Другие журналы на сайте ИНТЕЛРОС

Журнальный клуб Интелрос » Неприкосновенный запас » №133, 2020

Энрик Фоссас Эспадалер
Какой федерализм нужен Испании?

 

Энрик Фоссас Эспадалер (р. 1958) – профессор факультета права Автономного университета Барселоны (Испания).

[стр. 32—54 бумажной версии номера] [1]

 

Введение

 

Мои размышления напрямую вдохновлены очень своевременной темой нашей конференции, звучащей, напомню, так: «Переосмысливая пути федерализма и перспективы территориальной автономии в Испании». Ключевыми здесь я считаю три слова: «переосмысливая», «пути» и «перспективы». Первое из них предполагает возвращение назад, перенос в начальную точку, повторное погружение в дебаты, которые стоило бы назвать «хроническими» – уподобляя их какой-то болезни. Я вспоминаю состоявшийся в 2011 году семинар в Центре политических и конституционных исследований, который, подобно нынешнему событию, также организовывал профессор Лопес Басагурен и на котором я представил доклад на следующую тему: «Асимметричные полномочия в государстве автономий – знает ли кто-нибудь, куда мы идем?». В нем я обосновал характеристику испанских дебатов, посвященных территориальному устройству государства.

Итак, почему они сделались хроническими? Прежде всего одной из причин стало то, что, учреждая государство автономий, мы реагировали на насущную историческую проблему: требовалось политически и конституционно учредить такое государственное образование, в котором имелись регионы – Каталония, Страна Басков и Галисия, – обладающие выраженной коллективной идентичностью и декларирующие свое стремление к самоуправлению. История, вопреки мнению некоторых, началась отнюдь не с Конституции 1978 года, пытавшейся разрешить некоторые исторические проблемы испанского конституционализма, включая так называемый «национальный вопрос». Несомненно, государство автономий было придумано также и для того, чтобы трансформировать старое и излишне централизованное унитарное государство, образовавшееся в далеком и темном прошлом, в современную, эффективную и партиципаторную сущность. Причем все это происходило в то время, когда Испания возрождала демократию, а nation-state по всей Европе обнаруживало признаки кризиса. Главная цель государства автономий была тем не менее исторической: необходимо было интегрировать Каталонию и Страну Басков в новую конституционную структуру. Между тем, и это вторая причина, Конституция 1978 года в определенном смысле «деконституционализировала», по крайней мере частично, саму форму государства – поскольку детального описания «автономной модели» текст нашего Основного закона не содержит. Как известно, именно в этом пункте испанское конституционное законодательство в наибольшей мере затронуто опытом Второй Испанской республики. Конституция ограничивается провозглашением определенных принципов и процедур, запускающих процесс территориального реструктурирования власти, из которого могут рождаться различные политические модели – и автономная модель лишь одна из многих. Фактически, как мне уже приходилось утверждать, это доконституционная модель, поскольку провозглашение так называемых «временных» автономных режимов еще до принятия самой Конституции обусловило не только их устройство, но и последующее развитие. Но одновременно она оказывается и субконституционной моделью, так как Конституция не создавала государства автономий: она не учреждала автономные сообщества, не производила демаркацию их границ, не устанавливала их органы власти, не определяла их полномочия. Все эти конституционные решения откладывались на будущее, что расширяло конституционный процесс и передавало его в руки трех акторов: местных представителей, которые должны были заявить о стремлении своих регионов к автономии; Конгресса депутатов, которому необходимо было позаботиться о принятии набора законов, составляющих так называемый «конституционный блок», и Конституционного суда, которому отводилась роль последнего толкователя конституционного текста в процессе судебных разбирательств. Такой путь становления автономной модели требовал постоянного поддержания консенсуса, а это блокировало повторяющиеся предложения о совершенствовании и реинтерпретации конституционного текста, препятствовало новому прочтению Конституции и делало конституционную систему «закрытой» [2].

Последняя причина, делающая наши конституционные дебаты хроническими, имеет политическую природу и связана с двумя предыдущими. Она обусловлена тем, что так называемый «национальный вопрос» имеет политическое измерение, поскольку есть политические силы, преследующие две цели: во-первых, обеспечение политико-конституционного признания особой национальной идентичности в нескольких регионах, входящих в состав испанского государства; во-вторых, достижение политического самоуправления, позволяющего поддерживать и развивать эту самобытность. Эти силы, прочно укоренившиеся в соответствующих регионах, играют решающую роль в испанской политической системе, взятой в целом, причем до такой степени, что от них зависит само ее функционирование. Между тем определение конституционных принципов развития государства предопределяется соотношением политических сил, представленных в Конгрессе депутатов, имеющих право принимать решения по ключевым аспектам территориальной модели – от статутов автономий до финансирования регионов. В конечном счете, именно законодательство определяет, как распределяется власть между центральной властью и автономными сообществами.

Третье слово, которое звучит в заявленной теме, – это «перспективы». Проблема здесь в том, что перспективы территориальной организации испанского государства сейчас, спустя почти сорок лет после принятия Конституции 1978 года, все еще остаются неопределенными. Более того, эту неопределенность, вкупе с вечными поисками решений и постоянным стремлением что-то пересмотреть и усовершенствовать, можно отнести к самой сути нашей системы, отличающей ее от других моделей. Разумеется, любая политическая модель находится в процессе постоянной эволюции. Именно потому, что федеративные государства являются более сложными в сравнении с остальными, они допускают больший диапазон конституционного экспериментирования, а их структуры и функции лучше приспособлены к социальным, политическим и экономическим изменениям обществ, их учредивших. Но с нашей моделью не происходит ничего подобного; у нас идут перманентные дебаты относительно тех моментов, на которых, собственно, и строится территориальная организация государства – например, о числе его составных частей или о распределении полномочий между ними и центром. Кроме того, как и в некоторых других странах, наша модель подвергается прямым атакам: сама ее целесообразность ставится под вопрос, когда политические силы в некоторых регионах – в частности, в Каталонии – настаивают на разрыве и сецессии, выступая за создание нового, независимого государства.

Наконец, в названии конференции есть словосочетание «пути федерализма», причем множественное число здесь весьма примечательно: не исключено, что один из этих «путей», в конце концов, в будущем приведет нас к конституционному разрешению территориальной проблемы в Испании.

