Исполнение президентских полномочий Дмитрием Медведевым в 2008–2012 годах сопровождалось в рядах федеральной и региональной элит значительными ожиданиями, связанными с политическими и экономическими реформами. Приближенные к власти экспертные центры, как и сам уходящий президент, активно привлекая риторику обновления, рассуждали о «желаемом завтра», подогревая эти надежды. Что же вышло на практике? В этом тексте риторика «инноваций» будет сопоставлена с практикой завершающегося президентского срока, которая на деле состояла в углублении консервативных реформ, начатых предыдущим президентом: продолжение централизации в политике и экономике, ослабление самостоятельности регионов, фактический демонтаж федерализма.

Регионы и президент Путин в 2000–2008 годах

Став преемником Бориса Ельцина, Владимир Путин немедленно начал ограничивать политические возможности региональных элит, проигравших борьбу за федеральную власть в 1999 году. Ради их ослабления были предприняты институциональные изменения, совокупность которых можно назвать реформой федеративных отношений. В результате маятник, регулирующий баланс центра и регионов, резко сменил свое положение: в 2000-е годы политическая и институциональная самостоятельность регионов была существенно подорвана.

Реформа была запущена указом от 13 мая 2000 года, учредившим в стране семь федеральных округов и выводящим из-под контроля губернаторов силовые структуры. В каждый округ назначался полномочный представитель президента Российской Федерации. Прежние полномочные представители в регионах стали главными федеральными инспекторами, подчиненными окружному полномочному представителю. Новым чиновникам поручили обеспечивать координацию федеральных органов исполнительной власти в соответствующем округе, контроль над исполнением федеральных законов, указов и распоряжений президента, постановлений и распоряжений правительства, а также федеральных программ. Однако постепенно полпреды превратились из контролеров и координаторов в своеобразных «генерал-губернаторов», стремящихся непосредственно руководить подконтрольными главами регионов. Этому способствовали и кадровые решения Путина, поскольку большинство назначенных им полпредов составили выходцы из силовых структур. Одновременно губернаторы утратили возможность влиять на назначение руководителей региональных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Сузились и их экономические возможности, так как они перестали заверять своей подписью соглашения с компаниями, использующими недра.

Следующим шагом стало введение института «федерального вмешательства», который допускал роспуск регионального парламента путем принятия соответствующего федерального закона и предусматривал право президента отстранять главу субъекта федерации от должности. Активная роль в инициировании пересмотров региональных законов, а также уставов и конституций регионов отводилась органам прокуратуры. Наконец, были пересмотрены принципы формирования Совета Федерации. Согласно новой системе, половина членов верхней палаты теперь избиралась законодательными органами власти субъектов, а другая половина назначалась руководителями исполнительных органов власти субъектов. Удельный вес отраслевых лоббистов в верхней палате превысил долю региональных представителей. Соответственно, «сенаторы» более жестко контролировались президентской администрацией. В результате престиж Совета Федерации резко упал, а качество его законодательной деятельности ухудшилось.

Фактически вместо прежней полуфеодальной системы, где региональные начальники пользовались всевластием на территории региона в обмен на политическую лояльность суверену, была создана система параллельных вертикалей, замкнутых на различные структуры в федеральном центре. Эти вертикали носили не только ведомственный, но и корпоративный характер. Вскоре они затронули и общественно-политическую сферу: так, неотъемлемой частью новой политики в отношении регионов стала избирательная реформа начала 2000-х годов, заметно усложнившая регистрацию и деятельность политических партий в стране. Кроме того, с конца 2003 года региональные парламенты стали формироваться при условии обязательного избрания не менее половины депутатов по спискам федеральных партий; это означало, что половина региональных парламентариев включалась в корпоративные схемы, также замкнутые на федеральный уровень.

