В этой статье я рассматриваю проблемы институционализации партий в российских регионах и прослеживаю развитие партийной системы с периода бурной фрагментации и изменчивости при Ельцине до нынешней монополизации власти, произошедшей при Владимире Путине и Дмитрии Медведеве. В частности, меня интересует партийное представительство в региональных законодательных собраниях.

Несмотря на продолжающиеся дебаты о значении партий для современных обществ, большинство ученых считает партийную систему важнейшим атрибутом демократической политии. Партии особенно важны в периоды транзита и консолидации демократии, когда они играют ключевую роль, обеспечивая легитимность системы в условиях политической неопределенности. Институты, рассматриваемые в такой перспективе, приобретают огромное значение: их преобразование может изменить политическую культуру. Сплоченные демократические партии и институционально прочные партийные системы могут способствовать становлению консолидированной демократии даже во враждебной среде. Вместе с тем, партии со слабой институционализацией не препятствуют авторитарным тенденциям. Следовательно, перед тем, как партии смогут активно включиться в процесс консолидации демократии, им самим предстоит институционально упрочиться и консолидироваться.

 

Институционализация партий

Согласно Скотту Мейнвэрингу, партийным системам высокой степени институционализации присущи следующие характеристики:

– стабильность межпартийной конкуренции и низкая электоральная волатильность;

– прочная укорененность в обществе;

– работа политических акторов на упрочение легитимности партий;

– опора на крепкие, дисциплинированные и охватывающие всю территорию низовые отделения и ячейки.

Партии в таких системах располагают структурами, процедурами и ресурсами, которые не могут быть подмяты или упразднены сильным персональным лидерством[1]. В противовес этому, как показывает Энайди, партийные системы, находящиеся на низких уровнях институционализации, обладают следующими чертами:

 

«[Тяготением] к высокой электоральной волатильности, немногочисленному партийному членству, размытой программной идентичности, слабым связям с гражданским обществом, финансовой зависимости от государства, отсутствием организационной лояльности со стороны политиков»[2].

 

Как я покажу ниже, партии в российских регионах страдают от многих перечисленных выше дефектов.

 

Факторы, объясняющие низкий уровень партийной институционализации в России

Исследователи российской политики указывали на следующие ключевые факторы, предопределившие развитие российской партийной системы:

– слабость гражданского общества и наследие авторитарной политической культуры;

– отсутствие в ранние годы транзита глубоких и устойчивых политических и экономических размежеваний, вокруг которых могли бы сплачиваться общенациональные партии;

– чрезмерное могущество российского суперпрезидентства и доминирование исполнительной ветви власти над законодательной и судебной;

– специфический выбор электоральных систем, используемых на национальном и региональном уровнях.

В этой статье я доказываю, что в большинстве своем партии, представленные на региональном уровне, продолжают оставаться слабыми в основном из-за того, что в этом заинтересованы члены правящей элиты. Культурные, исторические и социально-экономические факторы тоже, разумеется, играют свою роль, но при этом именно ущербная политика режимов Путина и Медведева наиболее ощутимо сдерживает развитие партий. Законодательство, разрабатываемое и внедряемое в последнее десятилетие, целенаправленно препятствует появлению в России сильных общенациональных партий, способных бросить вызов власти в лице «Единой России».

Сказанное особенно актуально начиная с 2005 года, когда президент получил право непосредственно назначать губернаторов. С этого времени резко возросла роль региональных руководителей в обеспечении электоральной поддержки «Единой России», а количество партий, конкурирующих на региональных выборах, напротив, заметно упало. Более того, некоторые оппозиционные партии были отстранены от участия в электоральной гонке. При Путине и Медведеве наблюдалось также заметное расширение электоральных манипуляций и фальсификаций, что позволяет определить современную Россию в качестве электорального авторитарного режима. В настоящее время выборы в России служат авторитарной власти, а не демократии.

