росстата на 01.01.2011). Однако по данным Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, численность реально действующих НКО составляет не более 38% формально зарегистрированных.

Несмотря на это, сдвиг отношения общества к проблематике некоммерческого сектора присутствует. Так, по данным исследования «Общественная поддержка НКО в российских регионах» 2010 г. (ЦИРКОН по заказу Агентства социальной информации), заметно выросла доля потенциальных участников деятельности общественных и благотворительных организаций (при пока незначительном росте числа фактических участников). То есть, ценность участия в деятельности НКО в восприятии населения заметно возросла, хотя на реальное поведение этот рост пока не повлиял. Тем не менее, наблюдается положительная динамика: уровень осведомленности населения об общественных организациях вырос с 2008 до 2010 на 20% и составлял 50%., а готовность помогать им, по данным 2010 года, выразили более двух третей опрошенных.

Также наблюдается тенденция заимствования государством практик и подходов некоммерческих организаций к решению отдельных социальных проблем. В качестве примера можно привести создание Фонда поддержки детей в трудной жизненной ситуации, действующего по модели грантодающей некоммерческой организации и поддерживающего внедрение различных подходов к решению проблемы сиротства. Более эффективной по сравнению с государственными признана и работа некоммерческих организаций с людьми с ограниченными возможностями. Как результат – ведется работа по передачи данных функций в целом в руки некоммерческих организаций на основе социального заказа.

Тем не менее, состояние третьего сектора можно охарактеризовать следующими чертами:

   • во-первых, он мал: его трудовые ресурсы составляют 1,1% экономически активного населения, что меньше на 5-10% аналогичного показателя в странах Западной Европы, Израиля, Канады, США, Японии, Великобритании, однако сопоставимо со странами Восточной Европы.

   • во-вторых, он недостаточно влиятелен, имеет слабый административно-правовой (влияние на процесс принятия решений и контроль за их исполнением) и незначительные материальные (финансовые, имущественные) ресурсы;

   • в-третьих, он нереспектабелен, т.е. имеет незначительные социальный и символический капиталы – общественную поддержку и доверие граждан, оставаясь во многом без серьезной кадровой подпитки и сильных и компетентных лидеров;

   • в-четвертых, очень велика внутренняя дифференциация и неоднородность общественных институтов, они имеют серьезные различия по географическому признаку, тематической ориентации, экономической активности, уровню отстаивания интересов и взаимодействия с заинтересованными сторонами и т.п., что затрудняет его консолидацию и выработку общей социально-политической позиции. Существует разрыв между неформализованными инициативами и институционализированными НКО.

Очевидно, что общественная активность россиян имеет еще и ситуативный характер, о чем свидетельствуют события, связанные с природными пожарами в 2010 г., когда в стране наблюдался подъем добровольческой и филантропической активности, когда организации гражданского общества продемонстрировали свои возможности как проводников конструктивной общественной активности в чрезвычайных обстоятельствах. Возможно, уровень общественной активности в стабильные времена в России ровно такой, чтобы обеспечивать функционирование всей общественной системы, но способен к резкому значительному увеличению в условиях бедствия.

Справка (цит. по [1Сектор не только невелик по своей человеческой «массе», но и маловлиятелен. Согласно опросам представителей НКО, власти и бизнеса, проведенным группой ЦИРКОН в 2007 г., влияние неправительственных организаций на принятие решений органами власти очень незначительно: средние оценки влияния по различным аспектам колеблются от 0 до 0,9, притом что шкала варьирует от -3 до +3. Опросы ВШЭ и ФОМ вскрывают другую сторону проблемы: в 2007 г. 25% россиян признавали, что НКО приносят некоторую пользу (существенную или не особенно заметную), 19% это отрицали, но главное – 56% вообще затруднились с ответом.

Развитие последних лет. Некоторые результаты

В 2000 году экспертами уже была разработана стратегия государственной политики в области содействия гражданскими инициативам до 2010 года. В ней были поставлены цели и задачи, касающиеся развития общественного сектора. С этого времени произошли значительные внешние изменения и качественные трансформации, повлиявшие на развитие общественных институтов как в лучшую, так и в худшую сторону.

1. Формализация отношений сектора и государства на федеральном уровне:

   • проведен ряд Гражданских форумов (2001–2008, новая волна – 2011);

   • создан (в 2004 г.) Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, с 2011 г. – Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека;

   • создана Общественная палата РФ, действующая с 2006 г.

