Другие журналы на сайте ИНТЕЛРОС

Журнальный клуб Интелрос » Неприкосновенный запас » №6, 2013

Олег Румянцев
«Нужен серьезный “ремонт” Конституции». Интервью с Олегом Румянцевым

Олег Румянцев в 1990–1993 годах являлся народным депутатом, членом Верховного совета Российской Федерации, секретарем (с ноября 1991-го – ответственным секретарем) Конституционной комиссии Съезда народных депутатов Российской Федерации. Руководил разработкой проекта Конституции России, официально опубликованного для всенародного обсуждения и одобренного Верховным советом в 1993 году. В 1994 году – советник президента Республики Крым; в 1995–1996 годах – консультант аппарата Комитета Государственной Думы по законодательству; в 1996–1998 годах – заместитель ответственного секретаря Парламентского собрания Союза Беларуси и России.

 

«Неприкосновенный запас»: Из проекта Конституционной комиссии, или, как его еще называют, «румянцевского проекта» Основного закона, в текст действующей Конституции вошли первые главы. Означает ли это, что базовые основы конституционного строя в 1993 году были общими и для парламента, и для президента?

Олег Румянцев: Иначе и быть не могло. Эти главы – слишком дорогой результат работы Съезда народных депутатов, чтобы его потерять. Сейчас я завершаю книгу «Конституция Девяносто третьего: история явления. Документальная поэма в семи частях ответственного секретаря Конституционной комиссии 1990–1993 годов». В процессе работы над ней в голове выкристаллизовались несколько моментов, которыми хочу поделиться. Как раз наиболее важный итог конституционной реформы 1993-го – создание базиса для развития России как целостного и современного государства. Он был заложен первыми тремя главами: «Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и гражданина» и «Федеративное устройство»; по сути это конституция в конституции. И они явились результатом согласия, достигнутого депутатами Съезда в невероятно напряженной дискуссии.

Напомню, еще в 1990 году подготовленный парламентом проект «Декларации о государственном суверенитете РСФСР» выглядел дикой крамолой именно потому, что в нем были предусмотрены прогрессивные основы конституционного строя; это был правозащитный конституционализм, положенный на бумагу. Но уже не в виде «Декрета о власти» Андрея Сахарова, не в форме тезисов демократического наказа к XIX партконференции, а в качестве полноценного проекта. И если в то время он еще выглядел крамольным, то к моменту созыва Конституционного совещания в 1993 году с главным тезисом уже никто не спорил: «Россия есть демократическое федеративное правовое государство». И далее – все ключевые моменты, вошедшие в первую главу Конституции. Третья глава «Федеративное устройство» появилась в ходе острой дискуссии с республиками и регионами. Усилиями Конституционной комиссии Декларация о государственном суверенитете РСФСР, учредившая Российскую Федерацию, была заменена Федеративным договором.

 

«НЗ»: Договор призван был сдержать усилившиеся после распада СССР сепаратистские настроения? Ведь Борис Ельцин лично убеждал глав регионов его подписать.

О.Р.: С юридической точки зрения нужно было урегулировать конфликт между общероссийским законодательством и декларациями о государственном суверенитете республик в составе России. В момент подготовки текста договора Съезд народных депутатов подвергался сильному давлению со стороны автономий и Совета национальностей Верховного совета РФ. И я вспоминаю, какими усилиями достигалось согласие, помню и свой напряженный разговор с Русланом Хасбулатовым, когда пришлось буквально вырвать из его рук один документ и заменить его другим, подготовленным на основе совместного распоряжения Ельцина и Хасбулатова в январе 1991-го и ставшим в итоге Федеративным договором. И здесь тоже – исторический компромисс. Россия могла бы рухнуть, как рухнул СССР. К сожалению, третью главу не стали называть незыблемой, исходя, видимо, из технических соображений, поскольку состав федерации все время обновляется. Но de facto эта глава должна быть столь же неприкосновенной, как первые две.