Далее, мне хотелось бы подчеркнуть то негативное влияние, которое на развитие политических партий оказывает клиентелизм. Административное могущество государства, сочетающееся с его федеративным устройством, заставляет политиков ценить доступ к государственным ресурсам гораздо выше, нежели верность тем или иным политическим партиям. По наблюдению Ростислава Туровского, в России оформилась не «состязательная партийная система», а «конкурентный клиентелизм»[3]. За фасадом партийного противоборства скрывается жесткая борьба экономических и политических элит за контроль над рентой и ресурсными потоками. Степень состязательности в регионах, таким образом, во многом обусловлена специфическими формами патрон-клиентских отношений и стилем правления элиты. Там, где региональные элиты едины – как, например, во многих этнических республиках, – мы встречаем более авторитарные формы правления и слабую состязательность; там, где элиты расколоты, наблюдается более жесткая борьба[4].

Наконец, я утверждаю, что квазифедеративное устройство страны также негативно сказалось на партийной институционализации. Россия является одной из самых крупных и этнически разнообразных мировых федераций. Более того, эту федерацию отличает высокая степень внутренней асимметрии. Ее восемьдесят три субъекта сильно различаются по территории, численности населения, социально-экономическому статусу, этническому составу. Эти особенности мешают партиям выходить на общенациональный уровень, создавая унифицированные отделения и структуры.

Отличавшая эпоху Ельцина напряженность между центром и периферией негативно отражалась на российской партийной системе. Ельцинская форма договорного федерализма позволяла многим руководителям регионов сохранять контроль над такими ключевыми институтами, как милиция, суды, средства массовой информации и избирательные комиссии. Центр предпочитал не обращать на это внимания, особенно в этнических республиках, – по крайней мере, до тех пор, пока поддерживалась стабильность, в частности, в межэтнических отношениях, а федеральная власть получала причитающиеся ей налоги и голоса избирателей. Кроме того, сохранявшееся до 2001 года автоматическое членство губернаторов в Совете Федерации позволяло блокировать любые законодательные инициативы, которые грозили ослаблением их контроля над регионами[5]. Фредерик Флерон и его соавторы описывают это так:

 

«[Губернаторы выступали в роли] функциональных эквивалентов политических партий, вбивавших клин между национальными партийными элитами и массами и пресекавших создание общероссийских партий, которые имели бы общефедеральные программы и всероссийский электорат»[6].

 

От фрагментации к монополизации

Российская партийная система с начала 2000-х годов была «чрезмерно фрагментированной и в высшей степени изменчивой». Как отмечает Владимир Гельман[7], прежде всего ее фрагментарность объяснялась тем, что сегменты российского электорального рынка оказались в ситуации избыточного предложения. Во-вторых, крайняя электоральная волатильность демонстрировала неопределенность и эластичность запросов избирателей. В-третьих, не связанные с партиями политики, которые вместо партийной поддержки пользовались иными ресурсами (в основном они опирались на региональные и/или отраслевые группы интересов), так же играли немалую роль на федеральном и региональном электоральном рынке.

Большинство региональных законодательных собраний до 2003 года избиралось по мажоритарной системе; в них преобладали беспартийные независимые депутаты, а также члены региональных партий и избирательных блоков. В 1998 году члены общефедеральных партий составляли всего 18,4% численности региональных депутатов. Более того, в семнадцати собраниях общенациональные партии вообще не были представлены, и лишь в пяти собраниях они составляли большинство. Главный вопрос тогда заключался не столько в том, кандидат от какой партии пройдет в ассамблею, но в том, дает ли членство в той или иной партии какое-либо преимущество над беспартийными независимыми кандидатами. В ходе большей части региональных кампаний 1990-х годов принадлежность к партии была, скорее, пассивом, нежели активом. Таким образом, в тот период для кандидатов, числившихся в политических партиях, было типично выставляться в качестве независимых, обнаруживая свою партийную принадлежность только после окончания выборов.

На январь 1998 года среди депутатов, входящих в федеральные партии, наибольшую группу (44%) составляли члены Коммунистической партии Российской Федерации (КПРФ). Но в целом коммунисты контролировали только 8,1% совокупного количества мест в региональных ассамблеях. Прочие общенациональные политические партии присутствовали в них лишь минимально, обеспечивая 1% общего числа депутатов[8].

Только в регионах «красного пояса» коммунисты сумели обеспечить себе ощутимую долю мест. Членство в партиях было так же более заметно в тех субъектах федерации, где практиковались элементы пропорционального представительства – например, в Свердловской области и Красноярском крае. Однако и в здешних законодательных собраниях доминировали клиентелы губернаторов и местных харизматических лидеров, а не федеральные партии.