Складываясь вместе, три ключевых слова задают название моего доклада: «Какой федерализм нужен Испании?». Я не ставлю перед собой амбициозных целей и не претендую на обладание какими-то магическими формулами. Я просто намереваюсь вновь поразмышлять над федералистскими предложениями, которые на сегодняшний день бытуют в политическом мире и в академической сфере, внимательнее присмотревшись к их главным принципам и проанализировав их состоятельность и устойчивость в свете стоящих перед нами конституционных затруднений. За основу я возьму предложения, которые базируются на реформировании нынешней модели, отрицая при этом как сохранение status quo, так и разрыв посредством сецессии – две опции, занимающие сегодня основное место в испанских конституционных дебатах. Говоря более конкретно, я собираюсь сосредоточиться на предложениях, не просто продвигающих конституционную реформу, но и отталкивающихся от федералистских идей.

Приступая к делу, стоит обратить внимание на еще одну особенность нашей конституционной системы, а именно на то, что испанская Конституция не поддается реформированию. Это можно признать исторически воспроизводящейся аномалией, поскольку ни одна из конституций, которые принимались в Испании с 1812 года, не была реформирована: их просто упраздняли, принимая взамен новый Основной закон. На протяжении нашей истории это выливалось в конституционную нестабильность, а также затрудняло вызревание конституционной культуры. Указанная аномалия присуща и ныне действующей Конституции, которая с 1978 года корректировалась лишь дважды, и оба раза под давлением европейского права: первый раз – для того, чтобы ратифицировать Маастрихтский договор (1992), а второй раз – для того, чтобы инкорпорировать в конституционный текст принцип бюджетной стабильности (2011). Но при этом ни один параграф конституционного текста не был изменен под влиянием испанских политических сил, а вопросы территориальной организации оставались в неприкосновенности, несмотря на то, что о них много говорили на субконституционном уровне. Единственное предложение конституционной реформы было внесено социалистическим правительством Родригеса Сапатеро в 2005 году. Среди прочего оно содержало и два пункта, относящиеся к территориальной организации государства: предполагалось перечислить в Конституции названия всех автономных сообществ и преобразовать Сенат. Однако в силу различных причин инициатива не была реализована, а оформлявшие ее документы ныне пылятся на библиотечных полках юридических факультетов. Поэтому весьма заметным новшеством можно считать то, что практически все партии, принимавшие участие во всеобщих выборах декабря 2015 года, внесли в свои предвыборные программы требование конституционной реформы – в том числе и касающиеся территориального устройства государства, а также «федерализации». Впрочем, прежде, чем обратиться к этим идеям, уместно сделать несколько предварительных замечаний.

 

Предложения «политические» и «федералистские»

 

Я заключил слово «федерализация» в кавычки, поскольку уверен, что в Испании его значение зачастую преподносится превратно и неточно. Результатом этих искажений стало обессмысливание понятия и почти полный отказ от его использования в качестве политико-правового термина. Как полагает профессор Гарсия Пелайо, подобного рода понятия несут на себе печать полемичности и даже воинственности из-за того, что их, как правило, используют не для приращения знания, а для выяснения отношений с противниками. Как известно, именно это произошло с самим понятием «конституция»: как и «федерализм», оно имеет выраженную ценностную окрашенность. Мы также помним, что термины «федеральный» и «федералистский» несли на себе очевидную политическую нагрузку в период разработки Конституции Соединенных Штатов Америки: политический проект, отстаиваемый федералистами, вызывал тогда ярое противодействие антифедералистов. Быть федералистом означало отстаивать определенные идеи относительно того, как лучше организовать власть в новорожденной стране, причем не только в территориальном плане. Аналогичным образом и в современной Канаде федералисты отстаивают специфичное видение страны, которое противоположно проекту, защищаемому сепаратистами Квебека, и которое предопределяет саму идентичность канадского политического сообщества. В других странах федеративная форма буквально «впаяна» в конституционный тест: примером здесь может служить Основной закон ФРГ, в котором есть специальная статья о фундаментальном принципе федерализма, призванная воспрепятствовать его возможному устранению в ходе какой-нибудь конституционной реформы. Она делает эту форму территориальной организации государства неотъемлемой составляющей «национальной идентичности», защищенной статьей 4.2 Лиссабонского договора.

В Испании же, к моему огорчению, федерализм утратил свой символический и наступательный потенциал, которым он обладал и по-прежнему обладает в иных национальных контекстах. В итоге он лишился способности убеждать и вести за собой: сторонники предложений, считающихся «федералистскими», не в состоянии четко объяснить публике, за что они выступают, какие цели преследуют и какова ценность их инициатив. Иначе говоря, в нынешней политической обстановке граждане без труда воспринимают месседж, который несут сторонники региональной независимости или, напротив, приверженцы status quo, но не могут разобраться в том, что даст Испании федеративная реформа.

Я обращаю внимание также на то, что использование понятия «федеративный» вызывает смущение и в академических кругах. По этой причине мне представляется крайне важным предложенное Рональдом Уоттсом, ведущим специалистом в области сравнительного федерализма, разведение между собой таких понятий, как «федерализм», «федеральная система» и «федеративное государство». «Федерализм» – регулятивное понятие, за которым стоит философская идея неиерархической организации власти, а также выстраивание отношений между этой властью и гражданами на основе свободного пакта равных, из которого и произрастает политическое сообщество. «Федеральная политическая система» – дескриптивный термин, обозначающий тип политической организации, в основе которого лежит вышеописанная идея, и включающий в себя разнообразие подтипов, от конфедераций и ассоциаций до лиг и союзов. Наконец, «федеративное государство» – один из таких подтипов, специфическая форма федеральной политической системы, изобретенная в 1787 году «отцами-основателями» Соединенных Штатов Америки и позже распространившаяся на такие страны, как Канада, Германия, Австралия, Швейцария, Индия или Австрия. Несмотря на вариации, наблюдаемые в различных странах, эта государственная форма имеет ряд универсальных особенностей [3]. Достойны упоминания, в частности, следующие черты: наличие двух управленческих уровней, или, иначе говоря, вертикальное разделение публичной власти между федерацией и субъектами; представительство региональных интересов в федеральных учреждениях; писаная конституция, которая не может корректироваться центром в одностороннем порядке; разрешение конфликтов судебными инстанциями; взаимодействие центральных и региональных властей в сферах совместной компетенции. Убежден, что мы, как ученые, должны уточнять, к каким именно из этих аспектов мы обращаемся, когда используем термин «федеральный» – в особенности в тех случаях, когда с его помощью формулируются предложения о политических преобразованиях. К этой проблеме я вернусь позже.

