Другие журналы на сайте ИНТЕЛРОС

Журнальный клуб Интелрос » Неприкосновенный запас » №2, 2018

Георгий Чижов
Будни децентрализации, или Как в Украине продвигается реформа местного самоуправления
Просмотров: 135

[стр. 148—157 бумажной версии номера]

 

Георгий Львович Чижов (р. 1973) — политолог, руководитель исследовательских программ Центра содействия реформам (Киев).

 

 

Слово «реформа» — одно из самых популярных в украинском политическом словаре. Кто-то именует этим словом важные, но мелкие повседневные изменения в политическом контексте, институциональном дизайне и управленческой практике. Кто-то приберегает термин для изменений более масштабных. Через парламент «со скрипом» проходят (а иногда и застревают там) образовательная и медицинская, пенсионная и земельная реформы. На их фоне заметно реже упоминается первая из реформ, предложенная «постмайданной» властью еще в апреле 2014-го, — децентрализация[1].

 

Главная причина этого заключается в заметном отставании реформы от первоначально намеченного графика ее реализации. Коалиционное соглашение, подписанное депутатами Верховной Рады нынешнего созыва сразу после ее избрания осенью все того же 2014 года[2], предполагало переход к новой государственной модели в течение 2015-го. Впрочем, эксперты еще тогда предполагали, что осуществление столь масштабного перехода в такие рекордные сроки вряд ли возможно.

 

Провал конституционного «блицкрига»

 

Почему концепцию реформы удалось принять так быстро, буквально за один месяц после «перезагрузки» украинской власти? Дело в том, что ее основа была разработана еще в период президентства Виктора Ющенко, продолжавшийся с 2005-го по 2009 год. При Викторе Януковиче процесс затормозился, однако окончательно от самой идеи не отказались, и революционной весной 2014-го оперативно стряхнули пыль с прежних наработок. Вот только украинские реалии за десятилетие изменились весьма существенно.

У децентрализации много различных аспектов, и первый из них — конституционный. Проект закона о внесении соответствующих изменений в Конституцию направлялся президентом в парламент, редактировался еще до рассмотрения, отзывался. Впрочем, против базовых положений законопроекта, связанных с децентрализацией, никто всерьез не возражал. Согласно этим планам, областные и районные государственные администрации подлежали ликвидации (вместе с должностями их руководителей в лице губернаторов и глав районов), а вместо них в каждом регионе должны были появиться представители президента (префекты), которых глава государства назначал бы без согласований и которые были бы подотчетны только ему. Кроме надзора над деятельностью местных властей, представители президента получали бы право инициировать приостановку их решений в случае нарушения украинских законов. Все полномочия ликвидируемых государственных администраций предлагалось передать исполкомам местных советов, которым предстояло утверждать бюджеты и распоряжаться ими, утверждать программы развития и управлять своими территориями. Причем законопроект не предоставлял префектам возможности оценивать эффективность работы органов местного самоуправления: такое право сохранялось лишь за гражданами, которым предстояло раз в пять лет избирать свою местную власть.

Однако в конституционный процесс вмешались события на востоке Украины. После подписания первых Минских соглашений и во исполнение их депутаты приняли в октябре 2014 года закон «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» (позднее этот закон был подкорректирован Верховной Радой нового созыва)[3]. По сути данный акт обещал амнистию боевикам и позволял «отдельным районам» создать «народную милицию», параллельные правоохранительные органы и прочие властные структуры. Когда проект изменений в Основной закон был вновь внесен в Раду, в переходных положениях будущей Конституции присутствовал 18-й пункт, посвященный особенностям осуществления местного самоуправления в «отдельных районах» и содержащий отсылку к упомянутому Закону.

Фактически Минские соглашения предусматривают обязательство украинской стороны закрепить «особый порядок местного самоуправления» на конституционном уровне, поэтому появление такого пункта было вынужденным шагом исполнительной власти. Однако для большинства политических сил страны, как и для огромного числа ее граждан, принятие подобной нормы представлялось и представляется категорически неприемлемым. Кроме того, прецедент формирования в рамках одного государства территорий с различными правами пугает многих непредсказуемыми деструктивными последствиями.

