Сотни протестующих маршируют в Хараре (Зимбабве) 25 октября 2003 года во Всемирный день борьбы с коррупцией (© AP Images)

Сегодня ни у кого не вызывает сомнения, что коррупция наносит огромный вред и что игнорирование данной проблемы есть безответственная политика. Под давлением со стороны гражданского общества, элементами которого являются неправительственные, некоммерческие и независимые организации, правительства и международные учреждения заключили соглашения о борьбе с коррупцией и взяли на себя другие обязательства по совершенствованию управления и подотчетности. Гражданское общество будет продолжать играть решающую роль в приведении в исполнение этих обязательств. И дальнейший успех борьбы против коррупции будет зависеть от того, сумеет ли гражданское общество активнее заниматься этими проблемами, будет ли оно обладать достаточным техническим потенциалом, финансовым ресурсами и доступом к информации, и будет ли ему обеспечено политическое пространство, необходимое для выполнения этой важнейшей роли по надзору и защите прав. Нэнси Босуэлл - член совета директоров организации "Транспэренси интернэшнл", президент и главный исполнительный директор ее филиала в США. "Транспэренси интернэшнл" - это сеть общественных организаций в более чем 90 странах, которые сотрудничают с правительствами, международными учреждениями и частными фирмами в борьбе с коррупцией и взяточничеством.

В начале девяностых годов прошлого века гражданские протесты против коррупции в органах государственной власти и корпорациях положили начало движению по борьбе с коррупцией. В то время общество еще не до конца осознавало, какой огромный ущерб наносят коррупция и молчаливое признание ее неизбежности. И только относительно недавно понимание того, что коррупция препятствует развитию, искажает конкуренцию, лишает бедных доступа к основным услугам и создает риски для политической и личной безопасности, получило широкое распространение.

Например, после нескольких десятилетий отрицания проблемы коррупции Всемирный банк под руководством тогдашнего президента Джеймса Вулфенсона все же признал, что коррупция является "величайшим отдельно взятым препятствием для экономического и социального развития", а следовательно, и для сокращения бедности. Сегодня Всемирный банк, разрабатывая стратегию в области управления и борьбы с коррупцией, совершенно справедливо указывает на несметное число способов, какими коррупция наносит вред экономике, политической жизни и, главное, бедным:

"Каждый день малоимущие люди во всем мире лишены доступа в медицинские клиники, учебные заведения и к другим необходимым услугам, потому что государственные системы в их странах невосприимчивы к их нуждам или потому что они сами не могут или не хотят платить взятки. Коррупция и слабое управление зачастую означают, что ресурсы, которые должны обеспечивать экономический рост и создавать для бедных возможности вырваться из бедности, вместо этого обогащают коррумпированные элиты. В некоторых случаях исключительно недобросовестное управление и коррупция вызвали финансовый и экономический коллапс, отчужденность общества и даже насилие и банкротство государств с катастрофическими последствиями для бедных".

Поощрение действий на местном уровне

Достигнув консенсуса по вопросу об ущербе, вызываемом коррупцией, правительства предприняли целый ряд инициатив, направленных на совершенствование управления. Однако они не сразу признали и поддержали критическую роль гражданского общества в обеспечении того, чтобы эти инициативы достигли своих целей.

Например, в 1996 году правительства стран всего американского континента приняли региональную конвенцию о борьбе с коррупцией. Но лишь спустя несколько лет под давлением общественных организаций во главе с "Транспэренси интернэшнл" стороны Межамериканской конвенции против коррупции договорились о проверочном механизме, чтобы содействовать ее реализации. После создания этого механизма гражданское общество потребовало предоставить ему еще более широкие возможности для выражения своего мнения и ведения работы с правительствами в целях приведения конвенции в исполнение. Получив эти возможности, оно взяло на себя роль критика государственной политики и дало толчок к проведению реформам. Аналогичную роль гражданское общество сыграло и в анализе приведения в исполнение Конвенции Организации экономического развития и сотрудничества по борьбе со взяточничеством среди официальных представителей иностранных государств и конвенций по борьбе с коррупцией Совета Европы и его Группы государств против коррупции.

Опыт приведения в исполнение этой и других конвенций по борьбе с коррупцией показывает, что гражданское общество играет ключевую роль в поощрении действий на местном уровне. Конвенция ООН против коррупции, которую на сегодняшний день ратифицировало 80 стран, обладает громадным потенциалом к созданию не только национальной, но и глобальной нормативно-правовой базы реформ. Однако опыт применения других конвенций четко свидетельствует о том, что для поощрения выполнения положений Конвенция ООН против коррупции потребуется эффективная процедура проверки. Как отметила в своих рекомендациях для конференции стран-участниц "Транспэренси интернэшнл", одними из важнейших элементов такой процедуры будут являться прозрачность, а также широкие и гарантированные возможности участия гражданского общества.