Мое второе предварительное замечание особенно уместно в компании людей, собравшихся для обсуждения федерализма, и более того, желающих использовать федерализм в правовой реформе государства автономных сообществ. Я думаю, занимающиеся этим юристы должны действовать честно и согласно с ситуацией. Под этим подразумевается, что предложения, выдвигаемые в данной сфере, не должны выглядеть как упражнения в конституционном праве: это не опыт интерпретации Конституции в духе constitutione lata («конституция, какая она есть»). Скорее они должны иметь вид предложений из области конституционной политики, то есть относиться к сфере de constitutione ferenda («конституция, какой она должна быть»), поскольку подобного рода инициативы не являются следствиями какого-то правового порядка или какой-либо конституционной теории. И я убежден, что порой нечто, представляемое нами в качестве правовой догмы, на деле оказывается просто политической программой. Именно в связи с данным пунктом мы, юристы, должны занять подобающее нам место: нам предстоит оставаться помощниками политиков, для которых политические решения приоритетны и кто никогда не оспаривает того факта, что конституционная реформа есть политическая реформа par excellence. Вне всякого сомнения – по крайней мере так мне хотелось бы думать, – мы обязаны сообщать дебатам техническую строгость и когерентность, подкрепляя их сравнительными отсылками, которые могут быть весьма и весьма полезны, но при этом мы не должны выступать от лица Закона, утверждая, что наши предложения лучше других. Таким образом, рассуждая о федералистских сценариях, мы, правоведы, должны быть не только честными, но и скромными, признавая все лежащие на нас ограничения, сдерживающие Закон в ходе разрешения сложнейших политических проблем. Одновременно нам стоит согласиться с тем, что подобные проблемы далеко не всегда преодолеваются посредством применения конструируемых нами теоретических моделей. Таковы два предварительных замечания, которые кажутся мне важными, когда мы собираемся поразмышлять о федеративных вариантах преобразования территориальной структуры Испании. Обобщая, я свожу эти варианты к трем, называя их «облегченным» федерализмом, «серьезным» федерализмом и «многонациональным» федерализмом.

 

«Облегченный» федерализм

 

Я заимствовал это выражение у профессора Жозепа Валлеса, который пользуется им от случая к случаю. Оно кажется мне очень подходящим для описания тех вариаций обновления, которые предполагают частичное реформирование существующей автономистской модели, проводимое ради устранения обнаруженных в ней дисфункций.

Подобные инициативы исходят порой из противоречивых предпосылок, ибо, с одной стороны, в них отрицается наличие федеративного государства как такового, а с другой стороны, в них объявляется, что Испания уже есть федеративное государство, требующее тем не менее федеральной реформы. Здесь мне видится едва ли не оксюморон: ведь если Испания уже является федерацией, то нет никакого смысла предлагать ей превратиться в нечто такое, чем она уже стала – но чего на деле не существует. Разумеется, можно возразить, что появившиеся с момента принятия Конституции США государства, называемые «федеративными», столь же разнообразны, как и нужды, ради которых каждое из них создавалось, и поэтому, возможно, какой-то универсально признанной парадигмы просто нет в природе. Но подобное утверждение может привести нас к выводу, согласно которому данная категория вообще прекратила свое существование – и, следовательно, надо распрощаться с нею раз и навсегда. Кто-то, однако, убежден, что о федерализме по-прежнему стоит говорить, хотя бы в том смысле, о котором я говорил выше. Эти люди соглашаются с тем, что в одних отношениях государство автономий функционирует как федеральное государство, зато, по их утверждениям, в других отношениях оно на федерацию совсем не похоже. Отличия видятся им в следующем:

а) Только испанская нация в целом и ее представители в лице Кортесов могут принимать решения относительно реформирования Конституции. Автономные сообщества имеют возможность инициировать конституционную реформу, но для ее утверждения их одобрения не нужно, поскольку положения, регламентирующие внесение поправок в конституционный текст (статьи 167 и 168), не являются федеральными по своей природе.

б) Распределение компетенций между центральной властью и автономными сообществами устанавливается не самой Конституцией, а совокупностью актов так называемого «конституционного блока», куда входят и автономные статуты соответствующих регионов. По своему правовому весу они несопоставимы с конституциями типовых субъектов федерации, поскольку их принимают и изменяют в качестве органических законов центрального государства – пусть даже посредством процедуры, включающей в себя переговоры и пакт с представителями конкретного автономного сообщества. Уже двух приведенных пунктов достаточно для того, чтобы убедиться в отсутствии в Испании реальной конституционной гарантии автономии.

в) Двухуровневый порядок правления вбирает не все государственные полномочия: автономные сообщества, например, не имеют собственных судов, хотя в области административной юстиции у них есть определенные права. г) В распределении полномочий доминирует центральная власть, которая преобладает и в сфере совместной компетенции. У нас вообще нет таких сегментов, в которых автономные сообщества могли бы действовать абсолютно свободно, а это свидетельствует об искажении самой идеи «политической автономии».

д) Государство автономий использует очень малое число механизмов, которые обеспечивали бы участие региональных властей в работе центральных государственных институтов (Сената, Конституционного суда, Генерального совета судебной власти), и не развивает межправительственных отношений федерального толка.

е) Наиболее яркой особенностью государства автономий, которое базируется на идее «интегрального государства», утвержденного Конституцией Второй Испанской республики 1931 года, является, вне всяких сомнений, так называемый «диспозитивный принцип», для федеративного государства вовсе не типичный. Согласно этому принципу, Конституция Испании, в отличие от большинства федералистских конституций, не идентифицирует составляющих государство территориальных единиц и не обозначает распределения полномочий между двумя уровнями власти. В соответствии с этим принципом территориальные образования наделяются правом участвовать в создании и модификации собственных систем самоуправления. В итоге некоторые аспекты государственной модели остаются постоянно открытыми для модификаций.

