Журнальный клуб Интелрос » Мир и политика » №11, 2012
Чтобы ответить на вопрос, как будут развиваться страны Еврозоны в ближайшей перспективе, рассмотрим причины кризиса, ход событий, а также дискуссию по текущим задачам. В заключение попытаемся представить себе будущее Еврозоны, приблизительно наметив основные сценарии развития событий.
В течение последнего десятилетия финансово-экономическая взаимозависимость стран ЕС и США продолжала возрастать, а международная конкуренция – обостряться под воздействием нарастающей глобализации. После того, как пришедший из США финансово-экономический кризис ударил по европейской экономике, стало очевидно, что ее общая уязвимость существенно усилилась, в то время как возможности ЕС эффективно противостоять внешним вызовам, порожденным нарастающей глобализацией, весьма ограничены в силу особенностей развития европейского интеграционного процесса.
Глубина и масштабы европейского кризиса во многом объясняются системным несовершенством Еврозоны, которая имеет структурное противоречие: монетарную политику зоны проводит независимый Европейский центральный банк (ЕЦБ), а экономическую, налоговую и бюджетную – суверенные правительства государств ЕС. Это противоречие Еврозоны является наследием 1980-х гг., когда концепция единой европейской валюты еще только формировалась.
Теоретически, для того чтобы ввести единую валюту, страны – члены ЕС должны были бы в предварительном порядке пройти ряд других интеграционных ступенек. Применение этого принципа позволяло возводить единое европейское здание постепенно и последовательно, по отдельным кирпичикам. В соответствии с такой логикой евро следовало бы вводить после создания общей кредитно-денежной системы ЕС, а не наоборот. Сначала – установление контроля со стороны единого органа над банками, налогами и бюджетами стран – членов ЕС. В этих условиях Еврокомиссия и ЕЦБ смогли бы реально управлять экономикой и финансами Еврозоны из общего европейского центра и равномерно воздействовать на все страны, принявшие евро, контролируя финансовую ситуацию в каждой из них. Но передача полномочий наднациональным органам в кредитно-денежной сфере фактически означала бы переход на федеративные принципы строительства единой Европы. В 1980-е годы речь об этом не шла, кредитно-денежная политика оставалась в ведении отдельных государств, которые не были готовы делиться с Еврокомиссией своим суверенитетом в этой области. Между тем интеграционный процесс, находившийся в состоянии застоя после глубокого кризиса 1970-х – начала 1980-х годов, нуждался в идеологическом импульсе. В тех условиях даже широкая дискуссия по этому вопросу представлялась делом рискованным, способным похоронить саму идею новой валюты. Решено было отложить все сложные нерешенные вопросы и продвигаться к введению евро «малыми шагами».
Таким образом, и к концу 1990-х годов банки, бюджеты и налоги не были поставлены под контроль единого европейского органа. Несмотря на это, в 1999 г. единая валюта была введена. Иначе говоря, решено было «перепрыгнуть» через несколько этапов и уложить «новые кирпичи» на шаткое основание, не заполнив все лакуны и полностью не зацементировав «несущие конструкции», что усиливало общую уязвимость европейской экономики.
Дополнительным дестабилизирующим ЕС фактором стало нарастание неравномерности развития входящих в него стран вследствие, как введения единой валюты, так и расширения состава Евросоюза в 2004 и 2007 гг. В целом за 10 лет существования евро страны Еврозоны вырвались вперед, тогда как те, кто не принял евро, отстают все сильнее. Не менее важным является то, что неравномерность развития продолжала усиливаться и внутри самой Еврозоны, где формируются подгруппы, которые по-разному реагируют на меры центральных органов. Политика ЕЦБ ориентирована на сильнейшие страны Еврозоны и мало учитывает потребности и особенности развития периферийных стран.В результате вместо того, чтобы способствовать выравниванию уровней развития, меры ЕЦБ оказываются недостаточными для сильных и еще больше ослабляют слабых, не давая им «поднять голову». К тому же ЕЦБ лишен возможности прямо влиять на банки периферийных стран, которые при намечающемся спаде предпочитают выводить полученные от ЕЦБ средства за пределы зоны риска и не используют их для кредитования экономики. Все это осложняло и осложняет управление финансовой системой.