Демонстранты в Сеуле несут таблички с антикоррупционными лозунгами в знак протеста против скандалов в связи с коррупцией (© AP Photo)

Обеспечение подотчетности правительств

В последние годы Всемирный банк и другие банки развития разрабатывают стратегии борьбы с коррупцией и приходят к признанию важности роли гражданского общества, которые требуют обеспечения подотчетности правительств. Но, будучи банками, акционерами которых являются правительства, они всячески пытаются изыскать пути для более активного сотрудничества с гражданским обществом и для поощрения такого сотрудничества самими правительствами. В соответствии с текущей стратегией Всемирного банка, "одной из важнейших комплексных задач является оказание государствам помощи в повышении их прозрачности путем содействия активному участию и надзору со стороны гражданских организаций и средств массовой информации. Граждане и СМИ, которые имеют широкий доступ к информации о деятельности государственных учреждений, играют решающую роль в привлечении государства к ответственности".

Хотя данный принцип является бесспорным и очевидным по своему характеру, во многих странах прозрачность и возможности участия по-прежнему остаются иллюзорными понятиями. Кроме того, потенциал многосторонних учреждений ограничивается политической волей их членов. Например, Кодекс добросовестной практики в области финансовой прозрачности Международного валютного фонда справедливо определяет, что публикация финансовой информации, в том числе по бюджетам и закупкам, является одним из обязательств правительства и должна быть своевременной, а публикуемая информация - доступной. Однако правительства не всех стран придерживаются этой практики, и все они оставляют за собой право, невзирая на усилия с целью добиться обратного, не публиковать отчеты о своем соблюдении Кодекса.

Примечательно, что Кодекс признает, что повышенного внимания заслуживает прозрачность в секторах природных ресурсов и добывающей промышленности, поскольку они особенно предрасположены к коррупции. Богатые ресурсами страны могут не всецело полагаться на население как источник доходов. И, как правило, именно эти страны, которые в наименьшей степени заботятся о прозрачности и подотчетности, являются одними из самых бедных, несмотря на свои природные богатства. Содержащийся в Кодексе призыв "к четким и прозрачным договорным условиям" подчеркивает необходимость общественного надзора за действиями правительства.

Данный принцип лежит в основе Инициативы по повышению прозрачности в добывающей промышленности, которая ставит своей целью повысить прозрачность платежей и доходов от добычи нефти, газа и других полезных ископаемых. По мнению представителей Великобритании, которая в 2002 году поддержала эту инициативу, "увеличение прозрачности и знания источников доходов расширят права и возможности граждан и учреждений для приведения правительств к ответственности. Это затруднит неэффективное управление и отвлечение денежных средств от устойчивого развития".

В основе этой и многих других инициатив по борьбе с коррупцией и повышению прозрачности, число которых растет, лежит признание властями Великобритании того факта, что "роль гражданского общества как механизма, позволяющего эффективно использовать собранные данные, будет иметь решающее значение для обеспечения ответственности правительств за свои расходы".

Выполнение предназначения

Однако, признание значения прозрачности и обеспечение возможности участия гражданского общества еще недостаточно для того, чтобы последнее могло нормально функционировать. Предпринимается много усилий, чтобы повысить технический и финансовый потенциал органов управления. Но аналогичные усилия необходимы и в отношении гражданского общества, масштабы деятельности которого еще далеки от требуемых. И здесь нужно действовать по следующим направлениям:

• Необходимо законодательно закрепить и повседневно обеспечивать прозрачность государственных функций, принятия решений и расходов, доступ к информации, включая беспрепятственный доступ в Интернет, и возможности участия и комментирования.
• Необходимо предоставить обучение для того, чтобы гражданское общество, включая гражданские организации, профессиональные ассоциации и средства массовой информации, могло эффективно использовать информацию.
• Обучение также важно для поощрения добросовестного управления, прозрачности и подотчетности внутри самих гражданских организаций.
• Предоставление финансовых ресурсов общественным организациям – не обуславливая их никакими политическими задачами – крайне необходимо. Только в этом случае гражданское общество сможет выполнять свои функции и собирать информацию, просвещать общественность и создавать коалиции, обеспечивая при этом уровень профессионализма, который необходим для анализа сложной информации, такой как доходы добывающей промышленности, национальные бюджеты или государственные закупки.
• Ответственные организации гражданского общества должны иметь свободу организовывать мероприятия и высказывать свое мнение без юридических запретов, которые ограничивали бы их деятельность или получение финансирования из законных источников.
• Активисты гражданского общества, занимающиеся надзором, включая средства массовой информации, должны быть защищены от исков по делу о клевете, угрозы насильственных актов по отношению к ним и ареста.

Внимание к этим вопросам поможет обеспечить выполнение гражданским обществом своего предназначения. Это особенно важно в тех странах, где деятельность гражданского общества является еще более важной и трудной из-за сопротивления заинтересованных кругов, то есть надежно защищенных коррумпированных чиновников, тех, кто их подкупает, и тех, кто способствует коррупции. Сегодня, когда наблюдается много признаков сопротивления и даже прямой враждебности со стороны правительств по отношению к основным демократическим правам во многих странах – и число таких правительств растет - членам международного сообщества необходимо поддержать гражданское общество. Это позволит дать необходимый толчок эффективным и устойчивым реформам на местном уровне.

Мнения, высказываемые в этой статье, не обязательно отражают точку зрения или политику правительства США.