По моему мнению, из всего вышесказанного напрашивается вывод о том, что государство автономий нельзя отождествлять с федеративным государством – несмотря даже на то, что оно во многих отношениях похоже на федеральные политические системы. Программа «облегченного» федерализма настаивает на таком реформировании текста 1978 года, которое позволило бы наделить его общими характеристиками, обычно, пусть и с вариациями, присущими стандартному федеративному государству. К числу таковых относятся конституционная идентификация территориальных единиц, составляющих государство, и конституционно установленное распределение полномочий между различными «этажами» власти. Именно эти задачи должна была решить несостоявшаяся конституционная реформа 2005 года. Если бы территориальные составляющие государства были перечислены в действующей Конституции, то нам, несомненно, удалось бы смягчить некоторые негативные последствия диспозитивного принципа, хотя это и повлекло бы за собой определенные политические проблемы, касающиеся самоидентификации каждого сообщества и общего согласия относительно числа территориальных образований и демаркации их границ. Возникли бы также и правовые затруднения, вытекающие из необходимости утвердить конституционные механизмы для будущих территориальных модификаций, которые, как правило, имеются в федеральных конституциях.

Другая реформа, предлагаемая этим течением, предусматривает инкорпорацию в испанскую Конституцию еще одного элемента, присущего федеративному государству, – конституционного распределения полномочий между центральной властью и автономными сообществами. Это в свою очередь позволило бы усовершенствовать асимметричную систему, отлаживаемую годами, но одновременно породило бы острые конфликты, которых устоявшиеся федерации, как правило, не знают. В данном плане обсуждались разные возможности: например, разработка единого списка полномочий, закрепляемых за центром, и передача всех остальных полномочий регионам [4]. Указанные предложения в целом воспринимались позитивно, хотя от внимательных наблюдателей не могли ускользнуть и их дефекты. В частности, новые инициативы никак не реагировали на тот факт, что различные сообщества реализовали собственное стремление к самоуправлению по-разному. Причем эта разница проявлялась не только в нюансах игры центробежных и центростремительных сил, представленных в различных территориях, но и в общественных настроениях, демонстрирующих контраст между тяготеющим к расширению автономии меньшинством в лице Каталонии и Страны Басков и отстаивающим жесткую централизацию большинством в лице остальных испанских автономий. Это, несомненно, одна из ключевых проблем государства автономий, зародившаяся вместе с ним и за годы его жизни так и не нашедшая решения. Разумеется, все понимают, что упомянутые модификации повлекут за собой «чистку» раздела VIII Конституции («О территориальном устройстве государства»), бóльшая часть которого приходится на переходные положения, сопровождавшие создание автономных сообществ и на сегодня устаревшие.

«Облегченный» федерализм предлагает также конституционную реформу Сената, нацеленную на превращение его в палату подлинного территориального представительства, которой в настоящее время он не является ни по составу, ни по функциям. Предпринятая в свое время попытка обновить Сенат посредством пересмотра его Регламента провалилась. Как не раз отмечалось, существуют различные подходы не только к составу и функциям этого органа, но и к процедуре его комплектования: в то время как одни предлагают избирать сенаторов на всеобщих выборах, другие хотели бы, на манер германского Бундесрата, делать это посредством институций региональных сообществ, будь то региональная легислатура или региональное правительство. Несмотря на то, что некоторые видят в подобной реформе что-то вроде волшебного снадобья, способного разрешить чуть ли не все проблемы испанской территориальной организации [5], я воспринимаю ее скептически. И дело не только в том, что во многих федерациях сенат из-за его вовлеченности в политическую борьбу давно превратился в исторический реликт, более не способный отстаивать интересы территорий. Столь же важно и то, что в Испании партийная система устроена таким образом, что интересы отдельных территорий эффективнее отстаиваются не в верхней палате, а в Конгрессе депутатов, палате нижней, где территориально локализованные силы – подобные, например, каталонским националистам – способны порой играть решающую роль в формировании большинства, необходимого для функционирования центрального правительства. В силу указанной особенности националисты скорее всего не стали бы доверять верхней палате, формируемой по пропорциональному принципу, который не позволит им эффективно воздействовать на Мадрид. Это в свою очередь породит новые конституционные проблемы.

Рассматриваемый проект включает в себя и положения, касающиеся региональных финансов – одного из наиболее спорных аспектов жизнедеятельности государства автономий. Некоторые автономные сообщества – прежде всего Каталония – постоянно обращаются к этой теме. Как не раз отмечалось, наша финансовая система обладает уникальными особенностями, отличающими ее от систем остального мира. Речь идет о функционировании в ее рамках баскской и наваррской моделей финансирования. Между тем ни одно федеральное государство не предусматривает для составных частей того, чтобы местные власти целиком и полностью брали на себя сбор налогов и их распределение, а также контроль в налоговой сфере; в природе нет и таких федераций, где подобными финансовыми полномочиями располагают лишь некоторые регионы. Интересно, что в нынешней Испании столь причудливое установление, распространяющееся на Страну Басков и Наварру, почти никем не оспаривается. Что же касается выдвигаемых федералистских инициатив, то они затрагивают лишь общий финансовый режим, а назначение их в том, чтобы покончить с зависимостью автономий от трансферной поддержки из центра, предоставив им возможность покрывать собственные нужды за счет самостоятельно собираемых налогов. При этом, однако, предлагается сохранить систему «выравнивающих» платежей, выделяемых столицей региональным властям.

Программа «облегченного» федерализма предполагает и реформу автономных статутов испанских регионов: модификация раздела VIII Конституции потребует внесения поправок в их тексты. Более того, не исключено, что придется пересмотреть их нынешний статус особых органических законов, а также процедуру внесения в них поправок. Такого рода операция должна опираться на массированную политическую, техническую и гражданскую поддержку, причем не стоит забывать, что в некоторых случаях статут автономного сообщества будет пересматриваться на всенародном референдуме его граждан. Между тем, помня о провальном опыте реформирования в 2006 году статута Каталонии, можно предположить, что именно в этом сообществе, с 2012 года взявшем курс на сецессию, подобные инициативы столкнутся с самым серьезным противодействием. По признанию многих, одной из причин негативного развития событий в то время стало решение Конституционного суда 31/2010, которое юридически деактивировало значительную часть предложений, разработанных Каталонским парламентом, согласованных с Генеральными кортесами и активно поддержанных частью каталонского электората. Это, кстати, послужило основанием для недавнего пересмотра закона о Конституционном суде. Как бы то ни было, все перечисленное нужно иметь в виду, когда мы ведем разговор о преобразовании государства автономий в федеративном духе.