Ситуация усугублялась еще и тем, что некоторые страны «слабого звена» Еврозоны были приняты в зону евро фактически авансом. Эти страны не смогли полностью выполнить даже те условия, которые Еврокомиссия предъявляла к тем, кто переходил на евро. Войдя в Еврозону, периферийные страны продолжали нарушать правила ЕС, регулирующие равновесие бюджета. Так, например, Греция сильно отклонялась от соблюдения Пакта стабильности, предписывающего всем членам Еврозоны ограничивать бюджетный дефицит тремя процентами. При этом она подавала в Еврокомиссию искаженную информацию, преуменьшая свои нарушения.
Долгое время сильные страны Евросоюза предпочитали – в условиях экономической стабильности – «закрывать глаза» на перечисленные обстоятельства, так как положение слабых стран мало влияло на общие темпы роста стран Еврозоны, а европейские механизмы, с помощью которых нарушителям можно было бы эффективно помочь или их наказать, фактически отсутствовали. К тому же страны-тяжеловесы сами, хотя и в меньшей степени, нарушали бюджетные правила. На положение периферийных стран влияло и то, что некоторые консалтинговые компании стремились извлечь выгоду из этой ситуации, а потому не были заинтересованы в ее быстрой и полной коррекции. В результате проблемы в Еврозоне продолжали накапливаться.
В условиях обострения мирового финансового кризиса стало очевидным, что власти ЕС не располагают достаточными инструментами для централизованного решения проблем Еврозоны, а механизмы управления ЕС-27, предназначенные для относительно гомогенного политического и экономического пространства, дают сбои. Отстающие страны продолжали быстро сдавать позиции, что превратилось в проблему не только для стран единой валюты, но и для Евросоюза в целом. Шторм, в который попали европейские страны, стал сильным испытанием для единой валюты, под которую не был подведен прочный экономический фундамент. В результате финансово-экономического кризиса, разразившегося в 2008–2010 гг., здание Еврозоны, а вслед за ним и всего Евросоюза, зашаталось, а его недостаточно укрепленная часть чуть было не разрушилась.
Большинство экспертов склоняется к тому, что обострение проблемы суверенных долгов стран Еврозоны было спровоцировано американским ипотечным кризисом, который плавно перерос в мировой финансово-экономический кризис 2008–2010 гг. С августа 2008 г. кризис, который до этого слабо ощущался в Европе, «переполз» на страны ЕС, ударив по крупнейшим европейским банкам. Правительства стран Евросоюза, стремясь предотвратить их крах и защитить вкладчиков, взяли на себя ответственность за спасение банков. «Плохие долги» банков были «переложены» на национальные правительства, которые стали усиленно прибегать к внешним заимствованиям.
Ослабленные страны, где дефицит бюджета сильно превосходил разрешенные три процента, испытывали трудности с внешним кредитованием. Задолженность этих стран ускоренно росла, что еще больше осложняло их положение и способствовало дальнейшему снижению их кредитных рейтингов. При этом членство в Еврозоне «связывало им руки». Слабейшие страны Еврозоны не имели возможности провести оздоровление экономики с помощью девальвации национальной валюты и не могли улучшить свой кредитный рейтинг с целью получения новых заимствований. Поначалу действия ЕЦБ далеко не всегда помогали слабейшим странам Еврозоны, а иногда и наоборот, еще более осложняли их положение. Именно это произошло с Грецией, которая фактически утратила возможность брать взаймы.
С начала 2010 г. власти ЕС стали уже системно направлять усилия на то, чтобы поставить ситуацию под свой контроль. С одной стороны, была оказана помощь «отстающим». С другой стороны, предпринимались меры, по сути направленные на создание федеративных органов управления Еврозоной.