Хотя общее влияние губернаторов неуклонно падало, они по-прежнему оставались фигурами, напрямую избираемыми населением, и в большинстве регионов их позиции были определяющими, в том числе при проведении федеральных избирательных кампаний. Но в марте 2004 года в ходе избрания губернаторов десяти регионов кандидаты, поддержанные центром, потерпели поражение в Алтайском крае, Архангельской и Рязанской областях, а в других местах победили с большим трудом. Эти тревожные для федерального центра сигналы стали одной из причин отмены в конце 2004 года прямых выборов губернаторов.

Поддержавшие отмену собственной выборности губернаторы взамен прямой легитимности получили, во-первых, возможность продлить свое пребывание у власти до 2009–2011 годов, а во-вторых, оставаться на посту неограниченное количество сроков. Таким образом, центр одновременно «убивал двух зайцев»: он наносил сокрушительный удар по политической самостоятельности регионов и при этом делал «управляемым» обновление региональных властей. Интересно, что назначаемые президентом губернаторы сохранили за собой право единолично назначать половину составов избирательных комиссий субъектов федерации. Естественно, отмена выборов глав регионов привела к еще большему ослаблению Совета Федерации, половина членов которого становилась по сути назначенцами президентских назначенцев.

В новом контексте гораздо более двусмысленным стало положение, занимаемое во властной системе главами местного самоуправления. С одной стороны, включение губернаторов в «исполнительную вертикаль» сделало и мэров кандидатами на включение в нее. С другой стороны, проведение муниципальной реформы, одной из главных целей которой называлось приближение органов управления к гражданам, децентрализовало систему управления и расширило круг людей, вовлеченных в управленческий процесс. Постепенно все это обернулось переносом центров конкурентной политической борьбы именно в местные органы власти, контролирующие реальные хозяйственные процессы на низовом уровне; органы местного самоуправления стали превращаться в главные очаги политической фронды.

Начиная с 2005 года главной тенденцией на выборах муниципальных депутатов, как и ранее на выборах депутатов законодательных собраний, стало внедрение смешанной и полностью пропорциональной избирательной системы. Одновременно в середине 2005 года был принят новый федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы», который не только ввел пропорциональную систему, но и повысил заградительный барьер с 5% до 7%. Таким образом, население регионов и региональные элиты утратили возможность самостоятельно определять своих представителей в федеральном парламенте. Ужесточение регистрационных требований, предъявляемых политическим партиям, повлекло за собой существенное сокращение числа организаций, имеющих право участвовать в выборах. Если в 1999 году таким правом обладали 139 общероссийских политических общественных объединений, то в 2003-м, после принятия новой редакции закона о политических партиях, в избрании федеральных депутатов приняли участие 44 политические партии и 20 общероссийских общественных объединений. К выборам Государственной Думы 2007 года «на плаву» оставались только 15 организаций; наконец, на начало 2009 года партий осталось всего 7. Показательно, что созданное при откровенном содействии президентской администрации «Правое дело» стало единственной новой партией, которая с 2006 года сумела выполнить драконовские требования регистрации, установленные законом «О политических партиях».

Таким образом, начиная с 2004 года наблюдалось парадоксальное сочетание принудительного внедрения партийной политики со сворачиванием реальной многопартийности. В результате поле для маневра региональных элит, ищущих политических партнеров для участия в федеральных и региональных выборах, все более сокращалось. О кризисе подобной системы, в рамках которой разрешенные партии больше ориентируются на доброжелательное отношение контролирующих инстанций и на интересы спонсоров, а не на интересы избирателей, неоднократно писали эксперты.