А дальше начались проблемы. После того, как конституционный строй был заявлен, пришла очередь конституционного дизайна, то есть определения того, какой будет система государственной власти и механизмы реализации Конституции, то есть судебная и исполнительная ветви власти. И вот на этом поле началась битва между парламентом и президентом.

 

«НЗ»: Можно ли было воздвигнуть какие-то барьеры на пути растущего кома разногласий, влекущего общество к трагической развязке 1993-го? Скажем, где-то в начале пути?

О.Р.: Да, такой шанс был. Отладить баланс ветвей власти и предотвратить развитие конфликта могло скорое принятие новой Конституции. Первая реальная возможность появилась летом 1991 года, сразу после ГКЧП. Причем не только возможность, но и необходимость, поскольку к тому моменту Съезд ввел институты президента, Конституционного суда, принял Декларацию прав и свобод человека. И фактически заложил двоевластие, не изменив систему взаимоотношений парламента и президента. Наряду со Съездом как высшим органом, согласно действовавшей Конституции РСФСР, работал другой высший орган – президент. Никакими уловками разрешить такой конфликт невозможно, это могла сделать только новая Конституция. Но после августовского путча, пока консервативная часть общества пребывала в подавленном состоянии, переживая политическое поражение, демократическая общественность во главе с Борисом Ельциным окунулась в победную эйфорию и не спешила созывать Съезд для быстрого принятия Конституции.

В следующий раз благоприятная для принятия Основного закона ситуация сложилась на VI Съезде народных депутатов в апреле 1992-го. У парламента было все готово для проведения референдума по основным положениям Конституции. Но проект отложили до декабря, а к VII Съезду противоречия между парламентом и президентом обострились. Дело в том, что в конце года истекало действие «указного права» Ельцина и депутаты рассчитывали взять в свои руки причитавшееся – парламентский контроль над правительством. Президенту же соратники говорили: Съезд, мол, красно-коричневый, неадекватный, мешает Гайдару проводить реформы. Запустили политические технологии с выводом на улицы шахтеров и старушек против «плохого» парламента, которому те же шахтеры и старушки два года назад доверили контролировать от своего имени исполнительную власть.

 

«НЗ»: «Указное право» – это, видимо, тот камушек, который обеспечил юридический перевес Бориса Ельцина в двоевластной конструкции?

О.Р.: Да, соратники Ельцина придумали его специально, поскольку, даже став президентом, он имел не больше полномочий, чем Верховный совет. Технология подразумевала, что сначала президент принимает указы, а потом Верховный совет механически превращает их в законы, минуя стадии широкого обсуждения, парламентских слушаний, контроля над исполнением указов. Это было сделано под нажимом правительства Гайдара для проведения максимально быстрой приватизации и других экономических реформ, после ГКЧП «указное право» буквально выгрызли у Съезда. Верховный совет, фактически лишенный полномочий, был недоволен происходящим. Имея преимущество, правительство Гайдара по сути восстановило монополию на власть – 6-ю статью Конституции СССР о КПСС как «руководящей и направляющей силе, ядре политической системы». Зачем стране парламент и разделение властей, когда несколько просветленных демократов говорят: без вас знаем, что и как делать. Позволить президенту управлять указами – чудовищная ошибка Съезда, в дальнейшем приведшая парламент к стратегическому поражению. Бенефициарами однобокой системы власти стали нынешние лидеры списка «Forbes», а жертвой политики «правительства реформаторов» оказалась российская экономика. В России тогда возник большой слой собственников, люди хотели и могли быть предприимчивыми. Но Съезду было сказано: ваш закон об именных приватизационных чеках плохой, а наш указ о ваучерной приватизации – хороший. На основании указов президента были проведены и залоговые аукционы 1995–1996 годов, сделки по которым даже управляемая Счетная палата в 2004 году назвала результатом предварительных сговоров. Вот только вывод она сделала не об ответственности авторов механизма приватизации, а о неразвитости российского законодательства в тот момент, что было следствием блокирования законодательного органа «указным правом». Если во имя революционной целесообразности можно лишать полномочий законодательную ветвь власти, не стоит удивляться тому, что нынешний парламент не слишком инициативен.

