Журнальный клуб Интелрос » Мир и политика » №7, 2012
Венецианская комиссия Совета Европы – орган, специализированно занимающийся вопросами избирательного законодательства. Государства, заинтересованные в подготовке или в усовершенствовании национального избирательного законодательства, обращаются в Венецианскую комиссию с просьбой о даче заключения. Заключение принимается на пленарном заседании, в котором принимают участие эксперты от каждой страны-члена.
Венецианская комиссия активно сотрудничает со странами, образовавшимися после распада СССР и Югославии. В рамках двусторонней комиссии Венецианская Комиссия последовательно участвовала в процессе работы в области избирательного законодательства в 1997, 2000 и 2003 годах для Албании. В 1997 году Комиссии также было поручено написать первый проект закона о выборах в Боснии и Герцеговине.
Долгая и плодотворная деятельность связывает Венецианскую комиссию с Украиной. Анализ конституционного и избирательного законодательства начался с 1995 года.
Первый законодательный акт, касающийся выборов, а именно: закон о выборах в Парламент Украины 1998 года, был представлен в Венецианскую комиссию в 1999 году. Представители Венецианской комиссии высоко оценили закон, отметили значительный шаг, сделанный Украиной на пути к демократии, но были отмечены некоторые незначительные недостатки, касающиеся равного доступа к СМИ и пределов финансирования избирательной кампании. Указанные недостатки рекомендовалось устранить до новых выборов в Парламент Украины.
Следующим шагом в сотрудничестве Украины и Венецианской комиссии была дача заключения по Закону о выборах народных депутатов, принятого Верховной Радой 13 сентября 2001 года. Венецианская комиссия провела очень подробный постатейный анализ закона, и были сделаны следующие выводы:
В целом, законопроект был положительно оценен Венецианской комиссией, и были даны рекомендации по каждому пункту проекта Закона о выборах народных депутатов, которые необходимо принять во внимание до принятия закона в окончательном виде.
Следующим этапом в проведении избирательной реформы в Украине была подготовка двух законопроектов о выборах народных депутатов в Украине. Указанные законопроекты были представлены для анализа в Венецианскую комиссию в 2003 году.
В Заключении было сказано, что самым сильным законом в вопросах проведения выборов является «Закон инерции» (the law of inertia). Были сделаны попытки упростить избирательную систему, усилить роль политических партий и повысить эффективность политики правительства, что заслуживает высокой оценки. Корме того, предложенная избирательная система проще для понимания и реализации, что положительно сказывается на повышении легитимности политического режима.
Недостатки, выявленные Венецианской комиссией, носят формальный характер, например, некоторые положения предлагается сделать яснее и короче.
В 2005 году в Венецианскую комиссию был представлен новый проект закона о выборах народных депутатов Украины. Новый законопроект более детально регулирует вопросы формирования избирательных комиссий, организации пунктов для голосования, избирательной кампании, использования мобильных комплексов для голосования, статуса наблюдателей и т.д.
Однозначно не соответствующими стандартам Совета Европы были названы положения, касающиеся ограничений для средств массовой информации при освещении избирательных кампаний, и санкции за нарушение законодательства о выборах.
В последующем, по заключению Венецианской комиссии, необходимо продумать возможность объединения всех законов, касающихся выборов, в единый избирательный кодекс.
Попытка создать единый избирательный кодекс была предпринята летом 2010 года, когда в Венецианскую комиссию обратились представители Украины с проектом Избирательного кодекса Украины. Проект был высоко оценен Венецианской комиссией, несмотря на некоторые критические замечания, в целом он соответствует международным принципам избирательного права.
Однако, невзирая на все очевидные положительные моменты в принятии единого Избирательного кодекса Украины и рекомендации всех авторитетных международных организаций, Избирательный кодекс до сих пор не принят.