2. Приняты федеральные законы и программы, поддерживающие развитие НКО через:

   • создание возможности формирования целевых капиталов (2006 г.);

   • содействие развитию благотворительности и добровольчества (июль 2009 г.);

   • облегчение процедур регистрации и отчетности НКО (2010 г.);

   • поддержку социально ориентированных НКО (апрель 2010 г.).

3. Финансирование деятельности НКО (прямое и опосредованное):

   • реализуются грантовые конкурсы через НКО-операторов (президентские гранты, с 2007 г.). Вместе с тем система президентских грантов за время своего существования не завоевала доверия в НКО-сообществе из-за недостатка прозрачности и ясности конкурсных процедур;

   • проведен ряд ярмарок социальных и культурных проектов в округах и отдельных регионах, в частности – фондами местных сообществ (для представления проектов НКО потенциальным донорам; часто совмещались с конкурсом на консолидированный бюджет);

   • готовится к реализации программа поддержки социально ориентированных НКО: в 2011 г. выделено 900 млн рублей на ее финансирование;

   • в ряде регионов реализована концепция муниципального гранта и/или заказа, конкурсы на консолидированный бюджет.

4. Самоорганизация и сетевое строительство НКО:

   • существуют формальные и неформальные объединения НКО (тематические, географические и др.);

   • существуют этические кодексы и другие формальные и неформальные принципы саморегулирования НКО на разных уровнях – от сектора в целом («НКО-координаты») до отдельных организаций.

5. Создание механизмов учета мнения граждан и их объединений на разных уровнях при принятии решений, в т.ч.:

   • общественные и консультативные советы при всех министерствах и ведомствах. В ряде случаях они оказываются рабочими структурами, но чаще – имитационными, довольно закрытыми, ограниченными и не работающими;

   • попечительские, наблюдательные или экспертные советы при местных органах власти, а также региональные общественные палаты;

   • рабочая группа для выработки предложений по реформированию законодательства об НКО («группа Суркова»);

   • процедура проведения общественных/публичных слушаний (но используется крайне выборочно, как тематически, так и регионально);

   • аналитические центры как независимые негосударственные некоммерческие организации, которые занимаются анализом и разработкой социально-экономической политики.

6. Самоорганизация граждан по месту жительства:

   • принято законодательство о местном самоуправлении с четким разграничением полномочий и функций местного и территориального самоуправлений;

   • наработана практика организации ТОСов и ТСЖ.

Проблемы и риски

1. Стоп-факторы (ограничения) развития

Значительное число из перечисленных выше пунктов реализовано фактически либо формально, имитационно, либо в небольшом (недостаточном) объеме. В числе причин такой ограниченной реализации стратегии развития можно выделить следующие.

Со стороны органов власти:

   • противоречивость, неустойчивость и непоследовательность политики в отношениях с сектором в целом;

   • неоправданный страх «цветных» революций, инициаторами и/или участниками которых могут быть неправительственные организации;

   • завышенная оценка риска использования налоговых льгот и других преференций нецелевым образом;

   • коррупционные интересы государственных служащих, входящие в противоречие с общественными интересами;

   • недооценка квалификации работников сектора и переоценка риска некачественного исполнения социальных услуг НКО при передаче им части полномочий.

Со стороны граждан:

   • приоритетность решения индивидуальных проблем, сильная атомизация общества (при существовании традиции «непосредственной» солидарности);

   • неверие и отсутствие понимания, каким образом можно повлиять на принятие решений и их реализацию: 83% российских граждан считают, что не могут повлиять на развитие в стране, 40% - что не могут повлиять на решения, принимаемые на местном уровне.

   • низкое доверие к разного рода институтам, в том числе общественным структурам, и недостаток информации о них.

Со стороны организаций и самодеятельных объединений граждан:

   • недостаток и нестабильность источников финансирования деятельности;

   • сравнительно небольшой и кастомизированный опыт отстаивания собственных объединенных интересов;

   • разрозненность, плохо развитая инфраструктура поддержки деятельности (включая собственные сети, СМИ, образование, доступные консультационные ресурсы и т.д.);

   • плохо налаженная система передачи опыта в среде организаций;

   • недостаточный/неравномерный профессионализм и недостаточный уровень качества экспертной деятельности внутри самого сектора, разрыв между поколениями «старых» и «новых» организаций, слабое взаимодействие между НКО и самодеятельными инициативами;

   • недостаточный уровень прозрачности, подотчетности, демократического управления, саморегулирования;

   • невлиятельность и нереспектабельность (отсутствие символического и репутационного капитала) большинства некоммерческих организаций, отсутствие массовой общественной поддержки деятельности этих организаций со стороны граждан.