 

«НЗ»: Таким образом, к моменту проведения VII Съезда народных депутатов, на новом витке столкновения ветвей власти вопрос принятия Конституции снова отодвинули на второй план?

О.Р.: В первый же день работы VII Съезд дополнил статью 121.6 Конституции РСФСР возможностью импичмента президента. (Она сработает позже, когда 21 сентября 1993 года Верховный совет объявит о прекращении президентских полномочий Ельцина «в связи с грубейшим нарушением» Конституции, расценив его указ № 1400 как государственный переворот.) Этой поправкой Съезд нивелировал конституционные договоренности с президентом. 12 декабря в качестве примиряющего жеста депутаты приняли постановление «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» – ратификация антипрезидентских поправок, внесенных в статью 121.6, откладывалась до проведения референдума по основным положениям проекта новой Конституции. В январе Конституционная комиссия представила эти положения, но ни президент, ни Верховный совет не поддержали их – каждый по своим причинам.

Нужно учитывать, что в конфликте присутствовала еще и третья сила. Некоторые автономии стремились взять больше власти и после заключения Федеративного договора. Их напор мог поставить под сомнение существование федерации. И эта третья сила, состоящая из глав республик и автономий, встала между Ельциным и Хасбулатовым, которые поочередно использовали ее в своих интересах, – вплоть до того, что возникла идея механически приложить к Конституции отдельные договоры с республиками, краями, областями и автономиями. После апрельского референдума президентский проект Конституции выглядел именно так, с «приложенными» к нему федеративными договорами – фактически параллельной конституцией. Кому-то, видимо, очень мешало единство федерации. В таком сложном федеративном государстве, как Россия, параллельная конституция есть крайне опасное явление. К счастью, Конституционное совещание не приняло данной концепции, вернувшись к варианту Съезда, то есть к федеративному договору внутри Основного закона. Но возвращаюсь к январскому Съезду 1993-го, парламент счел проведение референдума по основным положениям новой Конституции опасным и был вынужден отказаться от него, потому что от глав некоторых автономий шли недвусмысленные сигналы: у нас проект не пройдет. Отказ от референдума нанес еще один удар по перспективе принятия Конституции мирным путем.

 

«НЗ»: Как проходило Конституционное совещание, собранное Борисом Ельциным для рассмотрения «президентского» проекта?

О.Р.: Конституционное совещание я покинул в день его открытия – 5 июня 1993 года, поскольку не хотел участвовать в политтехнологическом мероприятии и нести историческую ответственность за его результаты. Председателя Верховного совета Хасбулатова сначала физически не допускали до микрофона, потом, когда он все-таки прорвался, начались захлопывания, свист, шельмование. Видимо, это и имеется в виду под «участием гражданского общества» в обсуждении проекта Конституции, упоминавшимся недавно на «круглом столе» в Государственной Думе. Но, к чести Конституционного совещания, крайне неудачный президентский проект удалось совместить с проектом Конституционной комиссии. Я рад, что разработанные нами главы – первая, вторая и третья – стали частью действующей Конституции. Считаю, что это лучшая ее часть.

Один раз я все же пришел на заседание и попытался выступить в секции политических партий и объединений по теме гражданского общества, но ведущий секции меня оборвал. Под предлогом «многословности» из проекта выбросили главу «Гражданское общество». Президент устранял из текста механизмы парламентского и общественного контроля, а на критику в свой адрес отвечал, что принимаемая Конституция – Конституция некоего «переходного периода», которая со временем будет изменена. Концепцию переходного периода он выдвинул еще в марте 1993-го, направив Верховному совету послание «О конституционности». В нем, в частности, говорилось:

«РСФСР конституционным образом сменилась Российской Федерацией. Таким образом, мы вступили в переходный конституционный период. […] Сегодня мы имеем переходный, промежуточный конституционный порядок, непосредственно следующий за ушедшим социалистическим порядком и являющийся новой колыбелью конституционного строя»[1].