Конституционные изменения подобного толка (вернее, один только пресловутый 18-й пункт) вызвали колоссальное сопротивление как в парламентском зале, так и за его пределами. Депутаты блокировали трибуну и включали сирену, а протестующие у стен Рады забрасывали правоохранителей яйцами, бутылками с водой, петардами и дымовыми шашками. В ходе протестов из толпы в правоохранителей была брошена боевая граната, в результате взрыва которой погибли четыре бойца Национальной гвардии и пострадали десятки человек. И, хотя законопроект в первом чтении удалось продавить — «за» проголосовали 265 народных депутатов при 226 минимально необходимых, — стало очевидно, что собрать 300 голосов, нужных для второго чтения, президентской администрации никак не удастся.

Парадокс же заключается в том, что именно децентрализация представляется наилучшей альтернативой той мифической «федерализации» Украины, к которой призывали сепаратисты в Донецке и Луганске, а также их российские покровители. Именно эта реформа позволяет дать ответ на вызов, остро обозначившийся весной 2014 года: Украина очень разная и даже при унитарном государственном устройстве не может унифицированно управляться из центра. При этом акцент делается не на расширении полномочий регионов (областей), а на создании условий для самостоятельного развития каждой небольшой территории.

Децентрализация стала заложником противоречиво прописанных Минских соглашений и оказалась заблокированной на уровне конституционных изменений. Сегодня, спустя два с половиной года, результаты того парламентского голосования уже недействительны: процедуру внесения поправок в Основной закон нужно начинать заново. При самом благоприятном развитии событий этот процесс, в соответствии с процедурой, займет не менее девяти месяцев с момента его начала, которое пока откладывается.

 

Добровольно, но по плану

 

Тем не менее децентрализация все же стартовала. Нормативная база для нее пока принимается в рамках действующей Конституции. Поскольку ликвидация областных и районных администраций отложилась на неопределенный срок, изменения проходят на низовом уровне. Основным субъектом будущего административно-территориального устройства становится громада — местная община. Именно ей предстоит создать органы местного самоуправления базового уровня, которые будут наделены полномочиями по принципу субсидиарности. Указанный принцип означает, что государственные и общественные услуги должны оказываться на самом низком и удаленном от центра уровне, на котором это возможно. Услуги, которые невозможно эффективно оказать на территории громады, передаются вместе с полномочиями на уровень района, а если возможностей не хватает и там — на уровень области и так далее. Разумеется, большинство маленьких населенных пунктов не в состоянии оказывать своим жителям даже самых простых общественных услуг, поэтому возникает необходимость в их объединении.

В феврале 2015 года Верховная Рада приняла закон «О добровольном объединении территориальных громад», а в апреле того же года кабинет министров утвердил методику формирования финансово состоятельных громад. Вслед за этим в каждой области появился перспективный план объединения, согласованный с областными советами. В соответствии с этим планом в Харьковской области, например, из 459 населенных пунктов предполагалось создать 59 объединенных территориальных громад (ОТГ). Для вновь создаваемых объединенных структур установлены несколько формальных критериев. Их население должно составить не меньше пяти тысяч человек, а площадь — не менее 150 квадратных километров. При этом расстояние до административного центра громады из любой ее точки не может превышать 20-ти километров по дорогам с твердым покрытием, иначе будет нарушен принцип территориальной доступности услуг. Кроме того, уровень зависимости бюджета ОТГ от дотаций не должен подниматься выше 20%.

Объединение пока идет сугубо добровольно. Правительство лишь материально стимулирует объединившихся, предоставляя субвенции на модернизацию инфраструктуры (в первую очередь дорог). Неудивительно, что субвенции рассчитываются пропорционально площади территории и численности сельского населения объединенной громады. Лишь недавно был принят закон о добровольном присоединении населенных пунктов к уже созданным ОТГ. В результате к августу 2017 года были созданы 616 объединенных громад, в которых суммарно проживают 16% населения Украины. В Министерстве регионального развития, строительства и ЖКХ ожидают, что до конца года число ОТГ достигнет 655 и они будут занимать около 40% территории страны[4].

Скорость объединения населенных пунктов пока сильно варьируется от региона к региону. Где-то создано менее 10% ОТГ от перспективного плана, где-то — уже более 30%. При этом сам перспективный план не является догмой: в него периодически вносятся изменения по инициативе снизу. Невысокий темп объединения руководство той или иной области обычно объясняет стремлением «семь раз отмерить» — и сделать громады жизнеспособными. По мнению вице-премьера Геннадия Зубко, процесс объединения громад в Украине может быть завершен в пятилетний период[5]. Срок добровольного объединения конкретно пока не определен, но оно продлится, вероятно, еще не меньше двух лет, после чего начнется принудительное объединение громад, которые не укрупнились добровольно и при этом не являются финансово самодостаточными. Полномочия по принятию решений о принудительном объединении громад предполагается оставить за областными советами.

