ЗакрытьClose

Вступайте в Журнальный клуб! Каждый день - новый журнал!

Другие журналы на сайте ИНТЕЛРОС

Журнальный клуб Интелрос » Неприкосновенный запас » №5, 2014

"Попытка увязать воедино патриотизм, алчность и коррупцию просто страшна"
Просмотров: 646

Елена Анатольевна Панфилова (р. 1967) − директор российского Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Transparency International», преподаватель НИУ-ВШЭ.

 

«Неприкосновенный запас»: Организация «Transparency International» известна в основном тем, что она составляет международный индекс уровня коррупции, где Россия неизменно оказывается в компании африканских государств. Какие еще исследования вы проводите?

Елена Панфилова: Индекс уровня коррупции наиболее известен благодаря СМИ, но это далеко не все, что делает «Transparency International». Мы также изучаем уровень коррупции в частном секторе, государственных корпорациях, исследуем первую сотню российских компаний из рейтинга «Forbes» на предмет прозрачности. Правда, здесь тоже мало хорошего: у «Газпрома» и «Роснефти», например, вообще трудно что-то разглядеть и посчитать. Мы действительно организуем масштабное изучение коррупции на международном уровне, и из-за того, что в 1999 году мы назвали себя Центром антикоррупционных исследований и инициатив, в России нас воспринимают именно как «исследователей». В мае 2000-го новый президент в послании Федеральному собранию сообщил, что главной проблемой России является коррупция, которая подрывает основы демократического развития страны. Мы восприняли это как важный сигнал: свежий лидер и прекрасная повестка, соответствующая главным принципам нашей организации − прозрачности, подотчетности, порядочности. Но скоро стало ясно: дело не пошло. Если попытаться составить хронику борьбы с коррупцией в России, может показаться, что об этом явлении все время говорили и по его поводу без устали что-то делали. Между тем, правовое определение коррупции в российском законодательстве появилось только в 2008 году. С чем страна боролась прежде, вообще непонятно. В январе 2009-го были приняты, наконец, законы, дающие гражданам право на доступ к информации о государственных закупках и деятельности государственных органов. Получается, что официальной антикоррупционной программе в России всего лишь около пяти лет.

 

«НЗ»: Каковы, по вашим ощущениям, результаты ее реализации?

Е.П.: У нас борьба с коррупцией похожа на морзянку: точка − тире, точка − тире, из крайности в крайность. Придумают большие умы новую инициативу, и только она начнет работать − стоп: закрываем, это уже не приоритет, беремся за следующее начинание. Все происходит судорожно, небрежно, поэтому непонятно, сработали ли принятые меры, будь то введение подразделений по борьбе с коррупцией в МВД или инициативы в плане повышения прозрачности государственных структур. Серьезные институциональные антикоррупционные реформы демонстрируют результат на длинных дистанциях.

 

«НЗ»: Институт коррупции в России часто воспринимается как нечто национальное, «наше», самобытное и неизменное. Как отделить друг от друга историческую традицию и институциональный дефект?

Е.П.: Обычно коррупцию определяют как симптом неполадок в социальных, экономических, политических отношениях. «Transparency International», разумеется, учитывает уровень неинституциональной и неформальной доминанты в общественной ткани разных стран. Но в случае с Россией, на мой взгляд, дело обстоит иначе: у нас процесс пошел дальше, и теперь уже коррупционные практики определяют сам социально-политический и экономический уклад. Возможно, до определенного момента коррупция действительно была симптомом, говорящим о слабости институтов. В 1991 году советские институты рухнули, в жизнь вошли неформальные практики, а с ними и хаотичная массовая коррупция: если нет чиновника или учреждения, которые способны решить твою проблему, то ты решение просто покупаешь. К середине «нулевых» люди, работающие во вновь выстроенных государственных учреждениях, крепко уяснили, что их личное благополучие основано на возможностях, связанных с работой в этих институтах. Стабильность сегодняшних социально-экономических отношений de facto обусловлена стремлением этих людей сохранить коррупционные устои. В принципе, российское общество уже готово к тому, чтобы иметь институты, которые заменят неформальные практики, но этому препятствует коррумпированный класс, заинтересованный в самосохранении. Коррупция в России стала инструментом и одновременно базисом существования определенных групп людей. Их усилия направлены на производство все новых коррупционных практик. «Мы за вас все сделаем, все отрегулируем», − говорят они, но, как правило, ими движет не стремление отрегулировать, а желание получить очередной подвид коррупционной ренты.

 

«НЗ»: А потребителю нравится опция «мы за вас все сделаем»?

