Другие журналы на сайте ИНТЕЛРОС

Журнальный клуб Интелрос » Мир и политика » №2, 2013

Федякин И.В.
Приоритеты политики развития мегаполисов современной России в зеркале городских стратегий и программ
Просмотров: 2112

© flickr.com/antonnovoselov
Мегаполисы – крупные города с населением более 1 млн. человек – становятся устойчивым явлением российской жизни.

На начало 2013 г. в нашей стране имелось 14 городов-«миллионеров». Так, согласно последним данным Росстата, мегаполисами с населением более 1 млн. человек в стране являются следующие города: Москва (11551 тыс. человек), Санкт-Петербург (4868,5 тыс. человек), Новосибирск (1475,1 тыс. человек), Екатеринбург (1386,5 тыс. человек), Нижний Новгород (1261,5 тыс. человек), Самара (1166,8 тыс. человек), Омск (1154 тыс. человек), Казань (1145,4 тыс. человек), Челябинск (1131,2 тыс. человек), Ростов-на-Дону (1091,5 тыс. человек), Уфа (1074,9 тыс. человек), Волгоград (1020,9 тыс. человек), Пермь (1000,7 тыс. человек на 1 января 2012 г.), Красноярск (1000 тыс. человек на 1 мая 2012 г.).

Государственная политика в сфере развития мегаполисов должна исходить из внешнеполитических и внутриполитических приоритетов, которые, в свою очередь, продиктованы условиями современной действительности и нынешним положением России. Ключевым фактором, определяющим внутриполитическое значение мегаполисов и крупных городов в современной России, является их роль в системе расселения. Неравномерность и дифференциация процесса урбанизации в России определяется рядом параметров, прежде всего связанных с концентрацией политико-административных, финансово-экономических, социально-производственных, культурно-досуговых ресурсов и населения, а также территориальными условиями, опосредующими этот процесс.

К внутриполитическим приоритетам развития мегаполисов необходимо отнести такие, как: регулирование системы расселения, упорядочивание внутренних миграционных потоков, формирование опорного каркаса расселения страны, соблюдение баланса между городом и деревней, снижение сложившихся в стране региональных диспропорций, формирование конкурентного принципа взаимоотношений между мегаполисами. Агломерирование, реализация концепции «большого города», стимулирующей развитие крупных городов как «точек роста», а также средних и малых городов в качестве единых крупных образований, выступающих «полюсами роста», является еще одним внутриполитическим приоритетом.

Помимо конкретных факторов и обстоятельств объективного и субъективного плана, эндогенной и экзогенной природы, актуального и потенциального характера, формирование и развитие мегаполисов в современной России обусловлено императивами устойчивого роста экономического потенциала страны и обеспечения внутриполитической стабильности. Это возможно на основе развития новых отраслей экономики, децентрализации системы производств, диверсификации сфер производства и потребления услуг по территории России. Необходимость развития мегаполисов очевидна и по внутриполитическим соображениям социального характера, в частности, в связи с необходимостью повышения уровня жизни, развития социальной сферы, здравоохранения, сферы услуг.

С точки зрения внешнеполитических приоритетов, развитие мегаполисной и городской среды в современной России обусловлено, во-первых, необходимостью повышения инвестиционной привлекательности страны, притока внешних инвестиций, стимулирования реализации на территории России крупных международных проектов, формирования и продвижения ее образа как страны с развитой городской сетью, обладающей всей необходимой инфраструктурой для проведения мероприятий мирового значения и уровня. Во-вторых, интеграцией России в мировую экономику и глобальную систему разделения труда на выгодных условиях, формированием геополитических союзов и геоэкономических транзакций. В-третьих, обеспечением безопасности, обороноспособности и конкурентоспособности страны.

Ряд актуальных аспектов могут быть интерпретированы с позиции реализации как внешнеполитических, так и внутриполитических приоритетов. В частности, это развитие рекреационно-туристического потенциала страны на основе привлечения туристических потоков в крупные города, а также формирование городов-мегаполисов по всей территории страны для включения наиболее отдаленных территорий государства в общероссийский рынок.