В мае 2010 г. на встрече министров финансов стран Еврозоны решено было создать на временной основе Европейский фонд финансовой и экономической стабильности. Фонд предназначался для того, чтобы финансировать правительства стран, оказавшихся в сложной ситуации. Речь шла о Греции, Испании, Португалии, Ирландии и Италии. Решено было также, что временный Европейский фонд будет в дальнейшем заменен постоянным Европейским механизмом финансовой стабильности. (Предполагаемая дата его создания была впоследствии перенесена с января 2013 г. на июль 2012 г.) Планировалось, что финансирование временного Европейского фонда будет осуществляться с помощью средств стран – членов Еврозоны, которые внесут в совокупности 500 млрд евро, и МВФ – 250 млрд евро.
Информация о распределении долей в Европейском фонде финансовой и экономической стабильности позволяет наглядно представить себе расклад сил – как в Еврозоне, так и в ЕС целом. Вклад отдельных стран в Европейский фонд финансовой и экономической стабильности распределяется следующим образом: 28% – Германия, 20 % – Франция, почти 18 % – Италия, почти 12 % – Испания, почти 6% – Нидерланды. На все остальные страны Еврозоны приходится оставшиеся 17%, от 0,5% до 3,5% на каждую. Некоторые страны, еще не вступившие в зону евро (крупнейшая среди них – Польша), также заявили о своем намерении принять участие в финансировании Европейского фонда. Отметим, что для его создания необходимо было внести изменения в действующий Лиссабонский договор.
На декабрьском 2011 г. саммите ЕС решено было разработать и в начале 2012 г. подписать т.н. «Бюджетный пакт» – межгосударственный договор, направленный на усиление финансовой дисциплины. Согласно этому документу все страны Еврозоны, а также другие желающие из числа стран – членов Евросоюза берут на себя обязательство не превышать разрешенный уровень годового структурного бюджетного дефицита в размере 0,3% номинального ВВП (после коррекции с учетом инфляции). Эта мера – так называемое «золотое правило» – должна быть принята в виде поправки к статье 126 Лиссабонского договора.
В отличие от прошлых лет, согласно Бюджетному пакту санкции, применяемые Брюсселем по отношению к странам, превысившим лимит бюджетного дефицита, будут носить автоматический характер. Блокировать применение санкций довольно сложно: для этого потребуется квалифицированное большинство в три четверти от всего количества стран, входящих в Еврозону. Бюджетный пакт подлежит ратификации во всех странах Евросоюза, которые его подписали. При этом так называемое «золотое правило» должно стать частью законодательства каждой страны, подписавшей договор: оно может быть оформлено в виде отдельного закона или же внесено в Конституцию страны. Подписавшие бюджетный договор страны фактически дали согласие на контроль со стороны Европейского суда за внедрением этой нормы в свое национальное судопроизводство.
Другим нововведением, принятым на декабрьском саммите, стало положение, по которому страны – члены ЕС должны представлять в Еврокомиссию наброски своих бюджетных планов до того, как они будут представлены на ратификацию в парламенты. При этом, однако, Еврокомиссия не будет иметь права их аннулировать.
Следующим важным этапом на пути преодоления еврокризиса стали решения саммита ЕС 28–29 июня 2012 г., направленные на усиление координации в банковской сфере. Эти решения тоже расцениваются как важный шаг ЕС в сторону федерализма. Они позволили разорвать «порочную связь» между суверенными долгами и банками, усилить полномочия центральных властей в банковской сфере. Европейские фонды – Европейский фонд экономической и финансовой стабильности и Европейский механизм финансовой стабильности – смогут теперь напрямую, минуя правительства, рефинансировать банки (до этого средства для помощи банкам шли через правительства стран Еврозоны). Наряду с этим на июньском саммите решено было создать новый европейский орган (супервизор), который будет – тоже напрямую – контролировать банки. Еврокомиссия подготовит положение о супервизоре к началу 2013 года.