Тормозит объединение определенное недоверие украинцев и к правительству, и к жителям соседних населенных пунктов. Многие граждане считают, что их обманут и после объединения жизнь станет хуже; другие просто не понимают, зачем им объединяться и что от этого можно выиграть. Порой мнением жителей будущих ОТГ пытается манипулировать местный бизнес, стремящийся «нарезать» территорию в своих интересах. Зачастую тормозят объединение действующие руководители районов, сел и поселков, которые боятся потерять свое влияние. Разъяснять потенциальные преимущества создания ОТГ пытаются и кабинет министров, и общественные организации, однако не всем их доводы кажутся убедительными.

 

На что живет громада?

 

Серьезным аргументом могут стать темпы роста доходов местных бюджетов. За 2015 год суммарный объем местных бюджетов вырос на 42% по сравнению с годом предыдущим: с 70,2 миллиарда гривен до 99,8 миллиарда. В 2016-м увеличение составило 49%, а суммарный объем достиг 146,6 миллиарда. Более того, полученные средства на 11% превысили объемы поступлений, предусмотренные самими местными бюджетами. Сопоставимый рост прогнозируется и в этом году. Разумеется, существенный вклад в номинальное увеличение местных бюджетов вносит инфляция, однако большее влияние все же оказывает перераспределение налоговых сборов в пользу местных бюджетов — то есть финансовая децентрализация. Конечно, доходы от налогов передаются «на места» вместе с полномочиями, то есть с «децентрализованными» обязанностями. Например, в образовательной сфере государство сохраняет за собой контроль над качеством образования, выплачивая зарплату преподавателям и прочим сотрудникам, но уже не отвечает, например, за отопление, освещение и водоснабжение учебных заведений. Эти функции переходят к громадам.

Объединенные громады получают дополнительные преференции. Во-первых, это уже упоминавшиеся субвенции на модернизацию инфраструктуры. В 2016-м они составили почти миллиард гривен, в этом году увеличатся примерно в полтора раза. Как следствие в 2016-м в Украине уложили вдвое больше асфальтового покрытия, чем за два предыдущих года. Ремонтируются и модернизируются школы, больницы, другие образовательные, медицинские и социальные учреждения. В целом украинское правительство ориентируется на среднеевропейский уровень: доля местных бюджетов в структуре национального ВВП составляет примерно 15%. Во-вторых, ОТГ обретают полномочия районов, а трансферты из госбюджета получают напрямую, минуя бюджеты промежуточных уровней. Хозяйствовать в ОТГ тоже начинают эффективнее, увеличивая собственные доходы за счет добросовестного учета и использования муниципального имущества и земли, сбора своей доли налогов без льгот, которые раньше могли предоставляться с вышестоящего уровня. В соответствии с новой системой бюджетное выравнивание осуществляется не по расходам, а по формуле, смысл которой — поддерживать громады с недостаточными доходами, но при этом стимулировать громады, способные зарабатывать больше, оставляя им значительную часть дополнительных доходов.

И «свободные» деньги у громад появились. По данным Министерства финансов, к концу 2016 года остатки средств на счетах местных бюджетов составили 47 миллиардов гривен, что на 62% больше, чем в конце 2015 года. Объемы средств местных бюджетов, размещенных на депозитах, в прошлом году достигли почти 16 миллиардов. С одной стороны, это свидетельствует о росте доходов громад, с другой, обозначает важную проблему: местные власти не везде умеют эффективно распоряжаться финансовыми ресурсами. Вместо того, чтобы инвестировать в новые проекты и развивать инфраструктуру, они зачастую просто оставляют деньги в банках «до лучших времен».

Впрочем, некоторые специалисты считают, что сбережение и приумножение денег местных бюджетов в банках не обязательно свидетельствует о некомпетентности местного самоуправления: напротив, оно может быть вполне прагматичным тактическим ходом. Так, исполнительный директор Ассоциации городов Украины Александр Слобожан объяснял журналистам:

«Размещение средств на депозитах — это инструмент привлечения дополнительных средств, чтобы они не залеживались на казначейских счетах. Правительство само предоставило такой инструмент местным громадам, поэтому обвинять громады в том, что они размещают средства на счетах и не вкладывают в развитие инфраструктуры, не стоит. Тем более, что это временно свободные средства, которые уже предусмотрены бюджетом на определенные мероприятия и программы в текущем бюджетном периоде и они будут использованы до конца года, а полученные проценты можно будет направить на другие нужды громады»[6].