Дефицит ресурсов (правового, финансового, социального, символического и культурного капиталов) порождает высокую зависимость общественных институтов от государства и бизнеса. Фактически на сегодняшний день общественные институты не обладают субъектностью, т.е. способностью самостоятельно формулировать свои интересы и осуществлять целеполагание, активно действовать и достигать поставленных целей.

Вместе с тем в силу изменяющихся обстоятельств общественной жизни в стране общественные институты все чаще получают серьезный энергетический заряд в виде очаговой социальной активности граждан, вынужденных защищать свои экономические или политические права (вынужденная субъектность). В результате определенного падения в последние годы общественного доверия к государственным институтам и бизнес-субъектам часть репутационного капитала (общественные ожидания и надежды) переходит к общественным структурам. А с ним начинает возрастать и социальный капитал, выражающийся в росте общественной поддержки граждан и появлению в секторе сильных кадровых ресурсов.

Таким образом, текущее состояние общественных институтов весьма противоречиво: при материальной слабости – существование большого неудовлетворенного спроса на социальные услуги и готовность государства передать часть соответствующих полномочий, при пока что весьма незначительной гражданской активности – отсутствие явно негативного отношения со стороны граждан и наличие потенциала доверия, при высокой зависимости от других стейкхолдеров – начало формирования своей собственной повестки дня.

Перспективы развития общественного сектора

На сегодняшний момент, по мнению большинства экспертов (а также согласно данным, полученным в ходе опросов общественного мнения и обследований НКО), доминирующим субъектом развития общественных институтов в России является государство. Именно оно определяет их настоящее и ближайшее будущее, поскольку в настоящее время общественные институты испытывают дефицит связей с гражданами и только начинают выстраивать эти связи, да и ресурс институциональной гражданской активности пока крайне невелик. Поэтому особое значение для перспектив развития общественных институтов в стране имеют модели и сценарии взаимодействия общественных институтов и органов власти.

Модели взаимодействия общественных институтов и власти

Исследователи и эксперты с начала 2000-х гг. описывают несколько моделей взаимодействия общественных институтов с органами власти, оговариваясь, что в реальной жизни эти модели всегда существуют в сочетании, однако в большинстве случаев можно выделить преобладающую модель.

А. Партнерское взаимодействие

1. «Модель садовника»: органы власти разного уровня принимают нормативные акты, способствующие появлению и развитию независимых общественных организаций, и предпринимают конкретные действия по поддержке развития таких организаций.

2. Партнерская модель, при которой государственные органы не пытаются управлять общественными институтами, а участвуют в различных формах диалога с НКО – в виде «переговорных площадок» и иных форм.

3. «Модель архитектора»: общественные институты формируют повестку дня, предлагают решения определенных проблем, участвуют в создании новых органов государственной власти, обучают и воспитывают чиновников государственных структур.

Б. Взаимодействие, основанное на доминировании власти

4. Патерналистская модель. Государство разрешает определенную автономию организаций в обмен на политическую лояльность, обеспечивает определенную поддержку деятельности лояльных организаций (финансирование, льготы и преференции).

5. Модель «приводных ремней»: общественные организации полностью контролируются и рассматриваются властью исключительно как передаточные механизмы от руководства к населению.

В. Конфронтация

6. Модель «Борьбы с противником»: представители государства видят в лице независимых организаций, в первую очередь, правозащитных или не желающих «встраиваться» в патерналистскую модель, опасность для собственной власти и стараются осложнить их деятельность.

7. Модель «Гражданского неповиновения». В условиях нарушения властью гражданских прав человека и политических свобод ряд общественных организаций избирает тактику гражданского неповиновения – участия в несанкционированных митингах, пикетах, других действиях, вызывающих репрессивные действия власти, переходя тем самым уже фактически в плоскость политической борьбы.

Г. Отсутствие взаимодействия

8. Модель «игнорирования». Государство не замечает большинства НКО, не мешает, но и не помогает их деятельности.

9. Модель «социального эскапизма». Среди неформальных объединений граждан и ряда некоммерческих организаций растет число желающих всячески минимизировать свою связь с органами власти и, шире, институализированной социальной реальностью (движение социального эскейпа).

Следует признать, что настоящее время в большинстве случаев взаимодействия реализуются модели, основанные на доминировании власти.

Возможные сценарии развития общественного сектора

Специалисты полагают, что ближайшее возможное развитие общественного сектора в стране определяется, прежде всего, тремя важнейшими факторами:

   • уровнем поддержки (финансирования) общественных организаций со стороны государства и бизнеса;

   • уровнем государственного контроля над общественными организациями;

   • уровнем социальной активности граждан.

