В последнее десятилетие коррупция в сфере российского образования приобрела такие масштабы, что уже не может не вызывать обеспокоенность всего общества. Исследования общественного мнения о состоянии коррупции в системе образования, проведенные ВЦИОМ и Фондом «ИНДЕМ» в 2005 г., свидетельствуют, что население воспринимает коррупцию как угрозу национальным интересам России. Подавляющее большинство респондентов (81,3%) считают, что именно коррупция препятствует развитию системы образования, повышению ее качества.

Среди основных причин коррупции в образовании называются преимущественно экономические: недостаточное финансирование, низкая заработная плата работников, нехватка мест в образовательных учреждениях (например, в детских садах) и др. Предлагаемые законодательные меры, направленные на снижение уровня коррупции, обычно сводятся лишь к ужесточению наказания. Однако опыт развитых стран показывает, что гораздо эффективнее оказываются превентивные меры, среди которых важное место занимает выявление коррупциогенности законодательства в той или иной сфере. С этой точки зрения, особое значение приобретает изучение коррупциогенных факторов в законодательстве, регулирующем систему образования.

Следует отметить, что законодательство об образовании носит комплексный характер: публично-правовые нормы в нем тесно переплетены с частно-правовыми. В специальной литературе высказывается мнение, что экспертиза норм частного права на коррупциогенность бесперспективна, так как эти нормы «не регулируют деятельность государственного служащего, без которого коррупция, за редким исключением, невозможна» [Анализ коррупциогенности законодательства 2004: 52]. В сфере образования мы, по-видимому, встречаемся именно с этим «редким исключением», так как отношения граждан с образовательными учреждениями, как частных субъектов, носят соответственно частно-правовой характер. Именно в рамках этих отношений и фиксируется больше всего коррупционных правонарушений, к примеру, при поступлении или принятии в образовательное учреждение, сдаче экзаменов и т.п.

В качестве одного из основных коррупциогенных факторов законодательства об образовании следует назвать существенные пробелы в правовом регулировании. Действующие законы — Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 (в редакции от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ) «Об образовании» [СЗ РФ, 1996, № 3, ст. 150] и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ (в редакции от 21 апреля 2005 г.) «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» [СЗ РФ, 1996, № 35, ст. 4135] — носят преимущество рамочный характер. Они определяют лишь систему современного российского образования и декларируют основные права участников отношений в образовательной сфере. Правовой механизм, который гарантировал бы соблюдение конституционных прав граждан на получение образования и обеспечивал юридическую прозрачность имущественных отношений с участием образовательных учреждений, в этих законах отсутствует.

Существующая в нашей стране правовая база для оказания платных образовательных услуг представляется явно недостаточной. Вряд ли можно признать адекватным уровень правового регулирования данных услуг, которое в настоящее время осуществляется на основе Правил оказания платных образовательных услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 505 (в редакции от 28 декабря 2005 г.) [СЗ РФ, 2001, № 29, ст. 3016]. В Правилах, в частности, содержатся основные требования к договору на оказание платных образовательных услуг. На наш взгляд, положения о таком договоре — в силу его очевидно высокой социальной значимости — должны быть достаточно детально прописаны в законе.

Еще более остро стоит проблема правовой регламентации отношений государственных и муниципальных образовательных учреждений с гражданами, обучающимися на безвозмездной основе за счета бюджета соответствующего уровня. Необходимо признать гражданско-правовой характер данных отношений, что позволит выстраивать их на гражданско-правовой основе. Причем в данном случае договор будет считаться безвозмездным.

Заключение договора на оказание образовательных услуг, как возмездного, так и безвозмездного, несомненно, будет способствовать усилению защиты прав граждан на получение образования. В связи с этим надо дополнить Закон РФ «Об образовании» положениями, регламентирующими условия договора об оказании образовательных услуг, касающиеся предмета, срока и цены, а также права и обязанности сторон, их ответственность, основания и последствия прекращения, расторжения или изменения такого договора.

Наибольшее количество коррупционных правонарушений связано с поступлением в высшие учебные заведения для обучения на бюджетной основе. В статье 11 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» содержится отсылочная норма, согласно которой порядок приема определяется учредителем. Для государственных высших учебных заведений порядок приема утверждается приказом Министерства образования РФ. Однако установление того или иного порядка позволяет решить вопросы скорее процедурного характера. В законе не предусмотрен общий правовой механизм, который обеспечил бы в полной мере права граждан на получение бесплатного образования при поступлении в государственные и муниципальные высшие учебные заведения для обучения за счет соответствующего бюджета.