Наконец, сторонники реформы настаивают на конституционном признании различий в сообществе автономий или по крайней мере на выделении некоторых из них. Выражение hecho diferencial («дифференциальный подход») уже использовалось сторонниками каталонской самобытности после падения франкизма для подчеркивания самобытности региона по сравнению с остальной Испанией. В основном с его помощью выделялись особенности языка, культуры и гражданского права, посредством которых обосновывалось требование самоуправления. Уже в то время оно имело выраженный политико-идеологический смысл, подразумевавший, что Каталония – особая нация. В академической сфере в последние годы также предпринимались попытки теоретически сформулировать правовую разновидность концепта hecho diferencial, хотя, по моему мнению, ни одна из них не увенчалась созданием конституционно состоятельной новой категории. Как представляется, вопреки своей декларируемой нейтральности такой концепт логически шаток, юридически пуст и политически перегружен. По этой причине он не сможет помочь нам ни лучше понять нынешнее состояние государства автономий, ни разработать предложения на будущее.

Таковы в самом общем виде основные положения реформы, задуманной на основе «облегченного» федерализма [6]. Я схематизировал и упростил их, потому что имеются множество разновидностей подобных предложений. Отметив целый ряд присущих им недостатков, я хотел бы сейчас остановиться на дефекте более общей природы. По моему мнению, практически отсутствует вероятность, что такая программа сможет опереться на необходимый консенсус в рядах общенациональных политических сил. Далее, эти общенациональные силы едва ли смогут договориться по ее поводу с националистами или сторонниками независимости в Каталонии и Стране Басков. Наконец, уместно вновь упомянуть и об общественном мнении этих территорий, а также о том, насколько иначе – по сравнению с основной Испанией – оно смотрит на самоуправление и конституционную реформу. В то время, как для многих испанцев описанная программа покажется избыточной, многие каталонцы и баски сочтут ее недостаточной. Причем я говорю даже не о тех, кто решительно борется за независимость упомянутых территорий, а о простых гражданах, которые, не удовлетворяясь нынешним положением вещей, отвергнут и реформы в духе «облегченного» федерализма.

 

«Серьезный» федерализм

 

Эту формулировку я использую для обозначения той разновидности конституционной реформы, которая предполагает полноценную конверсию Испании в федеративное государство – иначе говоря, в специфическую форму федеральной системы, изобретенную в свое время «отцами-основателями» Соединенных Штатов Америки, а позже распространившуюся по миру в разнообразии вариаций и характеризующуюся определенным набором общих черт [7].

Первой из таких черт выступает, несомненно, наличие федеральной Конституции. Хорошо известно, что термин «федерализм» происходит от латинского слова «foedus», означающего «пакт»; отсюда следует, что в основе федеративного государства всегда лежит пакт между различными ранее имевшимися сущностями, которые посредством федерации учреждают новую государственную сущность, фиксируя этот факт в конституции. Иначе говоря, всякая федерация рождается в процессе договора, а его возможный пересмотр требует участия всех участвовавших в ее учреждении сторон. Все вышесказанное облекалось в бесчисленное количество теорий, формулируемых прежде всего в США – стране, появившейся на свет в результате первого по-настоящему федеративного эксперимента за всю человеческую историю. Сама Америка воплотила модель «интегративного федерализма», поскольку ее конституционные установления направлены на поддержание единства в разнообразии, порождаемом ранее независимыми сущностями. Наряду с этим имеется модель «деволюционного федерализма», в рамках которой конституционный порядок перераспределяет полномочия прежнего унитарного государства между его составными частями, приобретающими тем самым автономию в пределах их собственной компетенции. При этом даже в последней модели, где конституция не является следствием пакта, договорный принцип все равно остается основополагающей подспудной идеей, и, следовательно, его потенциальное реформирование тоже потребует того или иного привлечения созданных на его основе сущностей.

Как отмечалось выше, государство автономий учреждено в порядке реализации «национального суверенитета испанского народа» (пункт 2 статьи 1 Конституции Испании), а не в результате пакта между суверенными нациями, причем у автономных сообществ есть только право инициировать конституционную реформу, но при этом сам текст Конституции может правиться центральными властями в одностороннем порядке, без их участия. По этой причине преобразования в духе «серьезного» федерализма требуют прямого вовлечения автономных сообществ, которое реализуется через установленную процедуру конституционной реформы. В связи с этим выдвигалось мнение о том, что преобразованию Испании в федеративном ключе должно предшествовать обновление самого порядка конституционной реформы, описанного в разделе Х Конституции, – только после этого можно будет предпринять федеральную конституционную реформу, которая обеспечит гарантии участия автономных сообществ в создании нового федеративного государства и конституционно постулирует их автономию. Подобная последовательность, однако, выглядит маловероятной: ведь начинать придется с пересмотра процедурных моментов самого внесения поправок в Конституцию, который, немедленно породив серьезные правовые проблемы, не только не сможет опереться на консенсус ведущих политических партий, но и не вызовет интереса у многих автономных сообществ. Среди других препятствий, возникающих на этом пути, следует упомянуть тот факт, что в подобной реформе обязательно увидят явную угрозу мифу об Испании как nation-state и покушение на национальный суверенитет, принадлежащий всему испанскому народу, – или, говоря жестче, даже попытку разрушить саму Конституцию 1978 года, которая «основана на нерушимом единстве испанской Нации, общем и неделимом Отечестве всех испанцев» (статья 2 Конституции Испании). В этом, несомненно, одна из главных помех, блокирующих возможную «серьезную» федеративную реформу; ведь в федеративном государстве суверенитет интерпретируется не так, как в государстве унитарном. И дело вовсе не в том, что федеративные государства настаивают на собственной неделимости – Соединенные Штаты, например, по мнению Верховного суда этой страны, есть «нерушимый союз, состоящий из неделимых штатов», – а в том, что федерации конституционно возведены на такой трактовке суверенитета, согласно которой он все-таки делится между составными территориальными образованиями и федеральными институтами.