Исходя из возможной динамики указанных факторов, можно построить четыре прогнозных сценария развития общественного сектора:

1) партнерский: высокий уровень гражданской активности, сильный уровень воздействия государства на гражданское общество, высокий уровень поддержки государством организаций гражданского общества;

2) государственнический: низкий уровень гражданской активности, сильный уровень воздействия государства на гражданское общество, уровень поддержки государством организаций гражданского общества – неустойчивый;

3) конфронтационный: высокий уровень гражданской активности, сильный уровень воздействия государства на гражданское общество, низкий уровень поддержки государством организаций гражданского общества;

4) гражданский (демократический): высокий уровень гражданской активности, слабый уровень воздействия государства на гражданское общество, низкий уровень поддержки государством организаций гражданского общества.

В настоящее время и в самой ближайшей перспективе в качестве самого вероятного сценария многими экспертами называется государственнический, в рамках которого ведущая роль в развитии гражданского общества остается за государством.

Вместе с тем уже среднесрочное прогнозирование (3-4 года) выявляет серьезную неопределенность. Так в ходе реализации группой ЦИРКОН исследовательского проекта «Краткосрочное сценарное прогнозирование гражданского общества в России» выяснилось, что имеющиеся у экспертов опыт и знания свидетельствуют о неопределенном состоянии и перспективах гражданского общества: в экспертном мнении не просматривается доминирующий (наиболее вероятный сценарий) из четырех вышеуказанных «контрастных» сценариев. Иными словами, в развитии общественного сектора наступает точка бифуркации (развилки), которая задает примерно равную вероятность самых разных поворотов и перспектив.

Принципиальные развилки

Таким образом, реализация инерционного (государственнического) сценария в 2014-2020 гг. подвергается сомнению. Более вероятными становятся конфронтационный или партнерский сценарии, причем выбор того или иного в большей степени зависит от «решений» государства: 1) осуществить массированные социальные инвестиции в общественный сектор или нет, 2) предоставить общественным институтам большую самостоятельность и полномочия или нет. В случае положительного решения повышается вероятность партнерского сценария, в случае отрицательного – конфронтационного.

Добавим также, что при инерционном и конфронтационном варианте развития, когда власть не будет учитывать ресурсы общественных институтов и конструктивной активности граждан, резко понижается вероятность успеха модернизации и перехода страны на инновационный путь развития.

Таким образом, у государства и общества практически нет альтернативы переходу на партнерское взаимодействие.

Партнерский сценарий развития как оптимальный

В силу изложенных выше предпосылок группа считает, что партнерский сценарий развития, при котором будут сочетаться высокий уровень гражданской активности, сильный уровень воздействия государства на гражданское общество и высокий уровень поддержки государством организаций гражданского общества, является наиболее предпочтительным и реалистичным.

Под сильным уровнем воздействия государства понимается не правовое давление на гражданское общества и не финансирование лояльных организаций. Речь идет об инвестициях в человеческий капитал. Эксперты группы выдвигают свои предложения в контексте совместного интереса: и общества, и государства как партнеров в выживании и развитии. Если государство действительно хочет, чтобы страна развивалась, оно должно направить массированные инвестиции в социальный сектор (в развитие его инициативы и креативности) с одновременным делегированием полномочий и ответственности за эффективность этих инвестиций некоммерческим организациям (институтам гражданского общества), либо предоставить общественным институтам, выполняющим полезные для общества функции, льготы в обмен на в обмен на прозрачность и подотчетность (но не на подконтрольность и лояльность). Таким образом, предлагается сочетание социальных инвестиций и ослабления правового давления.

Для обоснования выбора именно этого варианта развития группа выделила четыре зоны интересов власти, которые могут быть реализованы с использованием ресурсов гражданских (общественных) институтов:

1. Конкурентоспособность российского общества и государства в глобальном соревновании.

2. Оптимизация государственных расходов (инвестиций) в социальной сфере, «экономичность» и эффективность государства.

3. Наличие многофункционального партнера, разделение ответственности государства и общественного сектора.

4. Повышение общественного доверия и легитимности государственной политики.

Данные интересы власти (государства) могут быть достигнуты путем наращивания ресурсов общественного сектора (не только и не столько материальных, но институционально-правовых и информационных, символического капитала и т.п.) и повышения эффективности их использования. Резкое наращивание ресурсов сектора может быть осуществлено благодаря массированным и стратегически обоснованным социальным инвестициям государства, планомерной передачей гражданскому партнеру государства соответствующих средств и полномочий.