Регионы и президент Медведев

Нарастающее недовольство системой назначений высших должностных лиц регионов привело к началу президентства Медведева к тому, что подбор кандидатов стал более осторожным. Центр теперь пытался подбирать людей, с одной стороны, включенных в федеральную элиту, а с другой стороны, имевших персональные связи с самим регионом. При этом сам процесс обновления губернаторского корпуса заметно ускорился. Летом 2008 года, сразу после прихода Медведева, СМИ сообщили о существовании таинственного списка из 30–40 губернаторов, которых центр якобы готовится заменить. Экономический кризис, который стал ощущаться в России осенью того же года, заставил руководство страны взять определенную паузу, но уже весной 2009 года, когда Кремлю показалось, что пик кризиса миновал, началась волна отставок. По иронии судьбы, в тот же период завершились сроки полномочий многих губернаторов: эту волну Москва отчасти запрограммировала сама, когда в 2005 году после отмены прямых выборов глав регионов побуждала ранее избранных глав быстрее изменить свой правовой статус, поставив перед президентом «вопрос о доверии». Стремление поскорее превратить избранных политиков в назначенцев – типичный пример победы тактики над стратегией, когда решения принимаются исключительно из сиюминутной политической конъюнктуры.

Всего с февраля 2005 года, когда начал действовать новый порядок «наделения полномочиями», до конца 2010-го были назначены 63 новых губернатора, причем более четверти замен пришлось на 2010 год. Еще 6 замен состоялись в 2011-м. В целом же, если Путин с февраля 2005-го по май 2008 года назначил 29 новых губернаторов, то Медведев с мая 2008-го по конец 2011 года произвел 40 замен. К концу 2011 года на 83 региона приходились 59 губернаторов, никогда не побеждавших на прямых губернаторских выборах.

В 2009 году центр попытался поменять сам порядок назначения губернаторов, сделав данный процесс намного менее предсказуемым и понятным. В президентском послании 2008 года Медведев предложил передать право подбора кандидатов в губернаторы от полномочных представителей президента федеральному руководству партии, победившей на региональных выборах. Соответствующий закон вступил в силу в июле 2009 года. Согласно новому порядку, руководящий орган политической партии, список которой получил наибольшее число голосов избирателей, должен предлагать президенту не менее трех кандидатур на пост губернатора не позднее, чем за 90 дней до истечения полномочий действующего губернатора. Интересно, что список вносится президенту после консультаций руководства партии с ним самим. Если по результатам рассмотрения представленный список главу государства не устраивал, партия получала право внести три новые кандидатуры.

Если предусмотренная законом длительная процедура оказывалась безрезультатной, то президент в конечном счете получал право внести кандидатуру самостоятельно. Очевидно, что и при такой системе реальное решение о кандидатах на пост губернатора по-прежнему принимает президент, а участие политической партии (причем не региональной организации, а ее центрального руководства) носит характер формального согласования. Первые опыты применения этой процедуры показали, что она дестабилизирует и изматывает региональные элиты, которые до самого конца не понимают, каким окажется окончательный выбор Кремля. И, хотя в конце 2009 года в нее были внесены коррективы, сокращающие сроки рассмотрения, по-прежнему не были установлены ограничительные временные рамки по внесению кандидатуры губернатора на рассмотрение легислатуры.

Все сказанное свидетельствует об отсутствии в стране универсальных критериев кадровых решений: когда доминирует режим «ручного управления», по поводу похожих кандидатов в близких ситуациях могут приниматься диаметрально противоположные решения. Понятно, что своим внезапным выбором в каждом конкретном случае президент наглядно демонстрировал стремление повысить личную политическую значимость, но, вместе с тем, хаотичная кадровая политика в регионах еще более разрушала основы региональных автократий, в результате чего рассыпались прежние управленческие команды и глохли их «электоральные машины».

При Медведеве изменения затронули и избирательный процесс, включая выборы в законодательные собрания. Первые инициативы на этот счет президент озвучил в послании 5 ноября 2008 года. Помимо предложений увеличить сроки президентских и думских полномочий, было предложено отменить избирательный залог на выборах любого уровня. Также символически снижалась минимальная численность членов политической партии, необходимая для регистрации в Министерстве юстиции: до 45 тысяч с января 2010 года и до 40 тысяч членов с января 2012-го. Понятно, что репрессивная суть закона от этого не менялась, несмотря на то, что партиям, которые набрали на выборах в Государственную Думу от 5% до 7% голосов, теперь предоставлялись единичные «утешительные» мандаты.