Анализ моделей городского развития в федеральных округах страны, а также на примере конкретных урбанизационных и агломерационных проектов, способствует формулированию векторов внешнеполитического влияния российских мегаполисов и крупнейших городов, в будущем способных обрести такой статус. Преимущественная роль позиционирования российских городов в глобальном пространстве связана с их макрорегиональным значением как экономических, транспортно-логистических, культурных центров, а также с глобальными инфраструктурными проектами в связи с организацией и проведением различных мероприятий международного масштаба.

Сегодня очевидна конкуренция между российскими мегаполисами. Несмотря на попытку федеральных властей реализовывать курс равномерного развития территорий, многие региональные столицы и крупные города получают совершенно разный уровень инвестиций и дотаций. В составленном «Русским репортером» рейтинге перспективности современных российских мегаполисов первые места занимают далеко не «традиционные» города-«миллионеры». Очевидным лидером является город Краснодар, за ним следуют Красноярск, Казань, Ростов-на-Дону и Хабаровск. Среди наиболее перспективных мегаполисов авторы рейтинга выделяют также Ярославль, Уфу и Екатеринбург. Основными критериями для составления рейтинга стали показатели результатов опроса населения, мнений экспертов относительно экономических и политических перспектив развития мегаполисов.

Сегодня же основной подход к политике формирования и развития мегаполисов – это стратегическое планирование. Местные власти активно ищут возможность управления стихией рыночной трансформации жизни городов. Возникла потребность в формировании городской политики, определении приоритетных направлений развития и рычагов влияния на поведение людей и структур, вовлеченных в социально-экономические перемены.

Стратегическое планирование основывается на выработке и принятии концепций долгосрочного развития городов. За последние 15 лет стратегии развития были разработаны для многих мегаполисов России. Так, к 2005 г. в 6 из 11 тогда существовавших городов-«миллионеров» были одобрены планы стратегического развития: Санкт-Петербург (1997), Омск (2002), Новосибирск (2002), Екатеринбург (2003), Казань (2003), Ростов-на-Дону (2004). Генеральный план развития Москвы до 2020 г. был принят в 2005 г., однако, дополнен в 2010 г. и сформулирован как «Генеральный план развития Москвы до 2025 года». В большинстве других крупных городов страны концепции стратегического развития частично сформулированы в различных программных документов, прописывающих и определяющих принципы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Практическое использование разработанных стратегий развития крупных городов осуществляется в зависимости от «встроенности» этих разработок в действующую систему проектов и планов городского управления.

Анализ стратегических планов российских мегаполисов показывает, что основным приоритетом политики развития крупнейших городов является обеспечение высокого качества жизни населения и улучшение имиджа города. Например, во введении к стратегическому плану развития Санкт-Петербурга указывается на «проблему самоидентификации города»: «Изменение внешних условий (геополитических и социально-экономических) поставило Санкт-Петербург перед необходимостью развития новых функций и новых источников существования. Причем впервые проблема поиска своего пути возникла как проблема самоидентификации города, который сам, без диктата центра и расчета на его поддержку, должен найти и закрепить собственное место на карте глобализированной мировой экономики и постиндустриального общества».

В свою очередь, «главная стратегическая цель развития города Екатеринбурга заключается в обеспечении достаточно высокого и устойчивого повышающегося качества жизни нынешних и будущих поколений горожан».

О важности обеспечения высокого уровня жизни горожан прописано и в плане развития Ростова-на-Дону: «Главная цель разрабатываемого Стратегического плана – обеспечение устойчивого сбалансированного развития городской социально-территориальной общности, роста качества и уровня жизни ростовчан на основе модернизации хозяйственной и поселенческой среды».

На сегодняшний день стратегии развития крупных городов являются первостепенной задачей городских администраций. Помимо принятия соответствующих нормативов, существует практика публичных обсуждений концепций развития.

