Георгий Львович Чижов (р. 1973) − политолог,

руководитель Украинского бюро Центра политических

технологий.

Термин «федерализм» начал активно упоминаться в украинском политическом контексте сразу же после победы Майдана и фактической смены власти в стране. Правда, звучал он преимущественно в речах представителей Российской Федерации и пророссийских активистов в восточных регионах Украины. Можно даже вспомнить, что людей, которые захватывали здания органов власти и силовых структур в Донецке и Луганске, российские средства массовой информации некоторое время называли «сторонниками федерализации». Примерно тогда же, минувшей весной, многие СМИ сообщили о том, что Россия устами министра иностранных дел Сергея Лаврова «потребовала федерализации Украины»[1].

Оставляя за скобками правомерность такого рода требования в отношении государства, суверенитет которого Москва официально признает, хочется уяснить, что же именно имел в виду представитель страны, чье федеративное устройство кажется сегодня скорее номинальным. Впрочем, Лавров пояснил это сам: «Необходимо сделать так, чтобы каждый регион Украины имел возможность непосредственно выбирать свое руководство, законодательную власть и губернаторов»[2]. Стоит, впрочем, отметить, что выборность губернаторов сама по себе не является залогом федеративного устройства государства и российская чехарда последнего десятилетия с отменой-возвращением-ограничением выборов глав регионов лишний раз подчеркнула этот факт. Законодательная же власть в унитарной Украине и так избирается на всех уровнях.

Утилитарная цель Кремля в условиях весны 2014 года очевидна: нужно было сформировать в регионах Востока (а по возможности, и Юга) Украины легитимную, но нелояльную Киеву и независимую от него власть. Однако, «выписывая рецепт» федерализации для соседа, Россия так и не смогла продвинуться дальше требования выборности губернаторов. Вероятно, за неимением собственного опыта − или скорее из-за нежелания опираться хотя бы на тот скудный опыт, который у нее есть.

Федерализация без федерализма

Сам термин «федерализм» не имеет единого общепринятого определения. При этом многими он понимается как система разделения власти между двумя (или более) свободно избранными правительствами различного уровня, осуществляющими властные полномочия над одной и той же территорией и ее жителями. Если понимать дело так, то для реализации принципа федерализма не требуется непременного построения федеративного государства. В качестве классического примера можно назвать Испанию, которая не является федерацией (в том числе и в силу исторических причин), но при этом на практике следует тысячекратно раскритикованной формуле Бориса Ельцина: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить».

Нынешнее украинское руководство также не допускает возможности превращения государства в федеративное. В качестве альтернативы предлагается децентрализация, способная, по мнению авторов соответствующей Концепции, одобренной Кабинетом министров еще в апреле 2014 года[3], полностью раскрыть потенциал развития территорий с учетом социально-экономических и культурных различий между регионами страны. Концепция не предполагает «разрушить до основания» нынешнюю систему государственного устройства; скорее наоборот, она предусматривает ее логическое развитие с учетом восточноевропейского − в первую очередь польского − опыта.

Территориальное деление современной Украины произрастает из того же советского корня, что и российское. Оно идентично российскому аналогу и с формальной точки зрения, поскольку включает три знакомых уровня: центр − область − район. Существенное же отличие заключается в том, что, согласно украинскому законодательству, уровень управления областью относится к местному самоуправлению. При этом указанное отличие, как ни странно на первый взгляд, меняет практически все. Если в России мы привыкли к тому, что следующим после федерального центра по своей мощи является региональный уровень, то в Украине область явно «проседает» по своим полномочиям, тогда как на низовом уровне остаются и некоторые возможности, и некоторые финансовые ресурсы.

Следствия такого различия видны невооруженным глазом. Если в России пост губернатора означает статус «хозяина региона», причем как в периоды выборности, так и во времена прямого назначения, то в Украине глава областной государственной администрации остается чиновником-управленцем, заменяемым на своем посту порой раз в несколько месяцев и уж совсем редко задерживающимся там больше двух−трех лет кряду. Неудивительно, что наиболее популярные украинские губернаторы участвуют в выборах мэров областных центров. Кстати, побеждают они на таких выборах не часто, и это тоже показательно.

При этом некоторые недостатки украинской системы вполне напоминают российские «минусы». Главный из них − чрезмерная централизация. Основная часть собираемых налогов направляется в Киев и уже оттуда распределяется в пресловутом «ручном режиме». Также в Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти отмечается:

«Фактически развитие местного самоуправления осуществлялось лишь на уровне территориальных громад городов областного значения, поскольку подавляющее большинство территориальных громад из-за их чрезмерного измельчания и чрезвычайно низкой материально-финансовой базы оказались неспособными исполнять все полномочия органов местного самоуправления»[4].