Вот это «временное» искажение системы государственной власти стало главной проблемой сегодняшнего дня. Два десятилетия жизни при искаженном, имитационном конституционализме вынуждают сегодня говорить об абсолютно бесконтрольной верховной исполнительной власти, отсутствии парламентского контроля, недействующих судах и так далее. Сейчас я выступаю не как оппозиционный деятель, а как человек, глубоко болеющий за конституционный строй, как один из его создателей. Стремление Бориса Ельцина к всевластию стало причиной того, что сегодня в России нет политической конкуренции и смены элит, то есть нормальной системы политических «качелей». Проворовалась одна власть – пусть ее сменит другая. Никто же не умер, когда в свое время пришло правительство Евгения Примакова. Наоборот, оно стало глотком свежего воздуха, появились институты развития реального сектора экономики, которые и сегодня продолжают работать.

 

«НЗ»: Вы возглавляете Фонд конституционных реформ и готовите к 20-летию Конституции доклад о проблемах развития Основного закона. В какой мере необходима, на ваш взгляд, его модернизация?

О.Р.: Действительно, с экспертами нашего фонда мы думаем, что и как можно было бы усовершенствовать. Разумные конституционные реформы могут быть инструментом управления кризисом, в котором мы оказались. Если есть недостатки, нужно спокойно их обсуждать, искать решение, а потом и принимать его. Хотелось бы, чтобы изменения, вносимые в Конституцию, не были секретной военной операцией, как в случаях с поправками к главе «О судебной власти» или с увеличением срока полномочий президента и Государственной Думы.

Сегодня нужен серьезный «ремонт» Конституции. Мы считаем, что текст нуждается в трех новых главах. Глава «Парламентский контроль», которая может быть оформлена как примечание к пятой главе «Федеральное Собрание», должна сформировать новый образ правления, сбалансировать два традиционно конкурирующих начала – сильную верховную власть и народовластие, – обеспечить взаимный контроль ветвей власти. Такая структура взаимоотношений предполагает наделение парламента реальными полномочиями: кадровыми – прежде всего в части согласия на назначение отдельных министров, постановки вопроса об отставке министров, председателя правительства или даже правительства в целом. Далее, мы ведем речь о создании комиссии по парламентским расследованиям; контроле над расходованием бюджета, использованием недр и крупными сделками; восстановлении в полном объеме полномочий Счетной палаты как органа парламентского контроля; более активном участии парламента в контроле над хозяйственными процессами – в том числе в вопросах управления государственными корпорациями. К сожалению, сейчас мы наблюдаем конституционную терпимость к самоуправству, коррупции, кумовству.

 

«НЗ»: А разве сегодня у Государственной Думы нет некоторых из перечисленных полномочий? Может быть, она ими просто не пользуется – например, в части проведения парламентского расследования? Ведь именно этого требовали от парламента лидеры нескольких политических партий, недовольные организацией и подсчетом голосов в ходе думских выборов 2011 года.

О.Р.: Сейчас действует федеральный закон о парламентском контроле и парламентском расследовании. Но в Конституции заложена такая степень маломощности парламента, что никаким законом реального отсутствия полномочий не заместить. За двадцать лет Государственная Дума провела лишь одно полноценное расследование: в связи с процедурой импичмента Борису Ельцину в 1999 году. Его материалы опубликованы «гигантским» тиражом в 500 экземпляров, можно попробовать поискать. Результаты, правда, ни к чему не привели, поскольку ни по одному пункту обвинения думцы не собрали нужного количества голосов.