Хабаровской городской Думой в 2006 г. был принят Стратегический план устойчивого развития города Хабаровска до 2020 г., а в 2007 г. – закон «Об утверждении Мероприятий администрации города по реализации Стратегического плана устойчивого развития города Хабаровска до 2020 года». Для содействия эффективной реализации плана был создан координационный совет, в который вошли не только представители исполнительной власти и руководители города, но и члены общественных организаций, ученые и представители высшей школы.

Практика публичного обсуждения проекта плана стратегического развития города была осуществлена в Магадане после завершения разработки самого проекта. Первый этап обсуждения – публикация проекта стратегии в средствах массовой информации, следующий этап – организация слушаний, где могли выступить депутаты горсобрания, представители общественных организаций и разработчики проекта. Надо отметить, что каждый этап реализации стратегии озвучивался в СМИ и на сайте правительства города.

Технологию организации публичных обсуждений стратегии развития крупных городов на всех этапах разработки этих стратегий хорошо иллюстрирует пример Улан-Удэ. Разработке Стратегии в этом городе предшествовала деятельность инициативных групп из числа горожан, представителей бизнеса, науки и общественных организаций города. В целях вовлечения экспертной общественности в процесс разработки Стратегии развития города Улан-Удэ были созданы дискуссионные площадки под общим названием «Фабрика мысли» по экономическому, социальному направлению и культурно-духовному направлению. А для вовлечения широкой общественности города в процесс разработки Стратегии была проведена серия встреч под названием «Стратегическая неделя», в ходе которых обсуждалась необходимость перехода на стратегические методы управления городским развитием, основные направления развития, которые необходимо учесть при разработке стратегии, факторы развития и повышения конкурентоспособности города Улан-Удэ.

Кроме того, для обсуждения базовых положений и концептуальных оснований стратегического планирования и перспектив развития города Улан-Удэ были проведены проектно-деловой семинар (в форме деловой игры) «Улан-Удэ 2005-2020 гг.: Стратегия развития», семинар-тренинг «Межотраслевое взаимодействие структурных подразделений Администрации г. Улан-Удэ по вопросам развития туризма, как стратегического направления развития города», стратегическая игра «Разработка концепции развития туризма в г. Улан-Удэ, как стратегического направления развития города» и научно-практическая конференция «Стратегия развития г. Улан-Удэ», которая стала итоговым мероприятием по разработке Концептуальных основ стратегического развития города. В рамках проведения имиджевых мероприятий, направленных на активизацию вовлечения населения города в процесс разработки и реализации Стратегии и позиционирование Улан-Удэ в регионе и России, был проведен Конкурс творческих работ «Улан-Удэ – город будущего» среди жителей города.

В Самаре в соответствии с Постановлением Главы городского округа Самара от 04.06.2008 г. № 381 Стратегический план в части мероприятий, которые должны быть выполнены органами Администрации городского округа Самара, выделяется в отдельный план действий сроком на три года с детализацией первого года. Проект плана действий разрабатывается Департаментом экономического развития Администрации городского округа Самара на основе предложений соответствующих подразделений Администрации при участии тематических комиссий. План действий, принятый Исполнительным комитетом и одобренный Главой городского округа Самара, утверждается решением Самарской городской Думы. Выполнение мероприятий, предусмотренных утвержденным планом действий, контролируется Исполнительным комитетом стратегического планирования. Ответственные за выполнение мероприятий этого плана ежегодно представляют отчеты в Исполнительный комитет, который готовит сводный отчет о выполнении плана действий в рамках ежегодного мониторинга и обновления Стратегического плана. При этом осуществляется ежегодная корректировка и детализация плана действий на ближайший год.

Политика развития города-мегаполиса Красноярска ведется, согласно плану стратегического развития, по следующим направлениям: а) формирование институциональных, финансовых и инфраструктурных условий для выполнения Красноярском деловых и межрегиональных функций; б) создание на базе города и прилегающих к нему территорий одного из главных транспортно-логистических центров Сибири; в) развитие новых эффективных экологически чистых производств на промышленных площадках; г) реализация потенциала научно-образовательного комплекса и инновационного высокотехнологичного бизнеса на базе Сибирского федерального университета; д) жилищное строительство и формирование кластера сопряженных отраслей стройиндустрии; е) внедрение высокого стандарта качества оказания социальных услуг; ж) обеспечение продовольственной безопасности города и прилегающих территорий с учетом сложившегося уровня жизни населения; и) формирование новой градостроительной политики с учетом развития территории Красноярской агломерации.