Е.П.: Может, и нравится, но проблема в том, что этот инструмент действует по принципу русской рулетки: может, повезет, а может, и не повезет. Сегодня ты откупился от гаишника за превышение скорости и решил: да, оно работает. А завтра твоего родственника незаконно арестовали, ты идешь по известному пути, даешь деньги, их берут, но родственника не отпускают. Неформальность коррупционных практик не только в том, что они не закреплены законодательно, хотя некоторые формы все равно институционализируются, но еще в том, что в них нет никакой предсказуемости. Некоторые исследователи уверяют, что, когда в стране выстраивается сеть коррупционных институтов, все, наоборот, становится предсказуемым. Но это не так. Предсказуемо все лишь там, где коррупция является рискованным предприятием. Если чиновник или полицейский в такой стране позволяет себе пойти на правонарушение, то он заранее просчитывает риски и потери. А у нас им совершенно незачем заботиться об устойчивости коррупционного рынка, потому что завтра они создадут такие условия, что все равно придешь и все равно заплатишь.

 

«НЗ»: Кроме того, тут, видимо, еще работает психология подданного: в России не сложилось общепризнанное понимание того, что государственный служащий − нанятый гражданами менеджер, а не их хозяин.

Е.П.: В России не сложилось понимание публичного должностного лица вообще. Закон отдельно выделяет госслужбу, правоохранительные органы, прокуратуру, суд, военнослужащих. Публичные функции рассеяны по разным частям законодательства, и требования к прозрачности и служебному поведению различных категорий очень разные, хотя все они распоряжаются государственными ресурсами, отправляют государственные функции и оказывают государственные услуги населению. Соответственно, и требования должны быть едиными. В свое время российское законодательство о публичной службе оттолкнулось от международных норм, а именно: от Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию − и распространило международные требования на разные типы наших публичных людей. В результате сложилась забавная ситуация: международные нормы созданы для public officials, то есть для тех, кто служит обществу; в России же государственный служащий подчиняется государству и отчитывается за свою работу перед государством. Мы перенесли международные требования к отчетности перед обществом на людей, которые в лучшем случае отчитываются перед своим отделом кадров. Поэтому наши попытки определить коррупцию с точки зрения международных антикоррупционных стандартов прозрачности, подотчетности и контроля не соответствуют контексту: российский чиновник воспринимает свою работу как труд не на благо общества, а на благо государства в лице вышестоящего чиновника.

Классическое определение коррупционного преступления подразумевает, что это есть стремление должностного лица получить выгоду, помноженное на его полномочия и реализуемое при отсутствии контроля со стороны государства. То есть коррупцию формирует единство трех элементов: алчность, полномочия, отсутствие контроля. Не бывает коррупционных деяний, в финале которых нет «копеечки» (ее эквивалентом может быть миллион, мост, полбюджета области и так далее). Именно поэтому мы определяем коррупцию как злоупотребление публичными полномочиями в личных целях. Статья 20 Конвенции ООН против коррупции[1], вызывавшая в России бурные споры о том, нужно ли вводить наказание за незаконное обогащение, до сих пор не действует именно потому, что устанавливает квалифицирующий фактор, главную составляющую коррупционного преступления − алчность, стремление к незаконному обогащению. В советской культуре алчность иронично закреплялась как неофициальная социальная ценность: помните поговорку «Неси с работы каждый гвоздь, ты тут хозяин, а не гость»? Есть и еще одна любопытная тенденция: если ты истинный патриот, то коррупционер в тебе простителен. То есть заниматься коррупцией внутри страны − вещь обсуждаемая, почти нормальная. Попытка увязать воедино патриотизм, алчность и коррупцию просто страшна. Привыкая к тому, что на коррупционное преступление можно закрывать глаза, если его совершает приверженец «правильной» идеологии, мы губим себя и страну.

 

«НЗ»: Среди факторов, способствующих коррупции, вы упомянули недостаточность государственного и общественного контроля. Про государственные программы мы уже говорили. А как обстоят дела с общественным антикоррупционным контролем?

Е.П.: Распространенное представление о перспективах тех, кто занимается антикоррупционным контролем в России, примерно такое: все плохо, мы все умрем. Можно что-то найти, помахать информацией в воздухе, а потом положить ее в папку и забыть. Системы нет, но зато есть приемы, которые работают. В свое время один важный чиновник настойчиво препятствовал нашей деятельности, а когда мы с ним встретились в телеэфире, он угрожающе вопил: «Выведу вас на чистую воду!». Меня взяло ретивое, отвечаю: «Хорошо, выводите, но тогда нам придется достать с полки папку № 8». Больше мы его не видели. Разумеется, такой папки в природе не существовало, но, судя по всему, наш герой знал о наличии чего-то, что могло бы в ней находиться. Так вот, задачу «Transparency International» и гражданского общества в целом я вижу в том, чтобы найти механизм, который мифическую папку превратит в реальное действие.