В 2011 году в Венецианскую комиссию был представлен Закон Украины о выборах членов Парламента Украины. Предварительное заключение по данному законопроекту было дано отрицательное.
Эксперты Венецианской комиссии отметили, что законопроект касается только выборов в парламент и тем самым не соответствует требованиям ПАСЕ, рекомендациям ОБСЕ и Венецианской комиссии. "В соответствии с этими рекомендациями, правила относительно всех выборов должны быть кодифицированы в одном документе - Избирательном кодексе - таким образом, чтобы ко всем выборам применялись одинаковые процедуры",- говорится в документе.
В предварительном выводе дана оценка ключевому нововведению в избирательной системе Украины - переходу от партийной, пропорциональной к смешанной, пропорционально-мажоритарной системе. "Поскольку законопроект вводит избирательную систему, которая уже использовалась на выборах 1998 и 2002 годов, он должен учитывать недостатки тех выборов, - говорится в предварительном отчете. - При этом изменение системы не должно подрывать уверенность избирателей, политических партий и гражданского общества в прозрачности избирательного процесса". Вместе с тем эксперты Венецианской комиссии не делают категоричного вывода относительно целесообразности той или иной системы, оставляя право выбора за Украиной.
В своем последнем Заключении Венецианская комиссия указала на то, что новые законопроекты, представляемые в Совет Европы Украиной, не учитывают рекомендаций по ранее рассмотренным законопроектам. Негативные моменты, на которые неоднократно указывались экспертами, по тем или иным причинам не устраняются.
Интересные вопросы поднимаются в Заключение Венецианской комиссии по избирательному закону кантона Тичино (Швейцария). Цель заключения: представить возможные поправки в законодательство кантона Тичино для перехода к мажоритарной системе выборов в Государственный Совет и, возможно, в Большой Совет.
Заключение содержит большое теоретическое обоснование понятия избирательной системы, влияния (прямого и непрямого) избирательной системы на результат выборов, влияние результатов выборов на политическую систему, взаимодействие федеральной политической системы и кантональной.
В Заключение был дан анализ избирательного законодательства конкретного кантона в сравнении с федеральным законодательством, и были сделаны выводы, которые могли бы быть полезны и для законодательства Швейцарии в целом.
Например, был рассмотрен принцип равенства, который трактуется в законодательстве Швейцарии слишком узко, а именно, принцип равного представительства партий не является обязательным по федеральному законодательству, независимо от того какая избирательная система действует в конкретном кантоне.
Также в Заключение Венецианской комиссии устанавливается новый принцип избирательного законодательства – принцип стабильности избирательного законодательства. Указанный принцип не установлен ни национальным, ни международным законодательством, однако необходимо избегать крупных и частных изменений в законодательстве о выборах, чтобы исключить возможность манипулировать законодательством во благо отдельным политическим силам.
Принцип стабильности законодательства характерен как для федерального законодательства Швейцарии, так и для кантонального законодательства. Избирательное законодательство Швейцарии меняется крайне редко, за последнее время оно изменилось только в нескольких кантонах – была введена пропорциональная система на выборах в законодательный орган.
За последнее время в Западной Европе только одна страна - Италия - внесла в свое избирательное законодательство большие изменения: был осуществлен переход от всеобщей пропорциональной системы к смешанной с преобладаем мажоритарной системы.
Франция, которая в прошлом часто меняла способы голосования, с момента установления пятой Республики придерживается голосования в два тура большинством голосов для замещения одной должности, только выборы 1986 года были исключением – они проводились по пропорциональной системе.
Сербия является членом Венецианской комиссии с 2003 года. По вопросам совершенствования законодательства о выборах Сербия с помощью Парламентской Ассамблеи Совета Европы обратилась в 2005 году. Было представлено три закона: закон о выборах представителей (закон о парламентских выборах), закон о выборах президента республики (закон о выборах президента), закон о местных выборах.