В свою очередь, концепция развития Хабаровска учитывает не только социально-экономические задачи формирования современного мегаполиса, но и ключевые геополитические факторы, влияющие на устойчивое развитие города. Так, среди основных пунктов значатся: а) формирование крупного ядра постоянного населения на юге Дальнего Востока как главного элемента противостояния экономической экспансии сопредельных стран на восток России; б) использование фактора внешней торговли для ускорения социально-экономического развития региона; в) формирование регионального научно-технического (инновационного) центра; г) создание зон интенсивного развития на основе территориально-производственных кластеров как центров ускоренного роста; д) формирование современной структуры экономики региона совместимой с новыми экономиками России и сопредельных стран.

Цель стратегического развития одного из крупнейших мегаполисов – Новосибирска – это «Стабильное улучшение качества жизни (повышение уровня жизненного потенциала) всех слоев населения Новосибирска в процессе устойчивого развития города». В свою очередь, это подразумевает рост благосостояния горожан благодаря развитию экономики, науки, культуры и системы образования, а также обеспечение безопасной жизни и улучшение качества городской среды – цели, по своей сути ставшие стратегическими. В каждом из направлений предложен ряд ключевых показателей результативности, количественно и качественно характеризующих уровень ожидаемого достижения этих целей. Индикаторы заданы на весь период действия стратегического плана – до 2020 г., с разбивкой их значений по контрольным пятилетиям. Этим стратегический план города Новосибирска отличается от целого ряда аналогов, в которых описание стратегии развития ограничивается лишь качественным формулировками.

Современное экономическое развитие мегаполиса требует учета трех ключевых параметров измерения постиндустриальной системы развития: монополии, концентрации и конкуренции. Так, в Концепции развития Челябинской агломерации до 2010 г. этот принцип был раскрыт наиболее полно. Документ прописывает следующие факторы ускоренного развития мегаполиса:

  • выявление и развитие точек ускоренного роста муниципальных образований на основе их конкурентных преимуществ;
  • выявление точек «ускоренного роста» экономики области с целью концентрации финансовых, природных и трудовых ресурсов для получения максимальных результатов в установленные сроки;
  • выявление точек «стратегического дохода» – наиболее рентабельных видов производств и услуг, основанных намонопольном владении или эксплуатации ресурсов, с целью получения сверхприбыли на длительное время (более 15 лет).

Пожалуй, наиболее показательным при рассмотрении приоритетов современной политики формирования и развития российских мегаполисов может стать анализ Генерального плана развития Москвы до 2025 г.

Данный план стал четвертым за всю историю. Первый был принят в 1935 г., второй – в 1971 г., третий – в 2005 г. Новый генплан столицы стал результатом длительных споров и обсуждений и представил собой переработанный генплан 2005 г. с добавлением «до 2025 года» (прошлый был до 2020 г.).

Генеральный план столицы включает в себя главным образом конкретные принципы развития инфраструктуры города и его территориального планирования. Документ содержит следующие базовые положения:

  • массовая перестройка жилищной инфраструктуры, обеспечение каждого пятого москвича новым жильем;
  • строительство двух диагональных трасс (рокад), вдоль которых будут выстроены параллельные Москве-реке хорды;
  • строительство четвертого транспортного кольца к 2015 г.;
  • строительство дублеров Дмитровского, Ленинградского, Варшавского шоссе и Кутузовского проспекта;
  • дальнейшее строительство и развитие линий метрополитена на 440 км. В первую очередь – строительство новых участков на Люблинской и Митинско-Строгинской линиях, новой станции «Технопарк» на Замоскворецкой линии.

Крупнейшим проектом в рамках политики развития российских мегаполисов за последние годы стало расширение Москвы. «Новая Москва» – это самый амбициозный и масштабный со всех точек зрения проект за всю историю не только столицы, но и страны.