Центрами, где создавались инструменты общественного антикоррупционного контроля, в последние годы были общественные организации. К тому моменту, как они попали под раздачу в связи с принятием закона об «иностранных агентах», удалось создать достаточно разнообразный инструментарий контроля, который теперь может функционировать без участия НКО. В принципе, можно в массовом порядке осуществлять контроль над декларациями и имуществом, конфликтами интересов, офшорами, конечными бенефициарами государственных корпораций, государственными и муниципальными закупками. Но проблема в том, что антикоррупционный контроль − длительное, трудоемкое и неблагодарное дело: не только элементарное признание, но и результат есть далеко не всегда. Например, на то, чтобы перебрать муниципальные закупки в одной только Владимирской области, у нас ушло больше года, а на выходе пока ничего.

В России растет спрос на гражданский контроль, и это хорошо. В апреле ко мне обратились футбольные фанаты и сообщили, что подозревают наличие коррупции в своих футбольных клубах. Научите нас, попросили они, ее распознавать, а дальше мы сами разберемся. И, знаете, я поняла, что не могу им отказать, потому что они тоже гражданское общество − то самое, низовое, какое выросло, такое и есть. В данном случае они тоже хотят общественного блага, они тоже за прозрачность. Другое дело, что идеологически они далеки от тех, кто обычно участвует в гражданском движении. Мы готовы передать свои технологии тем, кто хочет и может с ними работать. Это довольно сложная методологическая задача, но именно ею мы займемся в ближайшем будущем.

 

«НЗ»: Деятельность гражданского общества должна сосредоточиться на выявлении коррупционных случаев или на предотвращении преступлений?

Е.П.: Мне и Алексею Навальному, когда он еще был на свободе, часто задавали вопрос: а где «посадки»? К сожалению или к счастью, гражданское общество не сажает людей, монополия на насилие принадлежит государству. Наши инструменты относятся к сферам мониторинга, предотвращения или просвещения. Технология мониторинга деятельности публичного должностного лица есть на сайте Центра антикоррупционных исследований и инициатив и содержит пошаговые инструкции. Наш проект «Декларатор» − единственная в стране полная база всех деклараций о доходах и имуществе публичных должностных лиц, которых уже нет на официальных сайтах госучреждений[2]. Дело в том, что, когда в апреле чиновники вывешивают свежие декларации, предыдущие они стирают, а мы заботливо и предусмотрительно переносим их на «Декларатор». Здесь тоже есть инструкции по мониторингу собственности, отслеживанию конфликта интересов. У нас также много методик, связанных с закупками − отдельно на стадии планирования и отдельно на стадии исполнения. Чиновник нынче пошел ученый, знающий о проектах «Роспил» и «Госзатраты», и коррупцию он прячет в стадию подписания акта, когда закупка уже произведена и со стороны все выглядит чисто.

 

«НЗ»: Вас не беспокоит, что найденные вами факты коррупции в нужный момент могут быть использованы для расправы с конкурентами? Чаще всего этот прием применяют в отношении мэров городов.

Е.П.: Скальпель, вообще говоря, полезная штука, которой делают операции и жизни спасают. Но при желании скальпелем можно причинить вред. Мы создаем скальпель в надежде на то, что он будет использоваться для оздоровления. Если по стране бегает толпа упырей, которая тоже хочет использовать медицинский инструмент, но в специфических целях, то это вовсе не означает, что мы должны бросить свою работу и перестать спасать жизни. Да, антикоррупция − древнейший метод сведения счетов с политическими и деловыми оппонентами во всем мире, включая страны с развитой демократией. Лучший способ въехать на коне в избирательную кампанию и попытаться победить в ней − обвинить соперника в коррупции. И тот факт, что наши исследования применяют в политических целях, меня волнует гораздо меньше, чем, например, то обстоятельство, что данные о коррупции в таких историях изобретаются в голове и мутят информационное пространство. К сожалению, наш избиратель этому потворствует, размышляя в категориях «нет дыма без огня» или «ложечки нашлись, а осадок остался». Но черные технологии в политике − не моя тема.

 

«НЗ»: Почему, на ваш взгляд, коррупционная тематика почти ушла из повестки СМИ?

Е.П.: В России повестку дня диктуют три кнопки телевизора. Тематика СМИ сдвинулась в сферы патриотизма, украинских событий, заговора Запада против нашей родины. На этом фоне коррупция видится чем-то своим, плюшевым, родным и привычным. Люди свято верят в то, что знают, как с ней жить, хотя при случае не откажутся увидеть особо одиозного коррупционера вздернутым на рее. У нас вообще принято отмахиваться от коррупции, как от мотылька. Но от этого российская коррупция не становится менее страшной, она реально убивает людей, когда речь идет о недошедшем до больницы медицинском оборудовании, недостроенных дорогах или террористках-смертницах, проникающих на борт самолета за взятку в тысячу рублей.