К осени 2008 года на результатах региональных и местных выборов стал сказываться социально-экономический кризис. После тревожных для партии власти результатов марта 2009 года региональные и местные власти стали более грубо продавливать свою линию, что привело к серии скандалов на выборах октября 2009 года. Многочисленные нарушения были зафиксированы в отношении подсчета голосов: в итоге оспаривались результаты выборов в Московскую городскую думу, а также избрание мэров Астрахани, Дербента, депутатов и мэров нескольких подмосковных городов. Подведение итогов этих выборов завершилось крупнейшим за несколько лет политическим демаршем: 14 октября 2009 года все фракции Государственной Думы, кроме «Единой России», покинули зал парламентских заседаний, требуя расследования фальсификаций.

В результате в очередное послание, прозвучавшее 12 ноября 2009 года, Медведев вновь включил раздел о политических реформах. Многие полагали, что глава государства предложит что-то вроде программы демократизации политической системы, однако эти ожидания сбылись лишь в минимальной степени. Заявив, что «многопартийная система в Российской Федерации в целом сложилась», президент предложил еще больше унифицировать политическую жизнь регионов. Первой в ряду соответствующих мер упоминалась стандартизация численности региональных парламентов, согласующая ее с численностью населения регионов. Исходя из принятого в 2010 году закона в восьми регионах численность депутатов предстоит сократить (от двух мандатов в Кабардино-Балкарии до двадцати пяти мандатов в Хакасии), а в одиннадцати субъектах, напротив, увеличить (от одного мандата в Тюменской области до десяти мандатов в Пензенской области и Москве). Далее всем партиям, представленным в региональных парламентах, предлагалось гарантировать право формировать собственные фракции. Партии, не представленные в Государственной Думе, но имеющие фракции в законодательных собраниях субъектов, предлагалось освободить от сбора подписей для участия в региональных выборах. Кроме того, президент предложил принять региональные законы о гарантиях равного освещения в СМИ деятельности партий, представленных в региональных легислатурах, а в уставы и конституции субъектов включить статьи о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед местным парламентом. Причем, разумеется, никакой ответственности по итогам подобного отчета для главы исполнительной власти региона не вводится, а отправить его в отставку законодатели по-прежнему не могут.

Предложения президента вызвали разочарование общественности и экспертного сообщества. Наиболее неоднозначные оценки получило предложение «выработать единое мнение о необходимости перехода к выборам в представительные органы власти всех уровней исключительно по партийным спискам», означавшее тотальное внедрение пропорциональной системы. Как не раз отмечалось, реально на региональных и местных выборах преимущественно конкурируют не партии, а местные элитные группы. В условиях роста протестных настроений и искусственного сокращения политического поля голосование за любую, даже слабую и малоизвестную, альтернативу обретает для избирателя символическое значение демонстрации недовольства. Начиная с осени 2008 года расширение применения пропорциональной системы на местных выборах повлекло за собой прирост числа голосов, отдаваемых за иные, помимо «Единой России», партии в городах и районах, где имелись независимые от местной власти партийные структуры. В результате во многих крупных городах, где политическая самостоятельность общественных структур более выражена, процесс внедрения партсписков был временно приостановлен.

В результате мажоритарная система, выгодная для «партии власти», сохранилась на муниципальных выборах в таких городах, как Екатеринбург, Челябинск, Архангельск, Иркутск, Курган, Липецк. При этом продолжился процесс внедрения партийных списков там, где на практике отделений политических партий как бы и нет: в муниципальных районах, в том числе и сельских, а также в городских и сельских поселениях. Как показывает накопленный опыт применения пропорциональной системы, в тех местах, где нет реальных партийных организаций, местные элиты берут под свой контроль все формально зарегистрированные на данной территории политические партии. С этой целью от всех «партий» обеспечивается выдвижение кандидатов, являющихся ставленниками доминирующей элитной группы, которая таким образом фактически приватизирует муниципальное образование.