 

Губернаторские выборы

Аналогичным образом большинство региональных губернаторов до прихода Путина также отвергало партийные или идеологические привязанности, предпочитая позиционировать себя как «крепких хозяйственников», которые ставят благосостояние своих регионов выше политических распрей. Их вдохновлял пример президента Ельцина, который избегал причастности к партиям, а также Путина и Медведева, пока они следовали этому примеру. Из 459 кандидатов, которые участвовали в губернаторских выборах в 1995–1999 годах, только 16,1% составляли члены партий, а в 1999–2003 годах этот показатель снизился до 8,3%. Таким образом, не губернаторы стремились присоединяться к партиям для повышения своих электоральных шансов, но, напротив, партии были вынуждены обращаться к губернаторам для получения поддержки избирателей.

Резюмируя ситуацию начала 2000-х, Григорий Голосов отмечает, что кандидатам на посты в исполнительных органах и в региональных легислатурах партийная поддержка просто не требовалась, поскольку имелись многочисленные и легко достижимые альтернативы той помощи, которую могли предложить партии. Административный ресурс, социальный капитал, высокий статус в ключевых политических иерархиях или прочная финансовая база – все это заменяло отождествление с партиями[9].

Генри Гейл также подчеркивает доминирование «партийных субститутов», наиболее важными из которых он считает «политические машины провинциальных губернаторов и политизированные финансово-промышленные группы»[10]. Его исследование подтверждает, что на региональных выборах «заменители» партий регулярно брали верх над самими партиями.

Таким образом, главной особенностью региональной политики 1990-х являлось то, что на выборах состязались преимущественно неформальные группы интересов (кланы, клиентелы, бизнес-структуры), а не партии. Следовательно, хотя региональные законодательные собрания до 2003 года в основном состояли из беспартийных депутатов, они не были аморфными сборищами «независимых». Напротив, во многих регионах они структурировались по неформальным признакам, отражавшим разломы и размежевания внутри региональных элит.

 

Путь к монополии

В то время, как 1990-е годы были периодом партийной фрагментации и высокой электоральной волатильности, последнее десятилетие отмечено резким спадом численности партий и угасанием межпартийной конкуренции. Вместо глубоко фрагментированных региональных собраний, мы наблюдаем монополию одной партии – «Единой России».

В 2003 году в электоральное законодательство внесли позитивную новацию: было установлено, что выборы в региональные легислатуры отныне будут проводиться по смешанной системе, когда половина депутатов избирается по партийному списку, а другая половина – в мажоритарных округах. Однако, хотя внедрение партийных списков и повысило интерес к партиям, это не вылилось в развитие живой и плюралистической партийной системы. Положительный сдвиг был блокирован серией законов о партиях и выборах, которые затрудняли для партий как регистрацию, так и участие в электоральном процессе.

 

Партийные реформы

В 2001 году был принят предложенный Путиным федеральный закон «О политических партиях». Он серьезно повлиял на российскую политику.

1. В соответствии с этим актом партии, основанные на профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, запрещались.

2. Хотя Россия является федеративным государством, новый закон не допускает региональные партии к участию в выборах. Более того, в июле 2005 года были также упразднены и электоральные блоки. Такая политика явно была нацелена на то, чтобы помешать губернаторам в создании локальных политических машин, способных бросить вызов «Единой России».