Сегодня перед Евросоюзом стоят взаимосвязанные задачи: краткосрочные, которые должны быть решены уже в ближайшее время, и долгосрочные, которые требуют больших усилий со стороны всех участников процесса в течение длительного времени.
Основной ближайшей задачей является поддержание экономик тех стран, ситуация в которых представляет собой наибольшую опасность для всей Еврозоны. Их проблемы «тянут вниз» всю европейскую экономику. Необходимо «залить пожар» – помочь самым слабым странам справиться с неотложными проблемами и добиться от них сокращения бюджетного дефицита.
Программа сокращения бюджетных расходов сама по себе является крайне болезненной, ее реализация может занять от трех до пяти лет. Отстающие страны охвачены движениями протеста, население сопротивляется ухудшению своего материального положения. Видимо, рассчитывать на выполнение программ экономии в полном объеме не приходится. Эта задача, скорее всего, будет реализована не полностью, однакоконтуры ее решения в целом просматриваются.
Решение долгосрочных задач по строительству федеративной Европы представляется неизмеримо более сложным делом. Кризис Еврозоны показал, что необходимо существенно усилить наднациональные функции. Валютно-финансовые системы стран ЕС должны быть окончательно поставлены под контроль европейских органов. Однако государства – члены Европейского союза по-прежнему пока к этому не вполне готовы. Сегодня достижение полного консенсуса внутри ЕС-27 по этим вопросам представляется проблематичным. Скорее всего, прогресс на этом направлении если и может быть достигнут, то в рамках Еврозоны, где намечается медленное движение в сторону перехода на федеративные принципы взаимодействия. Свидетельством этому являются не только вышеупомянутые решения нескольких последних саммитов ЕС, но и тот факт, что в отличие от прошлых лет по этим проблемам в ЕС ведется активная дискуссия.
Как это нередко бывает в Евросоюзе в трудных случаях, начаты поиски компромиссных обходных решений, которые позволят хотя бы частично продвинуться по спорным вопросам. Даже обсуждаемые полумеры основаны на новых представлениях о сотрудничестве в ЕС. В среде политиков и экспертов разных стран Евросоюза постепенно, при всех оговорках, происходит осознание того, что только усиление наднациональных полномочий может спасти интеграционный процесс.
В центре дискуссии о путях выхода из кризиса стоит вопрос о том, на какие взаимные уступки страны Еврозоны могут пойти во имя «европейской солидарности» и насколько они готовы к передаче дополнительных полномочий наднациональным органам. Условно можно выделить два основных направления. С одной стороны, группа стран, преимущественно юга Европы, требует усиления помощи слабейшим. С другой стороны, государства, возглавляемые Германией, настаивают на соблюдении бюджетной дисциплины и продвижении к более тесному политическому союзу в качестве предварительного условия любых значительных совместных шагов. Ведь именно Германия несет самые серьезные расходы и фактически является источником дотаций для всех стран ЕС. Развитие общеевропейской дискуссии идет в направлении выработки компромисса между этими двумя основными точками зрения. В целом стороны все сильнее осознают, что «находятся в одной лодке» и распад Еврозоны стал бы крахом для всей европейской экономики, а не только для слабейших стран.
Любые прогнозы носят, конечно же, условный характер. Предложенные ниже базовые сценарии развития Еврозоны могут «перетекать» – в зависимости от конкретной ситуации и хода мировых событий – из одного в другой, их отдельные элементы могут сочетаться между собой и т. п. С учетом этих оговорок выделим три основных сценария развития Еврозоны: оптимистический (быстрое реформирование и экономический подъем), пессимистический (распад Еврозоны и угроза существованию Евросоюза) и промежуточный между ними (назовем его «реалистическим»).
1. Вероятность реализации в полном объеме первого – оптимистического (с точки зрения интересов стран – членов Еврозоны) сценария – в целом невелика. Для этого, как минимум, должны совпасть все или почти все перечисленные ниже обстоятельства.