Действительно, нам известно, что федеративное государство основывается на принципе self-rule + shared rule, означающем комбинацию самоуправления территориальных образований с правлением, которое они делят с так называемыми федеральными образованиями. (Последние, кстати, ошибочно именуют центральными – вопреки тому, что федеральное государство основано не на динамике центра и периферии, а на отсутствии центра как такового.) Та же идея распространяется на организацию и функционирование системы власти, базирующейся на «федеральном принципе», согласно которому вся публичная власть делится между двумя уровнями управления, независимыми друг от друга, но координирующими свою деятельность друг с другом. Таким образом, утверждение «серьезного» федерализма потребует, чтобы принцип автономии, зафиксированный в нашей Конституции 1978 года, был заменен федеральным принципом. Это повлечет за собой серьезные модификации. Прежде всего было бы неплохо определить Испанию как федеративное государство, внеся соответствующие положения в преамбулу Основного закона, которая в настоящий момент не содержит описания нашей территориальной модели. Далее, еще более важной задачей представляется внедрение в конституционный текст всех правовых последствий такого переосмысления. Наиболее важным, по-видимому, станет изменение природы самих автономных сообществ. Они должны будут получить «конституционную» автономию, что будет означать отмену действующих автономных статутов, ныне утверждаемых испанским парламентом, и взамен наделение каждого сообщества собственной конституцией, которая будет разрабатываться и приниматься исключительно территориальными институциями и местным электоратом – без привлечения центральной легислатуры. Отсюда следует, что по своему содержанию эти будущие региональные конституции будут не похожи на нынешние статуты, причем новая конституция федерации также не будет предопределять их наполнения. Последнее, однако, не означает, что между конституциями регионов и государства в целом не будет соответствия: первые не смогут противоречить последней, и для обеспечения этого федеративное государство обзаведется механизмами, гарантирующими верховенство федеральной конституции. Именно она, а не статуты автономий, станет тем законом, который идентифицирует образования, составляющие федеративное государство (которые, возможно, будут переименованы в «штаты»), а также распределяет полномочия между различными уровнями власти. При этом нынешний диспозитивный принцип, представляющий собой характерную черту государства автономий, полностью исчезнет с нашего правового поля.

После федеративной реформы автономия территориальных образований, входящих в состав страны, будет качественно и количественно отличаться от нынешней, поскольку, хотя наш Конституционный суд и называет ее «политической» автономией, истина заключается в том, что на сегодняшний момент наши автономные сообщества, во-первых, не обладают всей полнотой государственных полномочий, а во-вторых, те полномочия, которые у них все же есть, не позволяют им выходить из-под опеки центральной власти, устанавливающей границы практически любой региональной компетенции. В последние годы подобное положение вещей не раз подтверждалось новым раундом рецентрализации, инициированным Мадридом, и регрессивными решениями, принимаемыми Конституционным судом. Следовательно, предполагаемая конституционная реформа должна будет включать в себя наделение территориальных образований собственной судебной властью, а также гарантированное закрепление за ними набора эксклюзивных полномочий – как это практикуется в федеративных государствах в отношении образования, культуры, правопорядка или местного самоуправления. Это важно, поскольку сегодня все федерации переживают эрозию политической автономии их территориальных образований и наращивание власти центра. И хотя нынешнюю Испанию по привычке называют одним из самых децентрализованных государств мира, труды по сравнительному федерализму этого не подтверждают.

Описываемая здесь реформа должна также принимать во внимание тот факт, что в федеративном государстве автономия не ограничивается только самоуправлением, но предполагает и участие в разделенном правлении – например, в совместных институтах вроде верхней палаты парламента, реализующих принцип представительства территорий в общегосударственных органах власти. Однако, как отмечалось выше, в большинстве федеральных стран сенат больше не выполняет подобной функции. Вместо этого, в каждой из них продолжают развиваться разнообразные формы межправительственных связей, соединяющих уровни власти, которые в государстве автономий остаются ощутимо слабыми. Следовательно, предстоящей реформе придется оживить и институционализировать эти взаимоотношения. Как я уже отмечал, автономная модель серьезно подорвала идею «политической» самостоятельности территориальных образований, никак не артикулировав их участия в «политике» общих институтов. Реформа должна означать больше автономии и больше политической интеграции – только так можно будет приблизиться к подлинной версии федерализма.

Ранее я уже указывал на причины, которые затрудняют реализацию программы «серьезного» федерализма. В частности, было упомянуто нежелание отказываться от такого понимания суверенитета, которое не подходит для федеративного государства; сюда же следует присовокупить и отстаивание идеи равенства, которая тоже не сочетается с федерализмом – ибо подлинная политическая автономия выливается в то, что различные территории принимают разные стратегии для преодоления одних и тех же проблем. Ко всему этому следует добавить тот факт, что федерализм не сводится исключительно к структурам и законам – он включает в себя также процессы, силы и политические культуры. Поэтому, согласно моему убеждению, наиболее серьезные препоны, блокирующие утверждение в Испании федеративной системы, проистекают не из Конституции, а из отсутствия некоторых из перечисленных условий. Как представляется, испанское гражданское общество, в отличие от гражданского общества других стран, никогда не было по сути своей федеральным обществом – и это невозможно исправить каким-нибудь декретом. Более того, федеральная политическая культура у нас отторгается гражданами, а также политическими и интеллектуальными СМИ, которые продолжают «мыслить не федерально» – и от этой традиции нелегко избавиться. Наконец, ни одна из солидных политических сил в Испании не делает ставку на по-настоящему федеративный проект: общенациональные партии видят в нем угрозу национальному единству, а националистические партии считают его половинчатым. Короче говоря, я не вполне понимаю, как можно построить федеративное государство без федералистов. Впрочем, Испания далеко не первая страна, сталкивающаяся с грандиозными трудностями в ходе попыток учредить федеральные структуры в «многосоставном обществе», в котором национальный вопрос остается темой ожесточенных политических дебатов. И это приводит меня к рассмотрению третьего варианта федеративной программы.

