Андрей Владимирович Стародубцев (р. 1982) – научный сотрудник Центра исследований модернизации Европейского университета в Санкт-Петербурге, доцент кафедры прикладной политологии НИУ ВШЭ в Санкт-Петербурге, преподаватель факультета свободных искусств и наук Санкт-Петербургского государственного университета.

Результаты парламентских выборов 2011 года – как озвученные Центральной избирательной комиссией итоги голосования, так и бурная протестная активность граждан – заставили правящую элиту разработать программу политических реформ, одним из пунктов которой стал возврат к прямым всенародным выборам губернаторов. Основная экспертная дискуссия в этой связи развернулась вокруг двух фильтров, препятствующих полноценной реализации права быть избранным. Первым стало наличие у президента России возможности отклонять кандидатуры на пост губернатора, тем самым оставляя за федеральными властями контроль над формированием исполнительной власти в российских регионах. Вторым фильтром явилось требование заручиться поддержкой от 5% до 10% муниципальных депутатов или избранных глав муниципалитетов, предъявляемое к кандидатам на пост руководителя субъекта федерации. Как итог, все обсуждение сконцентрировалось на политических последствиях изменения механизма, с помощью которого будут назначаться/избираться руководители регионов. При этом за рамками анализа остался вопрос о воздействии намеченной реформы на региональное развитие нашей страны, хотя выборы глав исполнительной власти на субнациональном уровне – вопрос не столько реализации политических прав граждан, сколько эффективности государственного управления[1]. Данная статья представляет собой попытку оценить то влияние, которое окажет возвращение к избранию губернаторов на социально-экономическое развитие регионов России.

Передать, но не потерять

Децентрализация системы государственного управления – процесс неоднозначный. С одной стороны, обширная территория, большое количество регионов, наличие многосоставного общества[2] – все эти особенности делают передачу части полномочий на нижестоящие уровни власти неизбежным шагом для центральных властей. С другой, они же создают риск потери центром контроля над региональными властями, причем вероятность этого нежелательного исхода нарастает вместе с объемом передаваемых полномочий[3].

На теоретическом уровне сложность обеспечения контроля над реализацией переданных полномочий описывается концепцией, получившей название проблемы «принципал–агент». В рамках данного подхода принципалом называется актор, передавший полномочия агенту и желающий удостовериться в эффективной реализации связанных с этим обязательств. Проблема заключается в том, что, обладая бóльшим количеством информации, чем принципал, агент стремится минимизировать свои усилия по обеспечению необходимого уровня исполнения поставленных перед ним задач, ориентируясь в большей степени на подготовку формальных отчетов, нежели на проведение содержательной работы.

Эта модель пришла в политическую науку из экономики и стала широко использоваться в 1980-е годы американскими исследователями, описывавшими с ее помощью взаимоотношений между Конгрессом и президентом, с одной стороны, и исполнительными органами власти, – с другой[4]. Контроль может обеспечиваться использованием двух стратегий. В одном случае принципал создает централизованную систему, включающую специальные органы, обязанные следить за деятельностью агента. При таком варианте важную роль играет строгая регламентация деятельности агента и его вознаграждение в случае успешного выполнения поставленных задач. В другом случае обязанности по контролю над деятельностью агентов переносятся на целевую группу, для которой этот агент работает. Это требует учреждения институтов, обеспечивающих целевой группе возможность информировать принципала о неэффективности работы его агента. Такая система характеризуется децентрализацией и в своей радикальной версии может позволить целевой группе самостоятельно определять, с каким агентом она хотела бы иметь дело. В литературе первый вариант обеспечения контроля получил название «полицейского патруля» (police patrol), а второй – «пожарной тревоги» (fire alarms).

Реализация стратегии «полицейского патруля» ведет к парадоксальной ситуации: создание дополнительных контролирующих органов лишь усугубляет проблему «принципал–агент» вместо того, чтобы разрешать их. «Контролеры» становятся новыми агентами, контроль над которыми для принципала установить не легче, чем над изначальным агентом. Кроме того, обеспечение эффективной реализации полномочий оказывается дорогостоящим средством управления, а сама система – централизованной и костной. Именно поэтому «полицейский патруль» оказывается пагубной стратегией, приводящей к снижению эффективности всего управленческого аппарата. Стратегия «пожарной тревоги», напротив, работает в рамках саморегулирующейся системы, которая включает в себя институты, представляющие интересы и учитывающие мнения целевых групп.

Использование описательной модели принципал–агент оказывается полезным для анализа проблем, с которыми сталкиваются центральные власти в ходе вертикальной децентрализации системы управления. По сути речь идет о том, как центр может передать регионам значительный объем полномочий, не потеряв при этом контроль над результатами их деятельности. В соответствии с двумя сформулированными выше стратегиями центр может использовать один из двух способов обеспечения такого контроля. Стратегия «полицейского патруля» в данном случае будет включать в себя меры по созданию территориальных органов, подчиненных непосредственно центральным властям и надзирающих за региональными властями. Полноценный контроль в этом случае возможен только в случае строгой регламентации деятельности последних. Реализация подобной модели в ее радикальном виде предполагает создание политически унитарного государства, где децентрализация носит вынужденный характер, а потому приобретает вид деконцентрации полномочий, то есть передачи на нижестоящий уровень прав по исполнению принятых «наверху» решений.