Второе направление – это конституционные гарантии развития гражданского общества. Согласно предлагаемой нами концепции, за второй главой – «Права и свободы человека и гражданина» – могла бы следовать глава вторая-штрих «Гражданское общество». И это не мои «фантомные боли» из прошлого. Мы видели, как легко власть переступила через автономию Российской академии наук или возглавлявшегося Сергеем Бабуриным Российского государственного торгово-экономического университета. В этой главе могли бы быть предусмотрены конституционно-правовые механизмы защиты и гарантии развития институтов гражданского общества – в частности, наделение НКО отдельными государственными полномочиями. Тогда гражданское общество не будет замкнуто только на благотворительности и волонтерских движениях, а сможет взять на себя больше функций. Здесь же мы предлагаем закрепить основы адекватной партийной системы и эффективной избирательной системы, гарантии политического многообразия и свободного участия граждан в политической жизни. Участие в политике вообще есть естественная потребность личности, нужно возвращать человека в нормальную среду обитания. Политические партии, к слову, тоже являются частью гражданского общества, им следовало бы возникать не «сверху», а оформляться из гражданских движений. Конкурентоспособность нашего государства зависит прежде всего от системы политической конкурентоспособности.

 

«НЗ»: Какой механизм потребуется для проведения конституционной реформы в вашей версии: частичная корректировка глав через специальный правовой акт или «полный круг», как в 1993-м: созыв Конституционного собрания, общенародный референдум?

О.Р.: Наш фонд выступает за подготовку новой редакции Основного закона. Предлагаемые поправки не подразумевают пересмотра основ конституционного строя – первой и второй глав – и могут быть приняты в рамках обычной процедуры, предусмотренной статьей 136 Конституции. Я не сторонник такого форума, как Конституционное собрание, поскольку на данном этапе, с нынешней политической и избирательной системой, он опять же станет средством манипуляции. Очень не хотелось бы этого. Думаю, в ближайшей перспективе в России вряд ли будет восстановлена подлинная легитимность, необходимая для принятия новой Конституции посредством созыва Конституционного собрания. Путь общенародного референдума, полагаю, результата не даст по тем же причинам. А вот что необходимо как минимум – так это широкое общественное обсуждение путей конституционной реформы. И важны здесь, безусловно, политическая воля президента и его личная инициатива, поддержанные широкой, но сдержанной дискуссией. Таким мне видится наиболее продуктивный механизм: с одной стороны, посыл от президента – при условии, что он не будет занимать охранительные позиции, – а с другой стороны, готовность общества включиться в обсуждение вариантов конституционной реформы. Я не призываю править Конституцию в спешке, начав уже сегодня; пусть это будет органичный и эволюционный процесс. Но обсуждать эту тему в самостоятельной, а не управляемой аудитории было бы неплохо. Тогда празднование 20-летия Основного закона страны стало бы не парадным действом, а осмысленным и содержательным актом.

Беседовала Юлия Счастливцева
Октябрь 2013 года

 

[1] Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 г.) / Под общ. ред. О.Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2008. Т. 4 («1993 год»). Кн. 1. С. 764–765.



Другие статьи автора: Румянцев Олег

Архив журнала
№130, 2020№131, 2020№132, 2020№134, 2020№133, 2020№135, 2021№136, 2021№137, 2021№129, 2020№127, 2019№128, 2020 №126, 2019№125, 2019№124, 2019№123, 2019№121, 2018№120, 2018№119, 2018№117, 2018№2, 2018№6, 2017№5, 2017№4, 2017№4, 2017№3, 2017№2, 2017№1, 2017№6, 2016№5, 2016№4, 2016№3, 2016№2, 2016№1, 2016№6, 2015№5, 2015№4, 2015№3, 2015№2, 2015№1, 2015№6, 2014№5, 2014№4, 2014№3, 2014№2, 2014№1, 2014№6, 2013№5, 2013№4, 2013№3, 2013№2, 2013№1, 2013№6, 2012№5, 2012№4, 2012№3, 2012№2, 2012№1, 2012№6, 2011№5, 2011№4, 2011№3, 2011№2, 2011№1, 2011№6, 2010№5, 2010№4, 2010№3, 2010№2, 2010№1, 2010№6, 2009№5, 2009№4, 2009№3, 2009№2, 2009№1, 2009№6, 2008№5, 2008№4, 2008№3, 2008№2, 2008№1, 2008№6, 2007№5, 2007№3, 2007№2, 2007№1, 2007№6, 2006
Поддержите нас
Журналы клуба