 

«Многонациональный» федерализм

 

Проанализированные выше предложения превратить Испанию в федеративное государство можно считать примером так называемого «территориального федерализма», который практикуется для того, чтобы организовать власть на отличающейся разнообразием территории, не учитывая при этом культурно-этнического состава ее населения. Обычно внедрение такой схемы обусловлено желанием повысить эффективность властных институтов, вовлечь граждан в политическую жизнь и упрочить их свободу, рассредоточив властные полномочия. Именно таков случай американского федерализма, где ни одна из первоначальных 13 колоний не контролировалась каким-нибудь национальным меньшинством. Более того, многие «отцы-основатели», включая Александра Гамильтона, видели в американской Конституции не только режим свободы, но и залог созидания нации (promise of nationhood). Так называемые «федералисты», защищавшие Конституцию, подвергли переосмыслению привычную для того времени трактовку понятия «федеральный» и начали описывать новую систему как «национальную и в то же время федеральную». Подобная модель отличается от «многонационального» федерализма, задача которого предполагает гармонизацию на одном общем политико-конституционном пространстве различных сообществ, настаивающих на обладании выраженной национальной идентичностью, что сопровождается поиском такого объема самоуправления, который гарантировал бы их выживание и развитие. Этот тип федерализма используется в государствах, национальный состав которых не однороден и политически дебатируется [8]. К различным аспектам этой модели обратились некоторые западные демократии (Канада, Великобритания, Бельгия); они вынуждены были сделать это по той причине, что в их рамках имеются территориальные политические образования, считающие себя «национальными сообществами» (Квебек, Шотландия, Фландрия) и сосуществующие с другими образованиями – просто «регионами» национального государства. Одним из политических проявлений этого феномена выступает присутствие на политической арене сложносоставных государств националистических политических сил, которые прочно укоренены на соответствующих национальных территориях и в то же время способны играть заметную роль в государственной политической системе в целом.

Предложения о том, чтобы и испанский федерализм походил бы на что-то подобное, исходят в основном не из политической среды, а из академического сообщества. В вышеупомянутой идее hecho diferencial испанские особенности не учитывались в полной мере; меня всегда удивляло, до какой степени эта концепция далека от плюралистичной реальности Испании – несмотря на свою декларируемую нейтральность, она перегружена политическими мотивами и в силу этого низводит различные национальные идентичности до статуса «частностей», незначительно отклоняющихся от первейшей и неоспоримой идентичности, какой выступает испанская нация. Между тем Каталония и Страна Басков являются особыми сообществами вовсе не потому, что у них есть собственное региональное законодательство или часть их граждан говорит на языке, отличающемся от кастильского, но потому, что это две политические сущности, обладающие неповторимой политической самобытностью. За последнее столетие в них прочно утвердили себя националистические силы, которые в своих манифестах не раз заявляли о бесспорной национальной идентичности соответствующих сообществ – и тем самым поставили под вопрос само понятие испанской нации, заложенное в основу Конституции. Я не собираюсь затрагивать таких сложных проблем, как, например, вопрос, изначально ли существует нация или она есть «вымышленное сообщество». Тем не менее, по моему мнению, бытие наций во времени, их становление или разрушение определяется многими составляющими, среди которых присутствует и воля, зафиксированная в слове. Национальное самоутверждение всегда несет в себе элементы перформанса, а сообщество обретает «национальную самобытность» среди прочих причин еще и потому, что внутри него есть люди, которые настаивают на этой самобытности с самых разных сторон – политической, социальной, культурной. Именно этот момент разделяет различные трактовки государства автономий, часть из которых видит в Испании мононациональный социум, а часть – «дифференцированный» социум, где сообщества, обладающие выраженным национальным характером, соседствуют с сообществами, такого характера не имеющими. Таким образом, предложение «многонационального» федерализма настаивает на разграничении нации, национальности и региона и защищает конституционное признание национальной самобытности Каталонии и Страны Басков. Причем подобное признание должно отражаться на символическом уровне и в институциональной сфере.

Как известно, федерализм есть «средство поддержания разнообразия», но он не всегда достаточно гибок для того, чтобы создать основу, которая могла бы полностью вместить в себя гетерогенную политическую реальность. Возможно, объясняется это тем, что решения, артикулирующие многонациональность, отличаются от технологий децентрализации власти. По этой причине в некоторых странах идут дискуссии относительно федеративной асимметрии – такой формулы, которая позволила бы различным составляющим федерального государства состоять в разных отношениях с центральными институциями в плане их полномочий, участия в работе федеральных органов, применения Конституции, функционирования финансовой системы. Иными словами, некоторые субъекты федерации могут иметь специальный статус, позволяющий им выходить за рамки унифицирующих режимов. Однако применяемая в последние годы в Испании модель автономий не только не использовала федералистский потенциал конституционного текста, но и постепенно сокращала заложенные в нем возможности асимметрии.

Более 15 лет назад я уже отстаивал проект «многонационального» федерализма в отношении Испании, встретивший тогда непонимание и отрицание [9]. Проект упрекали не только за то, что в нем видели угрозу единству той монолитной нации, которая, как предполагалось, живет в Испании; его еще ассоциировали и с неравенством граждан. Между тем, как это бывало и в других странах, в Испании давление в пользу асимметрии, осуществляемое каталонскими и баскскими националистами, встречало противодействие: национализм большинства столь же жестко настаивал на учреждении симметричных отношений. По сути, дебаты об асимметрии, учитывая их теснейшую связь с конкуренцией идентичностей, превратились в обсуждение национального вопроса – и, следовательно, их главной темой выступает обустройство национальных меньшинств в общем конституционном пространстве. Иными словами, это разговор о политической и конституционной артикуляции национального плюрализма в испанском государстве XXI столетия. И я с удовлетворением отмечаю, что после провалившейся в 2006 году реформы каталонского автономного статута и вызванного этим подъема сецессионистских настроений в Каталонии все чаще выдвигаются предложения, включающие в себя принципы «многонационального» федерализма и асимметрии, причем зачастую их отстаивают даже те, кто раньше полностью отвергал подобные концепты.