Стратегия «пожарной тревоги» предполагает передачу контроля над региональными властями населению региона, являющегося, собственно, целевой группой, на которую направлена деятельность региональных органов управления. В этом случае либо мнение регионального сообщества должно становиться основой для принятия центром кадровых решений, либо граждане должны иметь право самостоятельно определять состав руководства региональных органов власти, что означает формирование политической автономии соответствующих регионов. Такая система региональной политики будет характеризоваться, как минимум, высокой степенью децентрализации, а в своем предельном варианте – и федерализмом, означающим передачу на субнациональный уровень права принятия окончательных решений по определенным вопросам[5]. Иначе говоря, «пожарная тревога» является не только менее затратной стратегией, но и в долгосрочной перспективе – более гибкой с точки зрения реакции на кризисы, возникающие на разных уровнях системы государственного управления. Какая же стратегия была реализована в России в 2000-е годы?

Полицейский федерализм

Несмотря на очевидные издержки «полицейского патруля», именно эта стратегия была избрана в 2004 году российскими федеральными властями[6]. Федеративная и региональная политики в 2004–2008 годах были направлены на обеспечение полноценного контроля президента России над политической жизнью страны. Причиной тому, на мой взгляд, стали события 1998–1999 годов, когда в ходе избрания депутатов Государственной Думы ряд сильнейших российских губернаторов бросил вызов федеральному центру, создав предвыборный блок «Отечество – Вся Россия», который на равных состязался не только с оппозиционной КПРФ, но и с наспех созданным блоком власти «Единство». Результаты тех выборов в нескольких ключевых субъектах федерации продемонстрировали основательность и солидность ресурсов, которыми обладали избираемые губернаторы. Административное могущество и политические амбиции глав регионов были подтверждены на выборах региональных легислатур в 2004 году, когда губернаторы использовали региональные партии, блоки и местные отделения малоизвестных в прошлом общенациональных партий для того, чтобы заручиться в парламентах подконтрольным им большинством, подчас способным противостоять партии власти в регионах[7]. Эти два примера иллюстрируют очевидную мысль о том, что федерализм создает благоприятную почву для появления большого количества акторов, способных вести собственную политическую игру, часто противоречащую интересам общенациональных властей. Воспрепятствовать этому федеральный центр мог лишь одним способом: поставив под свой контроль назначение губернаторов. Это и произошло осенью 2004 года, когда сразу после террористического акта в Беслане президент Владимир Путин заявил о необходимости избрания «высших должностных лиц субъектов РФ законодательными собраниями территорий по представлению главы государства».

Показательно, что губернаторы и региональные элиты не оказали практически никакого сопротивления действиям, явно подрывающим основы российского федерализма. Такое «молчание ягнят» вскрыло важнейшую особенность российского федеративного государства: региональные сообщества – как элиты, так и население – не рассматривали политическую автономию в качестве ценности, за которую стоит бороться. Фактически региональным элитам в потенциальной борьбе с федеральным центром просто не на кого было бы опереться, поскольку централизаторский дискурс Путина пользовался популярностью среди избирателей по всей стране, за исключением нескольких республик, чьи лидеры, видимо, получили гарантии своего переназначения в случае принятия президентского закона[8].

Так произошел отказ от стратегии «пожарной тревоги». Очевидно, что логика обеспечения политического контроля – а речь здесь идет именно о политическом контроле, так как контроль административный был обеспечен первой волной федеративных реформ в самом начале 2000-х годов – требовала новых правил взаимодействия властей разного уровня, что повлекло за собой изменение всей системы региональной политики. Базу для строгой регламентации деятельности региональных властей мы находим в конституционных основах российского федеративного государства. В нашей стране не существует такого понятия, как собственные или исключительные предметы ведения субъектов федерации. Все то, что федеральный законодатель отнес к ведению субнационального уровня, является частью совместных предметов ведения, – а значит, субъект федерации обладает собственной волей лишь до тех пор, пока соответствующим вопросом не заинтересуются федеральные власти. Именно центр определяет те направления, по которым региональные власти могут принимать окончательные решения, а также те правила, которых они обязаны при этом придерживаться.

Такая ситуация нашла свое отражение и в сфере межбюджетных отношений: субъекты Российской Федерации в большинстве своем финансово зависимы от центра, а их финансовая деятельность находится под его полным контролем. В 2000 году объем межбюджетных трансфертов составлял 10% всех расходов федерального бюджета. Находясь на четвертом месте, эта статья уступала таким бюджетным статьям, как «Национальная оборона», «Обслуживание государственного долга» и «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства». В 2010 году межбюджетные трансферты находились уже на первом месте, составляя более 30% всех расходов федерального бюджета[9]. К настоящему времени в структуре межбюджетных отношений насчитываются более ста субсидий из федерального бюджета в региональные. К этому необходимо прибавить субвенции, выделяемые на реализацию региональными властями федеральных полномочий, расходование которых также жестко контролируется сверху.