Муниципалитеты и президент Медведев

30 ноября 2010 года Медведев огласил очередное послание Федеральному собранию. В нем президент вновь предложил распространить пропорциональную или смешанную избирательную систему на избрание представительных органов местного самоуправления. Идея была конкретизирована: теперь речь шла о городских округах и муниципальных районах с численностью депутатов не менее 20 человек. По мнению Медведева, которое, впрочем, не разделяется ведущими российскими экспертами по выборам, это «будет способствовать укреплению доверия к партийной системе и повышению ответственности партий перед избирателями». В целом, хотя навязывание муниципалитетам пропорциональной системы вызывает большие вопросы и сомнения, в качестве позитивного фактора можно отметить прекращение в настоящее время разговоров о принудительном применении партийных списков в сельских и городских поселениях. (В июле 2011 года Конституционный суд России признал неконституционным введение полностью пропорциональной системы в малочисленных сельских поселениях.) При этом президентская инициатива обходила стороной крупнейшие города страны, где партийная составляющая наиболее выражена: Москву и Санкт-Петербург, которые имеют статус субъектов федерации и специфическую систему местного самоуправления с очень слабыми полномочиями. Соответствующий закон был принят в начале 2011 года.

Необходимо отметить, что президентство Медведева сопровождалось прогрессирующим свертыванием прямого избрания глав муниципальных образований населением. К середине 2011 года прямые выборы мэров были отменены в 46 административных центрах субъектов федерации из 79. (В четырех регионах, среди которых Москва, Санкт-Петербург, Московская и Ленинградская области, муниципалитетов-центров просто нет.) Симптоматично, что с особым рвением выборы мэров упраздняют те новые губернаторы, которые сами на прямых выборах никогда не побеждали. Наиболее конфликтными стали попытки отменить процедуры прямого волеизъявления в городах Свердловской области и Ханты-Мансийского автономного округа. Протесты общественности эта мера вызвала в Перми и Челябинске, а воспрепятствовать отмене выборов удалось в Дзержинске, Сургуте и – временно – в Екатеринбурге. В 2009–2010 годах перечень городов, в которых отменены прямые выборы мэров, пополнили Нижний Новгород, Смоленск, Мурманск, Благовещенск, Элиста, Владимир, Курган, Ставрополь. В тот же период участились попытки силового решения конфликтов между регионами и муниципалитетами через принудительное (в том числе и посредством возбуждения уголовных дел) отстранение от власти муниципальных руководителей.

В регионах последовательно проводится курс на уменьшение числа муниципальных образований. В 2010 году был принят законопроект, допускающий совмещение администрацией муниципального района функций администрации районного центра. Одновременно расширяется практика формирования районных советов через косвенные выборы, когда депутаты из поселений делегируют представителей в районный совет. Еще более ослабило положение глав муниципальных образований внесение изменений в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», предполагающих право местного совета отправить главу муниципального образования в отставку по инициативе либо не менее трети депутатов, либо губернатора. Рассмотрение такой инициативы, согласно закону, осуществляется в течение одного месяца с момента внесения. Чтобы уволить главу, надо набрать не менее двух третей от установленной численности депутатов. При этом если за муниципалитетом закреплены отдельные государственные полномочия, переданные федеральными и региональными законами, то решение об отставке может быть принято только при согласии главы региона. Сказанное означает, что согласие губернатора требуется почти во всех случаях увольнения мэра депутатами.