3. Закон устанавливал, что для регистрации партии необходимо иметь минимум 10 тысяч членов и региональные отделения в 45-ти из 89 субъектов федерации с минимальным числом членов в 100 человек. В декабре 2004 года эти критерии увеличились пятикратно. Так, минимальная численность членов партии возросла с 10-ти до 50 тысяч, а минимальное количество партийцев в региональном отделении со 100 до 500 человек. Партии, которые не могли выполнить эти требования (вступавшие в силу с января 2006 года) должны были распуститься, слиться с другими партиями или превратиться в общественные объединения. Согласно Александру Кыневу, закон «О политических партиях» следовало бы переименовать в закон «О государственном контроле над партиями». По его оценкам, типичное региональное отделение политической партии обычно насчитывало несколько десятков членов. Таким образом, закон 2001 года фактически «заставлял партии фальсифицировать регистрационные документы, пополняя ряды фальшивыми членами – друзьями, соседями, подчиненными по работе и так далее»[11]. Более того, закон использовался Кремлем для того, чтобы заменить лидеров некоторых партий. С этой целью в партии провоцировался раскол, а потом одобрение властей получала та группа, которая была лояльна Кремлю. Или же, как вариант, раскольники объявляли официальные протоколы партийного съезда противоречащими законодательству, а это дезавуировало правовой статус лидеров партии. С устранением партийного руководства последующий роспуск партии становился неминуемым. Подобный тип «реорганизации» был навязан Российской партии пенсионеров, «Родине», Республиканской партии, Российской объединенной социалистической партии, Союзу правых сил и другим. Таким же объединениям, как «Великая Россия», НБП, Народно-демократический союз, а потом и Партия народной свободы, было отказано в регистрации по чисто политическим причинам[12]. Единственной новой партией, которая смогла пройти через все легальные препоны, созданные новым законодательством, стало «Правое дело» – организация, тесно связанная с Кремлем.

Закон 2001 года гарантирует государственное финансирование тем партиям, которые в ходе выборов в Государственную Думу получают не менее 3% голосов. В соответствии с поправками 2008 года партии получают по 20 рублей за один голос. В целом эту тенденцию можно было бы признать позитивной, если бы она не вела к масштабному неравенству в финансовой поддержке. Так, например, доход «Единой России» в 2009 году в пять раз превысил доходы трех других парламентских партий – «Справедливой России», КПРФ и ЛДПР. Согласно законодательству, те партии, которые не преодолели в ходе думских выборов трехпроцентного барьера, обязаны возместить потраченные на их рекламу государственные средства. После думских выборов 2007 года партии задолжали государству свыше одного миллиарда рублей. В частности, ключевые оппозиционные партии – «Яблоко» и Союз правых сил – были должны 160–170 миллионов рублей. Подобная задолженность привела к добровольной самоликвидации Аграрной партии, Партии социальной справедливости, Народного союза, Союза правых сил, «Гражданской силы» и Демократической партии России[13].

С 2005-го по 2009 год федеральное законодательство о выборах, вступившее в силу в 2002 году, правилось не менее 24 раз. Поправки, внесенные в июле 2005 года, сделали процесс предвыборной регистрации для партий еще более сложным. Так, число подписей, необходимых для выдвижения кандидата, удвоилось с 1% до 2% численности избирателей округа, а допустимая доля недействительных подписей снизилось с 25% до 10%. Многие оппозиционные кандидаты получали отказ в регистрации именно из-за проблем с подписными листами. Партии могли избежать риска, связанного со сбором подписей, внеся избирательный залог. В 2005 году, однако, его сумма была радикально увеличена. В Башкортостане, например, размер залога возрос до 600 тысяч долларов, в Ростовской области – до 900 тысяч долларов, а в Санкт-Петербурге – до поражающей воображение суммы в 3 миллиона 360 тысяч долларов. Совершенно очевидно, что эти нелепые суммы намеренно придумывались региональными элитами для того, чтобы устранить оппозиционные партии с электорального поля. Кроме того, о равной борьбе не приходилось говорить еще и потому, что партии, уже заседающие в Государственной Думе, освобождались от сбора подписей или внесения залога. Как отмечает Кынев, почти четверти (23,1%) партийных списков, представленных для участия в региональных выборах в 2003–2009 годах, было отказано в регистрации[14].

В 2007 году порог прохождения партий в Государственную Думу был повышен с 5% до 7%. Одновременно для нижней палаты Федерального Собрания была введена пропорциональная система комплектования. Большинство региональных законодательных собраний последовало федеральному примеру и тоже повысило порог до 7%, а 12 регионов перешли на полностью пропорциональные выборы. Увеличение электорального порога до 7% резко затруднило для оппозиционных партий – таких, как «Яблоко», – попадание в региональные парламенты.