Дополнительным источником финансирования некоторых проектов в громадах стали несколько зарубежных специальных программ финансовой помощи. Так, Агентство США по международному развитию (USAID) выделило 50 миллионов долларов на пятилетнюю программу DOBRE, стартовавшую в 2016 году. В рамках этой программы на конкурентной и прозрачной основе были отобраны 75 ОТГ в семи областях. Сейчас эти громады-«счастливчики» получают как консультативную помощь в муниципальном стратегическом планировании, так и прямое финансирование согласованных программ местного экономического развития. На четыре с половиной года рассчитана европейская программа U-LEAD, которая совместно финансируется ЕС и несколькими его членами: Данией, Эстонией, Германией, Польшей и Швецией. Ее цель — создание эффективных центров предоставления административных услуг в громадах на территории всей страны, а также помощь в координации взаимодействия громад между собой и с более высокими уровнями управления. Наконец, швейцарско-украинская программа поддержки децентрализации DESPRO осуществляется еще с 2007 года и уже приносит практические плоды. В ходе ее реализации качественным водоснабжением обеспечены около 40 тысяч сельских жителей в 78 населенных пунктах, реализуются пилотные проекты по утилизации твердых бытовых отходов, проводится обучение сотрудников органов местного самоуправления и так далее.

Тем не менее и стартовые государственные субвенции, и донорские гранты для ОТГ когда-нибудь закончатся. Поэтому громады ищут ответы на самые важные хозяйственные вопросы: где изыскивать новые источники доходов, как создавать рабочие места, как оптимизировать расходы, не жертвуя при этом интересами своих жителей? Сегодня бóльшая часть средств местных бюджетов тратится на социальную защиту и социальное обеспечение — это 30% всех расходов. Дальше идут ассигнования на образование (27%) и здравоохранение (18%). А вот капитальные затраты составляют лишь 15% от всех расходов на местах. При этом в наиболее «продвинутых» объединенных громадах так называемые «бюджеты развития» выросли за последние два года в 10 раз.

Как бы то ни было, положительные результаты финансовой децентрализации уже ощущаются простыми украинцами. По данным Киевского международного института социологии (КМИС), в ноябре 2016 года 46% опрошенных заявили, что видят положительные изменения, связанные с увеличением местных бюджетов. Правда, 43% таких изменений пока не заметили, а 5% сообщили, что в их громадах ситуация ухудшилась. Каждый четвертый из опрошенных КМИС отметил повышение качества муниципальных услуг, 58% высказали мнение, что в предоставлении услуг ничего не поменялось, при этом 8% сочли, что услуги стали оказываться хуже.

Важным вкладом в укрепление материальной базы громад может стать подготовленный Министерством регионального развития проект закона, который наделяет ОТГ правом распоряжаться землями государственной собственности в рамках своих территорий, в том числе за пределами населенных пунктов. Законопроект предполагает внесение изменений в Земельный кодекс, в законы «О местном самоуправлении в Украине» и «Об аренде земли», предоставляя ряд дополнительных полномочий местным советам. Среди таких полномочий — передача земельных участков в пользование и собственность граждан и юридических лиц; изменение целевого назначения земель, находящихся в частной собственности; установление размера арендной платы за землю. Кроме того, законопроект очерчивает перечень государственных земель, которые не могут передаваться в коммунальную собственность. Это земли, где построена государственная недвижимость, а также земли, входящие в природоохранный фонд или постоянно используемые государственными органами — от лесных хозяйств до Министерства обороны. Предполагается, что в случае принятия закон позволит привлекать в ОТГ инвестиции под инфраструктурные проекты, укрепит самостоятельность и расширит возможности громад.

 

Что дальше?

 

Если в отношении базового уровня будущего административного устройства страны — территориальных громад — определенная ясность уже появилась, то по поводу более высоких уровней продолжается дискуссия. Как упоминалось выше, объединенные громады получают полномочия районов, а роль самих районов оказывается «подвешенной». Закон о создании и ликвидации районов еще не рассматривался парламентом. Одни эксперты видят будущее районов в укрупнении, в то время как другие предлагают от них просто отказаться, создав двухуровневую систему местного самоуправления: сильные громады плюс области с минимумом функций (в Украине, в отличие от России, областной уровень относится к местному самоуправлению).