Новый порядок усугубил неэффективность низовой власти. После его внедрения в тех регионах, где наблюдался переизбыток губернаторского контроля над органами местного самоуправления, его стало еще больше, а под аккомпанемент разговоров об укреплении депутатских полномочий на самом деле усиливали губернаторов. Там же, где элитам присуща раздробленность, оформляемая в текучие тактические коалиции групп влияния, усугубился хаос, поскольку возрос соблазн взаимного шантажа. Подобные конфликты, чреватые полным параличом местной власти, в минувшие два года наблюдались в Туле, Смоленске, Барнауле. По-видимому, инициаторы проекта просто переоценили качество выстроенной в стране партийно-административной системы и ее однородность, принимая видимость партийного единодушия за его фактическое наличие.

Несомненным конфузом обернулось обещание Медведева расширить участие в местных выборах общественных организаций: вместо этого в феврале 2009 года был принят закон, лишающий их права выдвигать кандидатов на местных выборах, проводимых по пропорциональной системе. (Как это ни странно, но такое право – только для муниципальных выборов – до недавнего времени законом предусматривалось.) Взамен была предложена ничего не гарантирующая возможность заключения договора между политической партией и непартийным общественным объединением о включении в партийный список до 15% общественников. Как показали последующие кампании, эта норма так и не начала работать.

Два президента и регионы: различия и сходства в политике

Как видно из всего изложенного выше, по всем ключевым позициям региональной политики в 2008–2012 годах продолжалось развитие тенденций первой половины и середины 2000-х. Более того, многие из них углублялись, а централизация и принудительная унификация правил региональной и местной жизни распространялась на все более частные и второстепенные вопросы. Продолжался демонтаж остатков даже формальных атрибутов федерализма в виде права субъектов федерации самостоятельно определять численность региональных парламентов, названия должностей высших должностных лиц и так далее. Федеральный центр пытался, как и ранее, загонять регионы в некий абстрактно установленный шаблон, который рассчитан на всех вообще и ни на кого в частности. То есть на практике Медведев продолжал взятый Путиным курс на формирование «унитарной федерации».

При этом реальное разнообразие политических практик на местах сохраняется: спектр региональных политических режимов в стране простирается от авторитарной Чечни до относительно либеральной Кировской области. Это разнообразие никуда не денется и впредь, поскольку никакими приказами невозможно упразднить реально существующие различия региональных социально-экономических укладов, политических культур, этнических составов населения. Исторически любые попытки навязать столь неоднородной стране унифицированные институциональные решения, какими бы резонами такая политика ни оправдывалась, всегда вели к тому, что форма и содержание еще более отдалялись друг от друга. Нет никаких оснований полагать, что сейчас все пойдет по-другому.

Путин неоднократно подчеркивал продолжение начатой им линии и при Медведеве, а также свое единодушие с преемником по всем ключевым вопросам. Аналогичную позицию публично занимает и сам президент Медведев. Часть общества, безусловно, надеялась, что новый глава государства откроет дорогу к переменам и восстановит хотя бы часть демократических институтов. Но эти надежды не оправдались. Практическая деятельность Медведева показала, что, во-первых, он ограничен в свободе маневра, а в Кремле по-прежнему «много башен и много подъездов». Во-вторых, в политике нового президента малозаметные позитивные жесты терялись среди множества мер, способствовавших дальнейшей деградации демократии. В ряду последних можно упомянуть увеличение сроков полномочий президента и депутатов, сокращение политической самостоятельности Конституционного суда, сужение возможностей для применения судов присяжных, расширение полномочий ФСБ и МВД. При этом большинство широко рекламируемых президентских новаций носило откровенно декоративный и не меняющий сути политического режима характер.