В деле противодействия коррупции при поступлении в высшие учебные заведения определенные надежды возлагаются на Единый государственный экзамен (ЕГЭ). В эксперименте по введению ЕГЭ с каждым годом участвует все большее число российских регионов. Однако скептики предупреждают о возможности переноса коррупции из высших учебных заведений в школы. Уже на стадии эксперимента обращает на себя внимание установление необоснованных барьеров для сдачи ЕГЭ: они могут сдаваться лишь один раз в год. В других странах, использующих тестовые системы для зачисления в высшие учебные заведения, поступающий может сдавать аналогичные экзамены неоднократно и предоставлять для поступления лучший из полученных им результатов. Думается, что таким правом целесообразно наделить и российских абитуриентов.

Установление чрезмерных барьеров при поступлении в учебные заведения всех уровней — важный коррупциогенный фактор. В настоящее время практически повсеместно при приеме в образовательные учреждения вводится тестирование (или иные формы отбора), которое служит дополнительным барьером, какие бы благие цели оно не преследовало. Акт коррупции, соответственно, становится способом преодоления такого барьера. В связи с этим желательно законодательно ввести общий запрет на проведение тестирования при зачислении в государственные и муниципальные образовательные учреждения на ступени дошкольного, общего и начального профессионального образования.

Дополнительной гарантией может стать признание публичными договоров на оказание образовательных услуг. В соответствии с пунктом 1 статьи 426 Гражданского кодекса РФ публичным признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится. Формальный признак публичного договора — участие только коммерческой организации — значительно сужает сферу применения данного договора и ограничивает права потребителей. Представляется, что субъектный состав на стороне исполнителя целесообразно расширить за счет включения в него некоммерческих организаций, на что уже указывалось рядом исследователей [см.: Кванина 2004: 217; Мищенко 2004: 8]. Для этого существует несколько оснований.

Во-первых, некоммерческие организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, хотя и с ограничениями, связанными с их специальной правоспособностью (пункт 3 статьи 50, пункт 1 статьи 117 ГК РФ). Было бы справедливо, с одной стороны, уровнять в правах коммерческие и некоммерческие организации при осуществлении ими предпринимательской деятельности, а с другой — расширить сферу защиты прав потребителей.

Во-вторых, некоммерческие организации, как правило, осуществляют и иную приносящую доходы деятельность, не относящуюся к предпринимательской. В нашем случае имеется в виду деятельность образовательных учреждений по оказанию образовательных услуг на возмездных началах. Деятельность такого рода по своему характеру является публичной, поэтому вполне обоснованно возложить на некоммерческие организации обязанность по осуществлению ее в отношении каждого, кто к ним обратится.

Таким образом, норма статьи 426 ГК РФ нуждается в дополнении, — наряду с коммерческой организацией в ней должна быть предусмотрена и некоммерческая организация на стороне исполнителя (продавца), — что позволило бы распространить действие данной нормы на отношения потребителей с некоммерческими структурами, в том числе образовательными. В свою очередь, это открыло бы возможность для применения положения пункта 4 статьи 445 ГК РФ об обращении в суд с требованием о понуждении заключить договор при необоснованном уклонении контрагента от его заключения. Следовательно, можно будет оспорить в суде отказ в приеме в дошкольные или общеобразовательные учреждения. При этом бремя доказывания обоснованности отказа (например, в случае отсутствия мест в детском саду или школе и т.п.) будет возлагаться непосредственно на образовательное учреждение.

Не сглаживая остроту проблемы, все же отметим, что не все негативные явления в сфере образования носят коррупционный характер. Так, денежные поборы в дошкольных образовательных учреждениях и общеобразовательных школах, обусловленные недостаточным финансированием, не всегда могут быть отнесены к числу коррупционных правонарушений. Если полученные от обучающихся и их родителей денежные средства направляются исключительно на нужды образовательного учреждения, то коррупции в данном случае нет. Но в целях предотвращения возможных злоупотреблений следует предусмотреть для образовательного учреждения обязанность по информированию обучающихся и(или) их родителей о расходовании дополнительно привлекаемых денежных средств путем опубликования или вручения последним годового финансового отчета.

Довольно распространены в учебных учреждениях и поборы на подарки воспитателям, учителям, преподавателям. В пункте 2 статьи 575 ГК РФ допускается дарение подарков работникам воспитательных и аналогичных учреждений стоимостью до пяти минимальных размеров оплаты труда. На наш взгляд, данная норма носит коррупциогенный характер. Аналогичная норма, установленная в отношении государственных служащих, уже признана коррупциогенной, и ее предложено исключить из ГК РФ. Полагаем, что простого исключения рассматриваемых положений из Гражданского кодекса явно недостаточно. Следует установить императивный запрет на дарение подарков независимо от их стоимости указанным категориям лиц.

Примечания

Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. 2004 / М.А. Краснов, Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров, К.И. Головощинский, В.Н. Южаков; под ред. В.Н. Южакова. М.

Кванина В.В. 2004. Высшее учебное заведение как субъект права: проблемы частного и публичного права. Челябинск.

Мищенко Е.А. 2004. Публичный договор в российском гражданском праве: Автореф. дисс. на соискание ученой степени канд. юрид. наук. М.

СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.

СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3016.