Решения, необходимые для реализации предпочтительного сценария

Для расстановки приоритетов группа выделила несколько блоков мер, соответствующих разному функционалу общественных институтов. Исходя из функций, которые выполняют общественные институты, эксперты сформулировали ряд конкретных шагов, которые считают необходимым предпринять в ближайшей перспективе. Вместе с тем каждый блок мер способствует наращиванию соответствующего ресурса (капитала) общественного сектора.

Приоритетность этих мер была оценена по следующим критериям:

1) корневое решение по подгруппе, 2)наличие «окна возможностей» в настоящее время, 3) наглядность, триггерность, демонстрационные возможности, 4) актуальность, то есть наличие общественного спроса согласно проблемно ориентированному анализу.

Предложения экспертов структурированы в трех блоках: гражданский контроль и общественная экспертиза, повышение конструктивной социальной активности населения (включая развитие благотворительности и добровольчества), расширение доступа НКО к рынку социальных услуг.

Гражданский контроль и общественная экспертиза

Гражданский (общественный) контроль является конституционно-правовым институтом, составляющим важный элемент демократической модели общества. Для устойчивого и сбалансированного функционирования аппарата государственной власти, сформированного при помощи демократических институтов, общество должно располагать современными и эффективными инструментами независимого контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Эффективный гражданский контроль:

- позволит подкрепить закрепленные на уровне конституционного законодательства, но с большим трудом реализующиеся на практике принципы разделения властей, верховенства права, народовластия, приоритета прав человека и т.д.;

- будет способствовать оптимизации расходов в социальной сфере и повышению эффективности социальных услуг;

- вместе с развитием экспертизы приведет к экстратерриториальной консолидации институтов,

- и, в конце концов, будет способствовать восстановлению общественного доверия к власти и реализации стратегии модернизации.

Разрабатываемые изменения, по мнению экспертной группы, должны касаться следующих аспектов:

1) обеспечения широкого и действенного участия некоммерческих негосударственных организаций (НКНГО) в разработке и принятии общественно значимых решений на всех уровнях управления страной;

2) обеспечения действенного контроля НКНГО осуществления принятых общественно значимых решений на всех уровнях управления страной;

3) обеспечения ответственности социальных менеджеров за эффективность социальных инвестиций;

4) расширения ресурсного обеспечения общественной экспертизы и общественного контроля.

Одним из первоочередных шагов, которые предлагает группа, должна стать разработка и принятие федеральных законов «О гражданском (общественном) контроле» и «Об общественной (гражданской) экспертизе» либо единого, структурообразующего закона «О гражданском контроле и гражданском участии». Контроль и экспертиза, будучи формами гражданского участия, принципиально объединены в один блок, поскольку осуществлять одну функцию без другой не в имитационном варианте невозможно. Группа предлагает предусмотреть комплекс мер, которые обеспечат участие общественных институтов в разработке, процессе принятия решений (в том числе экспертизе до принятия решений), а также в мониторинге и оценке осуществления того или иного решения.

Закон «Об гражданском (общественном) контроле» должен установить правовые и организационные основы общественного (гражданского) контроля за законным принятием и эффективной реализацией НПА, государственных и муниципальных программ, значимых социально-экономических решений. Общественный (гражданский) контроль осуществляется на принципах законности, гласности, приоритета прав человека. Объект контроля – деятельность органов государственной власти и МСУ. Возможно и целесообразно распространение гражданского контроля на негосударственную сферу, как минимум, на бизнес-структуры, деятельность которых затрагивает общественные интересы. Субъекты проведения мероприятий по контролю – общественные палаты всех уровней, НКНГО, включая ресурсные центры, независимые экспертные группы, независимые аналитические центры и организации, а также отдельные граждане и их объединения. Устанавливаются виды (обязательный, инициативный), порядок и стандарты проведения, рассмотрения результатов контроля. За основу группа предлагает взять две концепции закона: представленную Советом при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, и разработанную членом Совета Общественной палаты РФ профессором И.Е. Дискиным (обе размещены на сайте Совета).

Закон «Об общественной (гражданской) экспертизе» устанавливает правовые и организационные основы общественной экспертизы НПА и проектов НПА, определяет понятие, цели, задачи, принципы, виды экспертизы. Объектом экспертизы является исследование, анализ и оценка НПА и проектов НПА на предмет их соответствия интересам личности, общества и государства. Субъекты экспертизы – общественные палаты (советы), а также НКНГО, включая ресурсные центры, независимые экспертные группы и организации, граждане, получившие аккредитацию при общественных палатах (советах). Устанавливаются виды (обязательная, инициативная) порядок и стандарты проведения, рассмотрения и оформления результатов экспертизы. За основу группа предлагает принять проект Федерального закона «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», разработанный юристами НП «Юристы за гражданское общество», текст которого размещен на портале «Некоммерческое законодательство».