Европейская элита быстро приходит к полному консенсусу относительно будущего развития как Еврозоны, так и всего Европейского союза в целом. Согласие основано на общем желании не только сохранить Еврозону, но и продолжить курс на ее дальнейшее расширение и укрепление международных позиций ЕС. Сопротивление интеграционным процессам и реформам «снизу» также удалось преодолеть.
Сделаны прорывные шаги по направлению к созданию единого федеративного европейского государства. Создано министерство экономики и финансов ЕС. Вся кредитно-денежная сфера поставлена под жесткий центральный контроль, благодаря чему уровни развития разных стран Евросоюза постепенно выравниваются, а их позиции в мировой экономике укрепляются. Социальные конфликты в их наиболее острых фазах удается в проблемных странах погасить.
Экономика ЕС на подъеме, страны Еврозоны приближаются к экономическому процветанию, чему способствует мировая экономическая конъюнктура и относительная политическая стабильность в ресурсодобывающих и связанных с Европой миграционными потоками регионах. Очередь желающих принять единую валюту постоянно растет. Евросоюз все чаще выступает с различными внешнеполитическими инициативами. Причем европейская точка зрения не всегда и не во всем совпадает с американской, но давление ЕС на ближайшее окружение значительно усиливается, что служит сильным раздражителем для Москвы.
2. Второй – пессимистический сценарий, основанный на распаде Еврозоны, – более вероятен, чем оптимистический.
Европейская элита не может прийти к консенсусу по поводу путей выхода из кризиса. Правительства стран – членов Еврозоны противятся передаче Брюсселю дополнительных властных полномочий и не хотят брать на себя расходы по оказанию помощи «отстающим». Бюджетный пакт не ратифицирован. Банковский союз так и не был «запущен», ибо многие правительства не желают отчитываться перед европейским супервизором. «Отстающие» запросили помощь из Европейского фонда экономической и финансовой стабильности и Механизма финансовой стабильности, но ее не получили, так как сумма запрашиваемого слишком велика.
Ситуация в Греции продолжает ухудшаться. Кризис охватил Испанию, Португалию и Италию. Протесты в этих странах Еврозоны против проводимой Брюсселем политики приобрели беспрецедентный размах. «Болезнь» продолжает расползаться на крупные страны Еврозоны, где на смену застою пришел экономический спад. Ситуация в Германии и Франции резко ухудшается. Бундестаг проголосовал за замораживание или резкое ограничение выплат Германии во все европейские фонды. В ответ Греция объявляет о выходе из Еврозоны. Испания и Италия готовятся к ней присоединиться. На фоне острого политического кризиса на повестке дня стоит вопрос о приостановке договоров ЕС в части, регламентирующей деятельность Еврозоны. Эксперты говорят о возможности распада не только Еврозоны, но и Европейского союза на отдельные государства. Берлин и Париж безуспешно пытаются сохранить то, что осталось от Еврозоны.
Страны ЕС не могут оправиться от последствий распада Еврозоны. Их экономическое отставание от США и Китая резко возрастает, приобретая непреодолимый в обозримом будущем характер.
3. Третий, как представляется, наиболее вероятный вариант развития событий можно охарактеризовать как «среднее арифметическое» между первым и вторым.
Наряду с алармистскими прогнозами сегодня можно встретить точку зрения, согласно которой вероятность распада Еврозоны невелика, так как крупнейшие страны ЕС во главе с Германией сделают все необходимое для ее сохранения. «Нагнетание страстей» по поводу возможного распада Еврозоны направлено, главным образом, на то, чтобы стимулировать переход к федеративному устройству Евросоюза. В этом заинтересована влиятельная группа представителей европейской элиты, которая стремится к созданию единой в политическом отношении Европы и усилению ее международной роли. Возможно также, рассуждения о «неизбежном распаде Еврозоны» нацелены и на то, чтобы надавить на Вашингтон и добиться от него дополнительных мер по поддержке стран Еврозоны.