После кризиса с заложниками в Беслане в сентябре 2004 года Путин потребовал для себя полномочий напрямую назначать губернаторов. Теоретически их назначение на должность сегодня должно одобряться региональными парламентами, а с 2009 года номинации представляются партией, имеющей наибольшее число депутатов. Не удивительно, что эта новация появилась в законодательстве именно в тот момент, когда «Единая Россия» имела большинство почти во всех региональных легислатурах. Все 83 губернатора теперь назначаются по новым правилам, и почти каждый из них присоединился к «Единой России». Общей практикой стало резервирование для губернатора первого места в региональном списке «Единой России» и использование всех имеющихся в наличии административных ресурсов для того, чтобы гарантировать победу «партии власти».

Следует, однако, упомянуть и некоторые позитивные сдвиги, произошедшие при Медведеве. С 1 января 2010 года минимальная численность членов партии, необходимая для регистрации, была снижена с 50-ти до 45 тысяч, а 1 января 2012 года она составит 40 тысяч. Партии, представленные в региональных легислатурах, теперь имеют право участвовать в региональных выборах без сбора подписей. В 2009 году был упразднен электоральный залог. Партиям, которые на региональных выборах получили более 5% голосов, но не смогли пересечь барьера в 7%, будет гарантировано предоставление одного места в законодательном собрании.

 

Партии в региональных законодательных собраниях

За период 2003–2009 годов число зарегистрированных партий сократилось с 44 до 7. Уровень партийной состязательности сокращался по мере того, как среднее число партийных списков на региональных выборах уменьшилось с 8,1 в марте 2006 года до 4,7 в марте 2011-го.

Сегодня в подавляющем большинстве региональных выборов между собой соперничают только четыре парламентские партии: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия». Три партии, не представленные в Государственной Думе – «Правое дело», «Патриоты России» и «Яблоко», – в состоянии конкурировать и выигрывать места лишь в небольшом числе регионов. «Единая Россия» значительно превосходит остальные партии по количеству мест, завоеванных на региональных выборах с 2003-го по 2011 год (см. табл. 1); на сентябрь 2011-го она является единственной партией, имеющей места в легислатурах всех 83 регионов (табл. 2). Коммунисты представлены в 79 регионах, «Справедливая Россия» – в 63, ЛДПР – в 60, «Патриоты России» – в 6, «Правое дело» – в 1. «Яблоко» не имеет своих депутатов нигде. При этом речь идет об общей численности мест, равной 3951, из которых по партийным спискам «распределялось» 2235 (56,57%), а по мажоритарным округам – 1716 (43,43%).

 

Табл. 1. Количество мест, полученных политическими партиями в ходе выборов региональных парламентов, проходивших с 7 декабря 2003-го по 13 марта 2011 года (в %, по данным ЦИК).

Дата	«Единая Россия»	КПРФ	«Справедливая Россия»	ЛДПР	«Патриоты России»	«Правое дело»	«Яблоко»	Независимые
13 марта 2011 года	68,37	12,61	8,96	5,85	1,83	0,18	0,00	2,01
10 октября 2010 года	76,15	11,15	6,54	4,62	0,00	0,00	0,00	1,54
14 марта 2010 года	67,66	13,01	8,18	8,18	0,00	0,00	0,00	2,97
11 октября 2009 года	72,97	10,02	6,05	3,59	1,32	-	0,00	6,05
12 октября 2008 года	77,07	6,34	5,85	3,90	0,00	-	0,00	4,88
2 марта 2008 года	73,69	9,12	4,94	3,61	0,38	-	0,00	6,08
7 декабря 2003 года – 15 апреля 2007 года	52,15	10,81	4,48	4,36	0,39	-	0,27	13,57

 

Табл. 2. Партийное представительство в региональных парламентах на сентябрь 2011 года.

Партия	Число мест (в %)	Число регионов, где партия представлена в парламенте
«Единая Россия»	69,91	83
КПРФ	10,68	79
«Справедливая Россия»	6,71	63
ЛДПР	4,48	60
«Патриоты России»	0,58	6
«Яблоко»	0,00	0
«Правое дело»	0,03	1
Независимые	5,72
Партии, самораспустившиеся или объединившиеся с другими партиями	1,62

 