Закон (или законы) должны быть максимально конкретными и однозначными, чтобы исключить возможность подмены реального контроля и экспертизы имитационным. В частности, закон должен категорически запрещать участие в институтах общественного контроля представителей исполнительной власти, а также другими методами гарантировать защиту независимости общественного контроля.. В законе должен быть также отражен принцип соответствия международным нормам прозрачности и подотчетности, а также проведения контроля и экспертизы на основе признанных (в том числе международных) методик и валидных источников информации. Еще одной важной частью закона должна быть гарантия обязательной обратной связи по результатам мониторинга и экспертизы.

Повышение конструктивной социальной активности

Всемерное содействие повышению конструктивной социальной активности населения имеет ключевое значение для реализации всех предложенных мер. Развитие общественной активности и инициативы, культуры солидарности и коллективного действия является базой для развития общественных институтов.

Разрабатываемые изменения, по мнению экспертной группы, должны касаться следующих аспектов:

1) активизация «творчества масс» и содействие развитию практик гражданского участия, в том числе – в благотворительной и волонтерской деятельности, самоорганизации:

- содействие созданию и расширению общественных институтов развития и модернизации (экспертных сетей, клубов, научно-технических обществ и т.п.);

- формирование общественного (публично-правового) телерадиовещания путем трансформации системы государственного телерадиовещания (ФГУП ВГТРК) в соответствии с проектом закона «Об общественном телевидении и радио», размещенным на сайте Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека;

- содействие повышению человеческого потенциала страны, внедрение социально инновационного подхода (гражданского образования) в образовательную деятельность;

2) формирование ценностного консенсуса – принятого подавляющим большинством общества комплекса ценностей, включающего ценности доверия, солидарности, добродетельности, разнообразия и альтернативности, продуктивной культуры;

3) поддержка гражданских объединений по защите прав избирателей, прав потребителей (потребительские общества) и прав наемных работников (профессиональные союзы).

В качестве конкретных решений в первоочередном порядке группа предлагает усилить информационную компоненту для продвижения идеологии, ценностей и моделей социальной активности и разработать более детальный план реализации Концепции содействия развитию благотворительности и волонтерства, принятой в 2009 году.

Государство вместе с ведущими общественными организациями и фондами должно развернуть информационную кампанию, продвигающую конструктивную социальную активность, распространяющую позитивные культурные образцы социальной активности. Кампания может использовать различные ресурсы и методы пропаганды – от специальных роликов и другого рода рекламы до создания позитивных образов в рамках сериалов и книг. Возможно также утверждение нового профессионального статуса – социальный менеджер (социальный предприниматель), поднимающего авторитет общественной деятельности с соответствующими решениями в системе образования (курсы подготовки, дипломы, статус профессии).

Основным методом развития социальной активности является поддержка развития благотворительности и волонтерства. Большая часть мер зафиксирована в Концепции содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации, а также заложены конкретные измеримые результаты ее реализации: рост поддержки в обществе и расширение участия граждан и организаций в благотворительной и добровольческой деятельности, повышение доверия граждан к благотворительным и иным некоммерческим организациям; расширение объемов благотворительных пожертвований граждан и организаций; увеличение числа граждан – участников благотворительной и добровольческой деятельности; увеличение объема финансовых активов, аккумулируемых в рамках целевого капитала некоммерческих организаций и в фондах местных сообществ; развитие инфраструктуры информационной и консультационной поддержки благотворительной и добровольческой деятельности; повышение эффективности благотворительных и добровольческих программ и повышение качества жизни граждан Российской Федерации.

Наряду с налоговым стимулированием граждан к участию в благотворительной деятельности, уже реализованном принятым в июле 2011 года законом, необходимо завершить реформу законодательства в области регулирования деятельности благотворительных организаций. Основой такой работы могут стать предложения экспертной группы, подготовленные в рамках обсуждения реформы Гражданского кодекса.

В дополнение к мерам, перечисленным в Концепции, эксперты группы предлагают начиная уже с 2011 г. готовить ежегодный аналитический отчет о реализации Концепции поддержки благотворительной деятельности, производить ежегодный пересмотр плана для корректировки приоритетов. Кроме того, важным шагом стало бы создание системы учета и мониторинга показателей, характеризующих развитие благотворительности в стране.