Третий сценарий предполагает расширенное применение федеративных принципов во внутреннем устройстве ЕС, прежде всего в Еврозоне. В первую очередь речь идет о выполнении Бюджетного пакта и создании Банковского союза, а также о поддержке ослабленных стран Еврозоны с помощью средств Европейского фонда финансовой стабильности и Механизма стабильности. Однако все эти меры продвигаются с большим трудом и сопровождаются широкомасштабными протестными движениями во всех странах Еврозоны.
В средствах массовой информации, в Интернете, в парламентах и в Европарламенте развернута широкая общественная дискуссия по вопросу о будущем федеративном устройстве ЕС. Ее цель – убедить общественность в необходимости перехода к федерации. Постепенно, хотя и очень медленно (5–10 лет), складывается общественный консенсус по этому вопросу.
Самого крайнего сценария – распада Еврозоны и Европейского союза – удается избежать. Но ситуация продолжает оставаться тревожной, а неравномерность развития стран региона – нарастать. Под единой «крышей» ЕС формируются «группы по интересам», расслоение ЕС-27 усиливается. Речь идет не о распаде ЕС, а о его постепенной трансформации в более дифференцированную и аморфную систему. Вместе с тем Совет ЕС, Еврокомиссия, Европарламент, Европейский суд сохраняют свои функции. Среди стран группы евро происходит консолидация благодаря созданию эффективных наднациональных кредитно-денежных структур. Эта группа сильнейших стран вырывается вперед, они претендуют на особую роль и особую ответственность в Евросоюзе.
Неравномерность развития стран ЕС нередко становится причиной разногласий и взаимного недовольства. В этих условиях Евросоюз сконцентрирован, главным образом, на своих внутренних проблемах. Его внешнеполитические амбиции проявляются в «смазанной» форме. Хотя курс на формирование «пояса добрососедства» из соседних стран продолжен, отдельные группировки стран – членов Евросоюза все чаще выступают со своими собственными локальными внешнеполитическими инициативами, лишь в общих чертах согласуя их с Брюсселем. Так, например, Вышеградская группа стремится взять на себя ответственность за страны «Восточного партнерства», Франция возглавляет группу стран, отвечающих за связи с Южным и Восточным Средиземноморьем и т.д.
Эффективные меры по выводу Еврозоны из кризиса запаздывают. Это ослабляет экономику ЕС, тормозит развитие европейской промышленности и фактически ведет Еврозону к застою.
Таким образом, кризис Еврозоны объясняется долгосрочными и объективными причинами. Глубина и масштабы проблем связаны, помимо общемировых и отдельных региональных факторов, с несовершенством самого европейского интеграционного процесса. Реформирование интеграционной системы проходит слишком медленно для того, чтобы уже в ближайшее время переломить негативные тенденции в Еврозоне. Рассчитывать на быструю и эффективную отдачу от предпринимаемых мер не приходится. Шаги по выходу из кризиса, которые удалось согласовать, можно считать полумерами, учитывая масштаб стоящих перед европейской экономикой проблем. Причем вследствие длинной процедуры согласования эти полумеры сильно запаздывают.
Вместе с тем, хотя в целом нельзя сбрасывать со счетов риск распада Еврозоны, неправильно было бы ориентироваться на алармистские оценки, согласно которым уже завтра наступит коллапс Еврозоны, а вслед за ним и самого Европейского союза. Нельзя исключать, что за этими оценками отчасти стоит стремление руководящих кругов ЕС ускорить реформирование Евросоюза, направив его по федеративному пути.
Скорее всего, будет продолжать развиваться объективный процесс расслоения Европейского союза на отдельные группировки. Все в большей степени будет применяться «механизм усиленного сотрудничества», который позволяет странам, связанным друг с другом общими интересами, развивать взаимодействие по отдельным вопросам, объединяясь в небольшие группы. Соответственно, более четко выделятся отдельные подгруппы, внутри которых страны частично перейдут на федеративные принципы взаимодействия друг с другом.