Закон о выборах представителей.В целом, закон полностью соответствует европейским стандартам, но есть некоторые проблемы:
В действующем Законе о выборах представителей Сербии сохраняются те же недостатки, которые указаны в Заключение Венецианской комиссии.
Закон о выборах президента республики.На президентских выборах действует своя система избирательных комиссий, которая состоит из центральной, территориальной и участковой избирательных комиссий, что является положительным примером для парламентских выборов.
В законе не описана ситуация, которая могла бы сложиться, если зарегистрирован только один кандидат на должность президента или по тем или иным причинам в списках остался один кандидат. До сих пор этот момент законодательно не урегулирован.
В законе есть ссылка, что новые выборы должны состояться в течение 60 дней после «неудачных» выборов. Необходимо разъяснить, что собой представляет понятие «Неудачные» выборы. В настоящее время пункт о «неудачных» выборах отменен.
Закон о местных выборах.Закон о местных выборах во многом идентичен закону о выборе представителей.
Основным органом, отвечающим за проведение местных выборов, является муниципальная избирательная комиссия. В Законе никак не описана роль центральной избирательной комиссии, которую необходимо наделить контрольными и консультационными полномочиями.
Для формирования муниципальной избирательной комиссии необходимо ввести принцип политического плюрализма и равного представительства всех этнических групп населения.
Закон о местных выборах устанавливает минимальное количество голосов, которое необходимо получить для участия в распределении мандатов, - 3 %, однако не сказано, каким образом надо считать 3 %. Необходимо изменить статью 40 Закона, уточнив, что 3 % от всех действительных избирательных бюллетеней.
Необходимо также внести изменения в систему защиты избирательных прав как в закон о выборах представителей, так и в законе о местных выборах:
До сих пор муниципальная избирательная комиссия играет ведущую роль на местных выборах. В статье 15 Закона о местных выборах сказано, что в своей деятельности избирательная комиссия применяет по аналогии руководящие разъяснения и иные акты Республиканской избирательной комиссии, касающиеся выборов народных депутатов Республики Сербия. Иной роли у Центральной избирательной комиссии Сербии на выборах в местные органы власти нет.
В части защиты избирательных прав граждан и кандидатов законопроект был принят с изменениями, которые более подробно описывают способы защиты прав и процедуру, что отвечает европейским стандартам.
Сербия тесно сотрудничает с Советом Европы, в частности с Парламентской Ассамблеей Совета Европы и Венецианской комиссии. Представители Сербии часто обращаются к экспертам Венецианской комиссии за дачей заключения по тем или иным вопросам, связанным с проведением демократических выборов. Как итого этого плодотворного сотрудничества выступает законодательство о выборах, которое, в основном, соответствует европейским стандартам.
Республика Молдавия является членов Венецианской комиссии с 1996 года.
Предложение рассмотреть избирательное законодательство на предмет соответствия европейским стандартам первый раз поступило в Венецианскую комиссию 28 августа 2002 года.
Однозначно было указано Венецианской комиссией на необходимость снижения заградительного порога на выборах в Парламент с 6% до 5% для лучшего представления меньшинств, а также для того, чтобы исключить ситуацию, сложившуюся после выборов в Парламент в 2001 году, когда мандаты получили только три партии.
Существовавший ранее единый избирательный округ предлагается заменить системой местных избирательных округов с учетом этнического принципа.
Изменения предлагалось внести и в процесс формирования избирательных комиссий – предлагается использовать принцип пропорциональности при выборе членов комиссии взамен принципа большинства голосов.
Списки избирателей должны быть уточнены, и граждане должны иметь обратиться с заявлением о внесении изменений в списки.
Целесообразно было бы пересмотреть некоторые другие вопросы: вопрос о процедуры голосования, о подсчете голосов, критерии недействительности выборов, проблему семейного голосования, выдвижение и регистрация кандидаты, судебной защиты избирательных прав, ответственности за нарушение избирательного законодательства.