Механизмы участия НКО в деятельности на рынке социальных услуг

Предложено два подхода к расширению доступа НКО к рынку социальных услуг. Первый подход предполагает, главным образом, выравнивание условий для всех поставщиков социальных услуг, в том числе НКО. Второй подход предполагает создание благоприятных условий для услуг, которые оказываются только НКО. Второй подход исходит из того, что на сегодняшний день коммерческое предложение и государственный бюджетный сектор не обеспечивают бюджетно сбалансированного и широкого предложения качественных социальных услуг, и требуются специальные меры по включению в производство социальных услуг некоммерческих организаций. Эксперты отмечают, что, несмотря на кажущуюся развилку, оба подхода идеологически не противоречивы, и при более предметной и глубокой проработке предложений могут быть согласованы. Очевидно, что каждый из подходов «в чистом виде» влечет за собой определенные риски (вытеснение небольших НКО с рынка социальных услуг в первом случае или расход бюджетных средств на оказание услуг в интересах ограниченной группы лиц во втором случае). В дальнейшем группа предполагает детализировать свои предложения с тем, чтобы сформулировать конкретные направления и критерии для применения селективного подхода без риска злоупотреблений.

Выравнивание условий для поставщиков социальных услуг всех организационно-правовых форм.

Подобный подход позволит оптимизировать государственные расходы в социальной сфере, повысить «экономичность» и эффективность государства и укрепить экономическую устойчивость некоммерческого сектора

Разрабатываемые изменения, по мнению экспертной группы, должны касаться следующих аспектов:

1) закрепления обязанности привлечения НКО к процедурам закупки услуг (работ) на разных уровнях;

2) создания равных условий по контролю за получением и расходованием целевых бюджетных средств для всех типов их поставщиков;

3) обеспечения привлечения НКО к разработке стандартов оказания и контроля за качеством оказываемых услуг.

Первоочередным решением для развития нормативной правовой базы, регулирующей заказ государственных (муниципальных) услуг (работ) у некоммерческих организаций, должно стать выделение закупок услуг (работ) у негосударственных (немуниципальных) организаций в особую категорию заказа – в рамках развития уже существующего законодательства о закупках. Это потребует создания инструкций и модельных актов, регулирующих заказ услуг (работ) на муниципальном и местном уровнях; подготовки и проведения обучающих программ для представителей власти и НКО; разработки мер по стимулированию привлечения НКО для выполнения госуслуг (например, путем включения оценки уровня развития подобной практики в показатели оценки эффективности деятельности регионов и муниципалитетов)

Другой мерой в данном направлении является создание новой нормативно-правовой базы в области целевых потребительских субсидий – целевых средств населению на приобретение населением услуг образования, здравоохранения и т.д., позволяющего выбрать поставщика этих услуг. Эти меры будут иметь положительные последствия для населения, для частных организаций, предоставляющих социальные услуги, негативные – для работников бюджетного сектора (сокращение числа рабочих мест и финансирования), для чиновников всех уровней, независимо от вовлеченности в коррупционные схемы (снижение сферы полномочий, кадровые сокращения). Также потребуется совершенствование регулирования целевого финансирования НКО – безвозмездных средств, передающихся в НКО для выполнения уставной деятельности. Требуется внесение уточнения в определения целевого финансирования, совершенствование налогообложения данной категории средств у НКО и у благополучателей, а также разработка детальных инструкций по работе с НКО – получателями целевых бюджетных средств (частично планируется реализовать в рамках программы поддержки СО НКО)

Для обеспечения недискриминационных налоговых условий деятельности НКО (речь не идет о создании искусственного конкурентного преимущества) предлагается конкретизация налоговой базы при уплате налога на прибыль и создание законодательных ограничений на установление налоговых льгот государственным (муниципальным) учреждениям, без установления соответствующих льгот НКО.

Меры, которые будут направлены на стимулирование привлечения некоммерческих организаций к принятию решений в системе государственного (муниципального) управления, включают в себя закрепление в отраслевом федеральном законодательстве обязательности привлечения НКО к принятию управленческих решений в части определения объемов, установления критериев качества и процедур предоставления социальных услуг, выносимых на конкурс, и сопровождаются подготовкой федеральными органами государственной власти инструкций и модельных актов для регионов и муниципалитетов, регулирующих требования к привлечению НКО к принятию управленческих решений. Предлагается не ограничиваться областью целевых социальных программ (применение целевых программ на региональном и местном уровне носит сегодня добровольный характер), а закреплять обязательность привлечения НКО к принятию решений в отношении конкретных процедур в отраслевых законах через участие представителей НКО в конкурсных комиссиях.