Площадь Москвы с 1 июля 2012 г. была увеличена в 2,4 раза за счет присоединения территорий Подмосковья. Основные цели проекта – демонтировать традиционную моноцентрическую структуру Московской агломерации, а также упорядочить градостроительное зонирование, придав вновь присоединенным территориям отчетливо выраженную правительственно-административную специализацию.

Стоит отметить, что проект расширения Москвы внес множество инноваций в градостроительную политику. При этом данный проект стал одним из наиболее обсуждаемых и весьма неоднозначных: согласно результатам опроса общественного мнения москвичей, проведенного в 2011 г., 41% жителей выступили за реализацию проекта, 41% – против, остальные – затруднились с ответом.

Расширение столицы изменило ее положение в системе рейтинга мировых городов. Так, по занимаемой площади Москва заняла шестое место (до присоединения новых территорий – 11), но по численности населения города остается на прежней позиции, поскольку на новых территориях проживает менее 250 тыс. человек, что относительно мало по сравнению с численностью населения сегодняшней столицы.

Очевидно, что политика формирования и развития Москвы исходит не столько из поиска стимулирующих факторов и внешних источников инвестирования, сколько из необходимости решения ряда серьезных проблем, существующих в мегаполисе. Так, одним из ключевых положений проекта «Новая Москва» является перенос органов и учреждений федеральной власти за пределы исторической столицы. Также проект призван решить проблему сверхплотности населения (на данный момент показатель составляет 10588 чел. на кв. км), что в 2,5 раза превышает показатели Санкт-Петербурга, однако меньше, чем в таких мегаполисах, как Токио и Париж.

В целом, современный этап развития мегаполисов можно назвать попыткой переосмысления исторического опыта и синтеза предыдущих достижений. Формальные и содержательные аспекты мегаполисной политики базируются на достижениях отечественного и зарубежного опыта в данной сфере. Несомненным достижением современного периода можно назвать обогащение и систематизацию нормативно-правовой базы, равно как и концептуализацию места и роли мегаполисов в структуре государственной политики.

Можно резюмировать, что сегодня на высшем уровне осознается значимость развития мегаполисов. Особая роль мегаполисов в пространственном развитии России предполагает проектирование и концептуализацию политики по их формированию и развитию в логике выстраивания опорного каркаса территории Российской Федерации. Функциональное значение мегаполисов и крупнейших городов как ядер узловых агломерационных центров, объединенных сетью магистральных связей, определяет формальные основания и характер их взаимодействия в процессе структурирования опорного каркаса расселения.

Основываясь на осмыслении принципов концентрации населения и ресурсов в логике «центр-периферия» и структуры процессов диффузии инновационного развития, формулируется базовая модель формирования и развития мегаполисов в России, подразумевающая комплексное территориальное развитие всей системы расселения. Ключевой позицией данной модели является последовательность этапов развития гиперурбанизированного центра в процессе агломерирования прилегающей к нему территории и внутренней перестройки градообразующей базы.

Предметный анализ проблем, сопровождающих процессы агломерирования в ходе реализации урбанизационного проекта мегаполиса, позволяет выявить содержательные решения, учитывающие пространственные, инженерно-инфраструктурные, социально-экономические, транспортно-логистические, рекреационно-экологические, культурно-бытовые риски политики по формированию и развитию системы мегаполисов в России. Концептуализация модели урбанизационных проектов мегаполисов способствует формулированию принципиальных положений, в логике которых должно выстраиваться проектирование государственно-управленческих решений в области агломерационной и градостроительной деятельности.

Архив журнала
№3, 2014№4, 2014№5, 2014№6, 2014№7, 2014№8, 2014№9, 2014№10, 2014№11, 2014№12, 2014№1-2, 2015№3, 2015№4, 2015№12-1, 2013№11, 2013№10, 2013№9, 2013№8, 2013№2, 2013№12, 2012№11, 2012№10, 2012№9, 2012№7, 2012№6, 2012№5, 2012№1, 2012№12, 2011№2, 2013
Поддержите нас
Журналы клуба