В 2005 году был представлен законопроект о внесении изменений в Избирательный кодекс Молдавии. В новом законопроекте были учтены некоторые пожелания Венецианской комиссии: процесс формирования избирательных комиссий был прописан более детально, списки избирателей должны уточняться каждый год, было предоставлено право обращаться с заявлением о внесении изменений в список, если, например, имя написано неправильно, законодательно уточнилась процедура голосования и т.д.
Однако были отмечены следующие недостатки, касающиеся роспуска избирательной комиссии, ограничения избирательных прав граждан, голосования специальных категорий граждан (студентов, военных, больных и т.д.), аннулирования регистрации кандидата, публикации результатов выборов, аккредитации наблюдателей и т.д..
В 2007 году были представленыновые поправки в Избирательный кодекс Молдавии. Как отмечалось Венецианской комиссией, в основном Молдавия старается выполнять рекомендации, которые были даны ранее. Проблемой остается вопрос с обжалованием действий избирательных комиссий и защитой избирательных прав граждан, негативным моментом является маркировка бюллетеня после голосования, что нарушает один из основополагающих принципов избирательного права – принцип тайного голосования.
В 2008 году властями Молдавии была предпринята ещё одна попытка приведения Избирательного кодекса в соответствии с рекомендациями Совета Европы, Венецианской комиссии и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.
Рекомендации, которые были выполнены частично:
Остальные рекомендации, например, создание условия для полноценного участия в политической жизни национальных меньшинств, обязательность публикации результатов выборов в сети Интернет сразу после обработки всех бюллетеней, исключение возможности многократного голосования, прояснение полномочий членов избирательной комиссии с право совещательного голоса, выполнены не были.
Последний законопроект был представлен в 2010 году. Было предпринято много усилий дл того, чтобы привести законодательство в полное соответствие с рекомендациями Совета Европы и Венецианской комиссии.
Республика Молдавия, поддержав рекомендации Венецианской комиссии Совета Европы о проведении избирательной реформы, приняла поправки в национальное избирательное законодательство, в частности, был снижен избирательный барьера для прохождения партий в парламент страны с 6% до 5%. Также был снижен минимальный порог явки на выборах, при которой голосование считается действительным. Теперь чтобы выборы состоялись, необходимо, чтобы свои голоса отдала лишь треть избирателей (ранее – 50%). Было упразднено положение, по которому лицо с двойным и более гражданством, победившее на выборах, обязано было отказаться от другого гражданства и т.д. Практически все требования, которые были выдвинуты Венецианской комиссией 2008 году, были выполнены.
Центральная избирательная комиссия Молдавии обязана публиковать результаты выборов в сети Интернет сразу после обработки всех бюллетеней.
Однако остаются некоторые перспективы развития национального избирательного законодательства: дальнейшее снижение избирательного барьера для прохождения кандидата в парламент до 4 %, необходимость скорейшего создания общегосударственного списка избирателей, решение вопроса о голосовании граждан Молдавии, проживающих за рубежом.
Можно сказать, что сотрудничество между Молдавией и Венецианской комиссией является в какой-то степени эталонным. За более чем пятнадцатилетнюю историю сотрудничества Венецианская комиссия подготовила для Молдавии большое количество документов, которые помогли правительству двигаться по пути дальнейшего демократического развития, невзирая на политические проблемы в стране. Остается только саамы важный вопрос – вопрос практической реализации норм, закрепленных законодательством.
Венецианская комиссия за сравнительно короткий промежуток времени провела колоссальную работу по правовой, научной, экспертной помощи странам. Особенно полезна эта деятельность была для стран, не имеющих давних традиций демократии. Однако нельзя не учитывать и роль Венецианской комиссии и для стран с развитыми институтами демократии, так как в постоянно меняющемся мире необходимо моментально реагировать на изменившуюся ситуацию в любой сфере жизни: экономике, политике, праве и т.д.