Невзирая на все разговоры о «модернизации страны», которые велись в 2008–2012 годах, власть игнорировала необходимость политического обновления. Именно по этой причине первоначальный энтузиазм заинтересованной в переменах части общества за четыре года заметно иссяк, сменившись откровенным сарказмом по поводу пустой болтовни в верхах. При этом трудности, с которыми сталкивается система, нарастали. Так, налицо широкое недовольство населения многими кадровыми решениями; по-видимому, и дальше будет увеличиваться число регионов, в которых губернаторам придется столкнуться с оппозицией со стороны элитных групп и общества. Качественное изменение состава губернаторского корпуса и утрата им связи с населением, как показали региональные выборы 2010–2011 годов и федеральные выборы 2011 года, имели для федеральной власти и электоральные последствия, так как центр, по мнению избирателей, несет прямую ответственность за назначение непопулярного начальства. Замена публичных политиков на чиновников-исполнителей вела и ведет к тому, что власть в глазах граждан все более обезличивается, а значит, ответственность за каждый новый кадровый провал возлагается на всю властную вертикаль.

Ретуширование централизации в конце 2011 года

В силу дополняющих друг друга внешних и внутренних причин выборы 4 декабря 2011 года сложились для партии власти неудачно. Даже в ситуации многочисленных нарушений полученные «Единой Россией» 49,32% голосов означают откат от показателей 2007 года на 14,98%, что выразилось в получении партией 238 думских мандатов вместо прежних 315. Этот провал подтолкнул федеральный центр к началу работы над новым пакетом законодательных новаций, касающихся управления регионами и их роли в избирательном процессе. Намечаемые преобразования сначала в пунктирном виде были обозначены в ходе «горячей линии» премьер-министра, а затем в послании Федеральному собранию, с которым выступил уходящий президент. Очевидно, что такая реакция является вынужденной; ее смысл в том, чтобы сгладить неприятные для власти последствия прошедших выборов и предложить новые механизмы, позволяющие Кремлю и Белому дому сохранять контроль над составом представительных органов в условиях очевидного снижения популярности «Единой России». Обнародование этих инициатив именно на фоне массовых протестов, вызванных электоральными нарушениями, задумывалось с тем, чтобы заглушить общественное недовольство, в очередной раз пообещав гражданам «перемены». Новые шаги власти, несомненно, были вызваны не митингами, а итогами выборов: митинги лишь ускорили процесс представления этих инициатив широкой публике.

Центральное место в комплексе предлагаемых мероприятий занимают попытки упрочить связь между руководителями регионов и населением. Так, Путин публично объявил, что теперь одобренные президентом кандидатуры, претендующие на губернаторскую должность, будут выноситься на всеобщее голосование жителей региона. Эта идея получила дальнейшее развитие в законопроекте об избрании губернаторов, внесенном в январе 2012 года в Государственную Думу от лица президента. Схема, вероятно, еще будет модифицироваться, но уже сейчас понятно, что до абсолютно свободных выборов еще очень далеко. (Особое беспокойство вызывает наличие в проекте процедуры так называемых «консультаций с партиями» в ходе выдвижения кандидатов.) Далее, предполагается ввести более либеральные правила регистрации партии, дав возможность бóльшему числу общественных групп получить легальный статус. Однако одновременно на выборах депутатов Государственной Думы предложено внедрить довольно экзотическую «биноминальную» систему (это формально пропорциональная система в 225 двухмандатных округах), которая фактически позволит партии, занимающей во всех регионах первое или второе место (даже при 30–35% электоральной поддержки), иметь в нижней палате Федерального собрания не менее половины мест. В итоге формально укрепится связь депутатов с регионами, но при этом будет создан электоральный механизм, позволяющий искусственно завышать представительство «партии власти». Специалисты уже отмечают, что данная новация едва ли будет позитивно воспринята обществом; более того, она может усугубить ощущение несправедливого устройства действующей в стране модели парламентского представительства. Кроме того, по-прежнему не ясно и то, как при этом будет выглядеть механизм формирования Совета Федерации.

В целом предлагаемые федеральной властью меры по восстановлению доверия к себе пока остаются половинчатыми и временными, неся потенциал новых конфликтов и разочарований. Это отнюдь не начало децентрализации, но всего лишь попытка заретушировать продолжающуюся централизацию.