Однако мы все осознаем, что эта программа столкнется с огромными трудностями. Например, довольно непросто разобраться, где именно нужно искать федерализм, соответствующий этой умозрительной модели: в Канаде, Индии, Боливии, Швейцарии, Бельгии? В этом смысле довольно красноречиво название сборника статей, опубликованного в 2011 году: «Многонациональный федерализм: жизнеспособна ли эта модель?» [10]. Эта книга, в которую вошли материалы ведущих политологов и правоведов, завершается выводом о том, что к проблемам, поставленным «многонациональным» федерализмом, неприменимы «магические» рецепты. Одна из причин в том, что теории, стремящиеся выработать наполняющие эту модель универсальные нормы, не способны предложить окончательные ответы на наши вопросы. Принцип «один размер на всех» здесь не работает; следовательно, нам нужно искать такое решение, которое будет наилучшим именно для Испании.

 

Заключение

 

В настоящей статье я изучил три главных федералистских проекта, которые выдвигаются для осуществления конституционной реформы нынешнего государства автономий, закрепленного испанской Конституцией 1978 года: «облегченный» федерализм, «серьезный» федерализм и «многонациональный» федерализм. Первый отстаивает точечные изменения, призванные улучшить некоторые аспекты государства автономий, включая систему распределения полномочий, структуру испанского Сената и финансового обеспечения регионов, не меняя при этом существующей конституционной основы. Второй предлагает превратить Испанию в полноценное федеративное государство, следуя классическим образцам, что повлечет за собой принятие федеральной конституции при непосредственном участии автономных сообществ в процессе ее правки, а также в реорганизации государства по принципу сочетания самоуправления и разделенного правления. Наконец, третий исходит из необходимости конституционно признать наличие в Испании национального плюрализма и воплотить его на уровне символов, компетенций и институтов, что потребует обращения к формуле федеративной асимметрии. У каждого из этих предложений есть свои сильные стороны, но я постарался показать и их слабые места, а также то, насколько трудно сторонникам любого из них будет опереться на политический или социальный консенсус. Более того, нельзя исключать того, что ответ на испанскую территориальную проблему не удастся найти ни в одном из перечисленных проектов. Как заметил канадский политолог Андре Лекур, к ситуациям, подобным испанской, неприменимы глобальные и универсальные решения – здесь более действенны сиюминутные инициативы, вдохновляемые надеждами на то, что взаимоотношения между народами не станут хуже, а спорадические временные договоренности смогут удовлетворить максимальное количество людей. Возможно, именно здесь и надо искать ответ на вопрос, поставленный в названии моей статьи: «Какой федерализм нужен Испании?». Не исключено, что ей не годится ни один из перечисленных сценариев или же от каждого надо взять понемножку; главное – не пытаться разрубить этот узел раз и навсегда, а постараться максимальное количество лет прожить в общем конституционном пространстве, интегрирующем внутренний плюрализм Испании. Единство в многообразии – это, по сути, и есть федерализм.

Перевод с английского Андрея Захарова, доцента факультета истории, политологии и права РГГУ


[1] Перевод осуществлен по изданию: Fossas Espadaler E. Which Federalism for Spain? // Lopez-Basaguren A., Escajedo San-Epifanio L. (Eds.). Claims for Secession and Federalism: A Comparative Study with a Special Focus on Spain. Cham: Springer, 2019. P. 461–478. Текст представляет собой выступление автора на международной конференции, состоявшейся в Бильбао (Страна Басков, Испания) в 2015 году.

[2] См.: Tudela Aranda J. El fracasado exito del Estado autonomico. Madrid: Marcial Pons, 2016.

[3] См.: Blanco Valdes R. Los rostros del federalismo. Madrid: Alianza, 2012.

[4] См.: Tornos Mas J. De Escocia a Cataluña. Referendum y reforma constitucional. Madrid: Justel, 2015.

[5] См.: Saenz Royo E. Desmontando mitos sobre el Estado Autonomico. Madrid: Marcial Pons, 2014.

[6] Aja E. Estado Autonomico y reforma federal. Madrid: Alianza, 2014.

[7] См.: Solozabal J. La reforma federal. España y sus siete espejos. Madrid: Biblioteca Nueva, 2014; Tajadura J., Miguel Barcena J. (Eds.). Federalismos del siglo XXI. Madrid: CEPC, 2014.

[8] Подробнее см.: Caminal J., Requejo F. (Eds.). Federalisme i plurinacionalitat. Teoria i casos. Barcelona: IEA, 2009.

[9] См.: Fossas Espadaler E., Requejo F. Asimetría federal y Estado Plurinacional. El debate sobre la acomodacion de la diversidad en Canada´, Belgica y Spain. Madrid: Trotta, 1999.

[10] См.: Seymour M., Laforest G. (Eds.). Le federalisme multinational. Un model viable? Bruxelles: Peter Lang, 2011.

 



Другие статьи автора: Эспадалер Энрик Фоссас

Архив журнала
№130, 2020№131, 2020№132, 2020№134, 2020№133, 2020№135, 2021№136, 2021№137, 2021№129, 2020№127, 2019№128, 2020 №126, 2019№125, 2019№124, 2019№123, 2019№121, 2018№120, 2018№119, 2018№117, 2018№2, 2018№6, 2017№5, 2017№4, 2017№4, 2017№3, 2017№2, 2017№1, 2017№6, 2016№5, 2016№4, 2016№3, 2016№2, 2016№1, 2016№6, 2015№5, 2015№4, 2015№3, 2015№2, 2015№1, 2015№6, 2014№5, 2014№4, 2014№3, 2014№2, 2014№1, 2014№6, 2013№5, 2013№4, 2013№3, 2013№2, 2013№1, 2013№6, 2012№5, 2012№4, 2012№3, 2012№2, 2012№1, 2012№6, 2011№5, 2011№4, 2011№3, 2011№2, 2011№1, 2011№6, 2010№5, 2010№4, 2010№3, 2010№2, 2010№1, 2010№6, 2009№5, 2009№4, 2009№3, 2009№2, 2009№1, 2009№6, 2008№5, 2008№4, 2008№3, 2008№2, 2008№1, 2008№6, 2007№5, 2007№3, 2007№2, 2007№1, 2007№6, 2006
Поддержите нас
Журналы клуба