«Единая Россия», которой принадлежит сегодня 69,91% мест в региональных легислатурах, имеет большинство в 82 из 83 регионов. Только в Санкт-Петербурге, где у нее 46%, она не имеет большинства голосов. Более того, в 65 регионах «Единая Россия» располагает квалифицированным большинством в две трети мест. В 8 регионах – главным образом это этнические республики – в ее рядах состоят более 90% депутатов. Более того, в 82 из 83 регионов председатели региональных парламентов – тоже члены «Единой России». Единственным исключением является Роман Абрамович на Чукотке, который остается независимым депутатом. КПРФ, по статистике, следует второй (10,68% мест), но до «Единой России» ей очень далеко. «Справедливая Россия» (6,7%) остается третьей, за ней идет ЛДПР (4,48%). У «Патриотов России» – 0,58% мест, а у «Правого дела» – 0,03%. «Яблоко», как уже отмечалось, в региональных собраниях сейчас не представлено[15].

 

Заключение

Основной проблемой российской демократии остается слабость партий и партийной системы в целом. Когда партий нет, в региональной политике доминируют принципы клиентелы. Соперничество региональных элит сейчас происходит не столько между партиями, сколько внутри партий, а состав региональных легислатур во многом отражает композицию соответствующих элит.

За время президентства Путина и Медведева состоялся переход от системы сильно фрагментированной к системе, монополизированной единственной партией. Однако важно подчеркнуть, что, хотя «Единую Россию» можно называть «партией власти», она не является «партией у власти». В отличие от режима «партии-государства», присущего Советскому Союзу, нынешнюю Российскую Федерацию, по словам Гельмана, лучше всего определять как режим «государства-партии»[16]. В таком государстве господствует не партия. Более того, как замечает Даррелл Слайдер, попытки Кремля разрушить становящуюся многопартийную систему парадоксальным образом негативно сказались на развитии «Единой России» как доминирующей партии. В результате, конфликты региональных элит в настоящее время вспыхивают внутри «ЕР», так как она остается единственной разрешенной ареной политического взаимодействия[17].

Сама «Единая Россия» также далека от монолитности. На федеральном уровне внутри партии возник целый ряд «клубов»: Центр социально-консервативной политики, клуб «4 ноября», Государственно-патриотический клуб, Либеральный клуб. А когда речь заходит о региональном уровне, то эту партию лучше всего трактовать как в высшей степени аморфную и текучую констелляцию региональных элит, состав которой варьирует от региона к региону. Так что в реальности в разных регионах можно обнаружить разные «Единые России». В некоторых регионах фракции внутри «Единой России» заявляют о себе публично. Так, неформальному внутрипартийному движению «Омская инициатива» принадлежит большинство мест в Омском городском совете; блок «Единый Владивосток» был сформирован в Приморском крае; соперничающие между собой неформальные депутатские группы оформились внутри фракций «Единой России» во многих региональных собраниях[18].

Члены «Единой России», представляющие различные группировки региональной элиты, все чаще сталкиваются друг с другом на выборах. На всей территории страны в ходе региональных и местных выборов разворачиваются электоральные баталии между кандидатами, представляющими клиентелы губернаторов или мэров. Хотя бизнес-структуры в основном прилагают все силы, чтобы добиться влияния в региональных отделениях «Единой России», иммунитета от таких вторжений нет и у других партий. Даже региональные филиалы наиболее идейной КПРФ становятся объектом проникновения представителей бизнеса.

Подобный ход событий серьезно подрывает идеологические основания и политическую идентичность многих региональных отделений политических партий и наносит большой урон консолидации партийной системы на общегосударственном уровне. Он также повышает и без того высокий уровень гражданского недоверия к партиям. Партийное членство во всех регионах чрезвычайно низко: только «Единая Россия» может похвастаться численностью, превышающей 1% регионального электората. Наконец, все это губит любые надежды на демократический транзит в России, по крайней мере, в ближайшем будущем. Вот мнение на сей счет упоминавшихся выше Мейнвэринга и Скалли:

 

«[Демократия укрепляется только тогда], когда происходит институционализация партийных систем. […В противном случае] демократическая политика делается хаотичной, подтверждение легитимности затруднено, а управление государством усложняется. […] Мощные экономические элиты добиваются привилегированного доступа к политикам […] начинают преобладать патримониальные практики, а легислатуры прекращают развиваться»[19].

 

Авторизованный перевод с английского Андрея Захарова