В любом случае полномочия различных уровней власти, начиная с государственного, придется законодательно пересматривать, причем довольно существенно. В принципе, этот процесс уже идет, но пока ситуативно и точечно, что приводит к противоречиям и дублированию управленческих функций. Пока не принят новый закон о государственной и муниципальной службе, который должен стать основой для кадрового наполнения создаваемых органов местного самоуправления. Обсуждается, в частности, вопрос об отборе будущих префектов по результатам открытых конкурсов, что должно снизить влияние президентской администрации при назначении на эти важные должности и поставить во главу угла профессионализм претендентов, а не их лояльность действующей государственной власти.

Поскольку из-за торможения конституционных изменений префектуры еще не созданы, надзор и контроль над деятельностью местных властей пока осуществляют лишь общественные активисты, не обладающие никакими официальными полномочиями. Соответственно, отсутствует полноценный механизм, который позволял бы проверять нормативные акты органов местного самоуправления на соответствие национальному законодательству. Одно из высказываемых сейчас предложений — временно передать функции будущих префектур существующим районным и областным государственным администрациям. Основной аргумент против таков: подобная ситуация может оказаться очень удобной для центральной власти — и тогда расформирование госадминистраций растянется на долгие годы, подрывая концепцию и идеологию децентрализации.

В целом можно констатировать, что форсированная децентрализация, на которую рассчитывали оптимисты в 2014—2015 годах, не удалась. Накопление качественных изменений, после которых можно будет утверждать, что реформа состоялась, займет еще как минимум несколько лет. А внесение изменений в Конституцию может отсрочиться до 2020 года или далее — с учетом предстоящих в 2019-м президентских и парламентских выборов и неготовности почти всех ключевых политических сил Украины закреплять в Основном законе «особый статус» не контролируемых ныне Киевом районов.

Тем не менее можно утверждать, что определенные изменения, связанные с децентрализацией, уже не только произошли, но и стали необратимыми. Они касаются объединения территориальных громад и существенного расширения их полномочий, что неизбежно влечет за собой трансформацию административного устройства всей страны. Несмотря на определенные дисбалансы и противоречия, можно утверждать, что финансовая децентрализация уже приводит к повышению качества жизни украинцев, высвобождает местную инициативу и положительно влияет на вовлеченность простых граждан в управление своими территориями. Реформа местного самоуправления сближает Украину с европейскими странами и повышает возможности синхронизации многих процессов на локальном уровне. Наращивание же потенциала местных общин способно в краткосрочной перспективе существенно ускорить экономический рост страны и ее приближение к европейским стандартам в гуманитарном, человеческом измерении.

 
 

[1] Подробнее о концепции этой реформы см. мою статью: Чижов Г. Федерализм по-киевски. Какое государство строят в Украине? // Неприкосновенный запас. 2015. № 1(99). С. 55—64.

[2] См.: Верховна Рада України VIII скликання. Коаліційна угода(www.afo.com.ua/doc/Coalition_Agreement_2014.pdf).

[3] См.: Закон України «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей»(http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1680-18).

[4] См.: Децентрализация в Украине: Украина с 2019 года будет административно передавать полномочия громадам // Новости Украины. Цензор.нет (https://censor.net.ua/news/452965/ukraina_s_2019_goda...).

[5] Там же.

[6] Цит. по: Самаева Ю. Отложенные возможности? Почему местные бюджеты не торопятся тратить деньги // ZN.UA. 2016. 19 мая (https://zn.ua/finances/otlozhennye-vozmozhnosti-pochemu-mestnye-byudzhety...).



Другие статьи автора: Чижов Георгий

Архив журнала
№119, 2018№120, 2018№117, 2018№2, 2018№4, 2017№4, 2017№5, 2017№3, 2017№2, 2017№1, 2017№6, 2016№5, 2016№4, 2016№3, 2016№2, 2016№1, 2016№6, 2015№5, 2015№4, 2015№3, 2015№2, 2015№1, 2015№6, 2014№5, 2014№4, 2014№3, 2014№2, 2014№1, 2014№6, 2013№5, 2013№4, 2013№3, 2013№2, 2013№1, 2013№6, 2012№5, 2012№4, 2012№3, 2012№2, 2012№1, 2012№6, 2011№5, 2011№4, 2011№3, 2011№2, 2011№1, 2011№6, 2010№5, 2010№4, 2010№3, 2010№2, 2010№1, 2010№6, 2009№5, 2009№4, 2009№3, 2009№2, 2009№1, 2009№6, 2008№5, 2008№4, 2008№3, 2008№2, 2008№1, 2008№6, 2007№5, 2007№3, 2007№2, 2007№1, 2007№6, 2006
Поддержите нас
Журналы клуба