Для обеспечения качества услуг предлагается разработать модельные стандарты государственных социальных программ и стимулировать их применение на региональном и местном уровне: разработка модельных стандартов государственных социальных программ и инструкций по их применению, стимулирование применения модельных социальных программ регионами и муниципалитетами со стороны федеральных органов власти (предоставление грантов, учет в показателях оценки эффективности деятельности регионов и муниципалитетов и т.д.). При разработке стандартов следует опасаться риска подготовки стандарта по минимальному уровню и профанации.

Стимулирование развития услуг, предоставляемых НКО

Подобный подход позволит поддержать и укрепить жизнедеятельность сектора некоммерческих организаций и инициатив, развитие которого может способствовать достижению более широких социальных и экономических результатов.

Разрабатываемые изменения в данной части должны касаться:

1. расширения спектра социальных услуг, которые может оказывать сектор;

2. создания специальных преференций для производителей социальных услуг;

3. создание специальных стимулов для органов власти разных уровней, для привлечения НКО к производству и оказанию социальных услуг.

Государственная политика по развитию производства социальных услуг НКО в отношении специальных мер поддержки (селективной) должна с необходимостью включать стимулы для реализации прав и ответственностей муниципальных образований за идентификацию отраслей социальных услуг и отдельных групп субъектов социального некоммерческого предпринимательства, требующих специальных мер поддержки, на своих территориях.

Задача состоит не в удушении действующих производителей, а в стимулировании инициативы в производстве социальных услуг в нужном для города (района) направлении, в т.ч. для удовлетворения населения в услугах «первой необходимости», исходя из структуры потребностей, в демонополизации сферы производства социальных услуг, во внедрении социальных инноваций или производственных новшеств. Координация федерального, регионального и местного уровней реализации политики требует учета того, какие цели и какими средствами могут быть достигнуты с наибольшим эффектом на соответствующем уровне. Федеральный уровень гарантирует устойчивость общего подхода к возможности масштабного включения НКО в производство социальных услуг и снимает основные барьеры доступа к их производству, а также определяет основные комплексы стимулов. Региональный уровень обеспечивает разработку «правил игры» и механизмов поддержки НКО в производстве социальных услуг. Муниципальный уровень обеспечивает адресность мер и мониторинг их эффективности. Предполагается, что основные формы поддержки некоммерческих производителей социальных услуг (имущественная, кредитно-финансовая, инфраструктурная и т.п.) должны в основном оказываться на региональном и местном уровнях власти. Именно на уровне местного самоуправления должны определяться приоритетные направления поддержки НКО, производящих социальные услуги, здесь же нужно вести работу с конкретными проектами, отбор финансовых и иных институтов, участвующих в реализации отдельных мероприятий.

Первоочередной мерой может являться создание системы преференций для некоммерческих производителей социальных услуг (аналогично государственной системе поддержки субъектов малого предпринимательства). Это позволит решить проблемы резкого возрастания мощности производства социальных услуг не в государственном (муниципальном) секторе. Главной целью финансовой политики в отношении НКО, производящих социальные услуги, должно стать устранение неблагоприятного положения некоммерческих социальных предпринимателей (НСП) на рынке кредитных ресурсов в силу их недостаточной финансовой устойчивости и залогоспособности, а также введение целевого финансирования отдельных высокоэффективных программ и проектов, позволяющего раскрыть внутренний потенциал социального предпринимательства в некоммерческом секторе, обеспечить его поступательное развитие и повышение конкурентоспособности. Возможно создание специального законодательства, регулирующего организационно-правовой механизм получения финансово-имущественных ресурсов (в т.ч. банковских кредитов) НКО, участвующими в социальном заказе, а также распространение на некоммерческих предпринимателей мер поддержки НКО (например, прямое финансирование на разных уровнях приоритетных программ и проектов).

Предлагаемые меры будут иметь положительные последствия: для некоммерческих организаций, предоставляющих социальные услуги, для населения, органов местного самоуправления, частных лиц, готовых к благотворительности, для банковских учреждений и иных кредитно-финансовых организаций. Для учреждений и персонала традиционного бюджетного сектора они будут означать сокращение числа рабочих мест и финансирования, для коммерческих организаций, оказывающих социальные услуги, – возрастание конкуренции за заказы и ресурсы. Есть также вероятность переориентации почти всех бюджетных потоков поддержки НКО исключительно на поддержку некоммерческих социальных предпринимателей, из-за чего пострадают НКО, не оказывающие социальные услуги. Есть также риски, связанные с коммерциализацией и номенклатуризацией ряда НКО, для налогоплательщиков – поддержка бюджетными средствами экономически неэффективного производства социальных услуг, для населения – неполучение стабильного качества и достаточного объема услуг в связи с неустойчивостью производства услуг в НКО.