Кроме того, бытовую коррупцию, которая обычно на слуху, вытесняет коррупция деловая. Действительно, к чему заниматься щипачеством, мелочь по карманам рассовывать, когда можно воровать вагонами? Деловая коррупция не только более прибыльна, но и менее рискованна, потому что правоохранительным органам сложно расследовать такие преступления. А какие у нее мощности! Для того, чтобы удавить целый бизнес, хватает простой пешки. Никакими иными причинами, кроме коррупции, нельзя объяснить катастрофическое снижение количества субъектов малого и среднего бизнеса в России. Платежи и поборы, которые вынужден платить предприниматель, чтобы выжить и чтобы не тронули, превышают любые издержки. И в этом, кстати, отличие российской коррупции от ее западной разновидности. На Западе деловая коррупция предполагает борьбу с конкурентом недобросовестными методами, то есть благодаря коррупции создается параллельная теневая конкуренция. В нашем случае малый и средний бизнес дает взятки, чтобы его никто не трогал.

 

«НЗ»: Деловая коррупция широкой аудитории не слишком интересна.

Е.П.: Да, и чтобы переубедить общество, мы в свое время затеяли специальное исследование «Сколько коррупции в литре молока?». Во время опросов мы часто встречали ясноглазых людей, которые нам говорили: взятки не беру и не даю, поэтому коррупция меня не касается. Я все думала: как же им объяснить, что бизнес не филантроп и не может сначала раздавать взятки, а потом товары продавать по себестоимости. И мы провели исследование, чтобы определить, сколько в конечной цене продукта коррупционных платежей. Начали с молока как с самого распространенного и универсального продукта, опросив представителей всей производственной цепочки, от коровы до прилавка, и в итоге выяснили: с каждого литра молока покупатель отдает на коррупцию 20% стоимости.

 

«НЗ»: Как влияет на уровень коррупции в регионах обновление губернаторского корпуса?

Е.П.: В последнее время, по моим ощущениям, глав субъектов как будто клонируют − они как солдаты Урфина Джюса. Раньше мы замечали колебания, с приходом нового человека на должность руководителя региона уровень коррупции снижался, но сейчас это похоже на развлечение с фанерной заготовкой для фото: в отверстии просто появляется новая голова, а сам пейзаж остается неизменным. Приходит новая команда руководителей, и ничего не меняется.

 

«НЗ»: Когда вы публикуете отчеты с антирейтингами конкретных ведомств, публичные лица на них реагируют?

Е.П.: Да, обращают внимание. Но не думаю, что наши отчеты вызывают в них нравственные страдания, скорее это досада от того, что кто-то оказывается хуже соседа. У них же внутривидовая конкуренция: прокуратура состязается со следственным комитетом, следственный комитет с полицией, полиция с судьями, депутаты с чиновниками и так далее. Все друг за другом присматривают и, когда их выставляешь по жердочке, очень переживают: «Что, мы хуже следаков?». Впрочем, нам это не важно, главное, чтобы они начали шевелиться.

 

«НЗ»: Вы пятнадцать лет занимаетесь исследованиями в области коррупции. Вы верите в человека, в человеческую способность быть порядочным?

Е.П.: Пожалуй, это единственное, во что я действительно верю. Хорошо знаю, каким может быть все остальное: механизмы, институты, программы, − и потому в них не очень верю. А вот в отдельного порядочного человека очень даже верю.

 

Беседовала Юлия Счастливцева

Сентябрь 2014 года

 

[1] Эта статья («Незаконное обогащение») звучит следующим образом: «При условии соблюдения своей Конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое Государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем, чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяние, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать» (www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/corruption.shtml). − Примеч. ред.

Архив журнала
№4, 2017№3, 2017№2, 2017№1, 2017№6, 2016№5, 2016№4, 2016№3, 2016№2, 2016№1, 2016№6, 2015№5, 2015№4, 2015№3, 2015№2, 2015№1, 2015№6, 2014№5, 2014№4, 2014№3, 2014№2, 2014№1, 2014№6, 2013№5, 2013№4, 2013№3, 2013№2, 2013№1, 2013№6, 2012№5, 2012№4, 2012№3, 2012№2, 2012№1, 2012№6, 2011№5, 2011№4, 2011№3, 2011№2, 2011№1, 2011№6, 2010№5, 2010№4, 2010№3, 2010№2, 2010№1, 2010№6, 2009№5, 2009№4, 2009№3, 2009№2, 2009№1, 2009№6, 2008№5, 2008№4, 2008№3, 2008№2, 2008№1, 2008№6, 2007№5, 2007№3, 2007№2, 2007№1, 2007№6, 2006
Поддержите нас
Журналы клуба