Реальная самостоятельность в подобной ситуации невозможна даже для избираемых губернаторов. Оправдывая такую систему, федеральные власти обращаются к логике контроля – «разворуют» или «неэффективно израсходуют», – а это и есть боязнь «потери агента». Следствием этого становится увеличение числа федеральных чиновников в регионах: в 2011 году в России численность работников федеральных государственных органов составляла 835,9 тысячи человек, из которых на федеральном уровне работали 46 тысяч, а на региональном – 789,8 тысячи. Причем, если число работников судов и прокуратуры в регионах с 2000-го по 2011 год увеличилось со 107,5 тысячи человек до 185,3 тысячи, то количество чиновников федеральных органов исполнительной власти увеличилось с 374,1 тысячи до 603,4 тысячи[10].

Интерпретируя эти цифры, важно помнить, что двумя основными задачами территориальных подразделений федеральных органов власти являются реализация полномочий, находящихся в сфере предметов ведения федерального центра, и контроль над деятельностью органов власти регионального и местного уровней. В рамках первой задачи федеральные служащие выступают в роли такого же агента, как и региональные органы. Необходимость решения второй задачи делает их «контролерами» – дорогостоящими и в условиях доминирования коррупционных институтов малоэффективными.

Предсказания должны сбываться

Реализация стратегии «полицейского патруля» привела к радикальному преображению региональной политики в России. Среди полезных и успешных действий федеральных властей необходимо отметить бюджетную реформу начала 2000-х годов, которая скорректировала распределение расходных обязательств между властями всех уровней, ужесточила порядок получения межбюджетных трансфертов и требования к подготовке, принятию и исполнению региональных и местных бюджетов. Однако логика тотального контроля, возобладавшая в 2004 году, привела к целому ряду негативных последствий.

Первым среди них является отсутствие у региональных руководителей стимулов для обеспечения долгосрочного развития регионов. При сложившейся системе распределения ответственности и финансовых ресурсов стратегическим развитием занимается центр, использующий для этого различные механизмы региональной политики. Губернаторы же назначаются для решения двух задач: оперативного управления регионом и достижения необходимых президенту России электоральных результатов. При этом именно вторая задача приоритетно оценивалась Москвой в ходе принятия решения о переназначении того или иного губернатора. В результате происходит постепенная деградация региональных элит: на смену представителям региональных интересов приходят фигуры, представляющие в регионе интересы центра. Кроме того, «полицейский патруль» лишь в минимальной степени справляется с проблемой информационной асимметрии. Обладая только теми данными, которые поступают от агентов и косного аппарата контролеров, федеральный центр реагирует прежде всего на уже вызревшие и проявившиеся чрезвычайные ситуации, будь то массовые протесты или техногенные катастрофы.

Казалось бы, при таком положении дел Россия должна погрузиться в территориальный хаос, включающий распад всяких вертикальных связей, ухудшение финансово-экономических показателей на значительной территории страны и рост сепаратистских настроений среди населения. Простыми и, видимо, верными объяснениями отсутствия этих эффектов выступают благоприятное финансовое положение российского государства в 2000-х годах и сложившийся за это время авторитарный политический режим. В течение первого десятилетия XXI века центру удалось залить бюджетными деньгами все сколько-нибудь значимые финансовые и экономические проблемы регионов. В то же время последовательное сокращение поля, на котором может проявляться публичный протест, обеспечило видимость единства страны.

***

Модель «полицейского патруля» стала реакцией на переход к фактическому назначению губернаторов. В такой конфигурации система представлялась логичной, хотя и оценивалась экспертами как неэффективная. В том положении, когда собственных ресурсов для развития у регионов нет, а федеральный контроль остается жестким, возвращение прямых выборов глав региональной власти имеет исключительно политический смысл. Формально региональные сообщества вновь получают право оценивать работу регионального начальства, хотя сам губернатор, как и прежде, остается элементом аппарата государственного управления, полностью подчиненным центру. Очевидно, что без четко очерченных предметов ведения и без финансовой самостоятельности избранные губернаторы нужны только в качестве «мальчиков для битья»: с их помощью центр переносит недовольство региональных сообществ с федерального на региональный уровень.

В свою очередь модель «пожарной тревоги» имеет реальный смысл только тогда, когда агент обладает возможностью повлиять на эффективность собственной деятельности. С этой точки зрения речь должна идти не о выборности губернаторов, а об изменении всей системы региональной политики в пользу подлинной децентрализации, как административной, так и финансовой. Реализация такого проекта могла бы стать действительной и полноценной реформой в области регионального развития, способной сформировать условия для дальнейшего перехода к избранию самостоятельных региональных руководителей. Однако как раз к этому федеральный центр пока никакого интереса не проявляет.