В процитированном фрагменте умышленно не переведено на русский слово «громада». Именно в таком виде, без перевода, его используют граждане Украины, когда говорят или пишут по-русски. Дословно громада − это община, однако такой термин, как и его западный эквивалент «коммуна», вызывает в России слишком обширные и противоречивые ассоциации. Говоря о местном самоуправлении, мы имеем в виду конкретные органы власти, а не какую-то гипотетическую общину. В украинских же реалиях термин вполне популярен: громада существует и имеет собственную субъектность.

Именно громада, в соответствии с новой Концепцией, ставится в центр административно-территориального устройства. Она и должна создавать органы местного самоуправления базового уровня. Основным принципом распределения полномочий выступает принцип субсидиарности: в своем максимальном объеме общественные услуги должны оказываться на самом низком и удаленном от центра уровне, на котором их оказание возможно и эффективно. На практике это означает: большинство услуг реализуются на территории громады (что в свою очередь вводит критерий территориальной доступности услуг при формировании громады и определении границ ее территории). Еще одним принципом оказывается привлечение общественности к различным формам принятия решений.

Органы власти также будут затронуты реформой довольно радикальным образом. Областные государственные администрации предполагается просто ликвидировать, а на их базе создать контрольно-наблюдательные органы с функцией координации территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти. Попросту говоря, губернаторы вообще исчезнут. Функции исполнительной власти на уровне регионов перейдут к исполнительным органам областных советов, на уровне районов − к исполкомам районных советов и так далее. Назначаемые президентом страны представители будут лишь следить за соблюдением украинских законов местной властью, но не оценивать эффективность работы этой власти. Оцениваться местная власть будет лишь раз в пять лет и только избирателями.

Кстати, описанный принцип в современных украинских реалиях вызывает немало споров. С одной стороны, он обеспечивает независимость местного самоуправления и защищает его от вмешательства государственной власти. С другой стороны, он порождает опасения, что жители той или иной территории могут стать заложниками недостаточно компетентных или недостаточно добросовестных местных руководителей, сумевших добиться симпатий граждан на выборах. Несомненно, вопрос о контроле над деятельностью органов местного самоуправления и механизме досрочного прекращения полномочий этих органов еще не раз всплывет в ходе подготовки и принятия соответствующих законов.

В Украине не стихает также актуальная и в российском контексте дискуссия о том, кто должен избирать глав исполнительных органов местного самоуправления различных уровней − непосредственно население или депутаты. Кроме того, в обсуждениях затрагивается и сопутствующая тема: если председатели районных и областных советов все же будут возглавлять исполнительные органы соответствующих советов, не станет ли это нарушением принципа разделения властей?

Открытым остается и вопрос о перечне центральных органов исполнительной власти, координировать работу территориальных подразделений которых предстоит президентским представителям. Некоторые эксперты уже успели обвинить президента Украины Петра Порошенко в попытках «протащить» в пакете с децентрализацией расширение собственных полномочий. Впрочем, последовательное соблюдение принципа субсидиарности должно свести число таких органов к минимуму.

Децентрализация и деньги

Авторы Концепции считают, что децентрализация универсально подходит для всех регионов страны (не исключая и тех, где сейчас ведутся боевые действия), отвечает на чрезвычайно сложные вызовы последних месяцев и снимает ряд неразрешимых украинских вопросов. Например: какие языки должны быть официальными на данной территории, должен ли выбранный мэр подчиняться назначенному губернатору, кто кого кормит?

Ключевой пункт намеченной децентрализации − материальная и финансовая основа для оказания государственных услуг на базовом уровне местного самоуправления. Концепция реформирования обозначает в качестве такой основы «налоги и сборы, которые связаны с территорией соответствующей административно-территориальной единицы»[5], а также имущество − в том числе землю, − находящееся в собственности громад. Громадам предоставляется право регулировать ставки местных налогов и сборов, за ними на пять лет закрепляется часть средств от налога на прибыль вновь созданных юридических лиц. Не допускается установление налоговых льгот более высокими уровнями власти и исполнительной властью, а трансферты из государственного бюджета предписывается направлять в каждый местный бюджет непосредственно, минуя промежуточные уровни.

После избрания нового состава Верховной Рады осенью 2014 года пять из шести сформированных в парламенте фракций вошли в правящую коалицию. Самый подробный раздел подписанного депутатами коалиционного соглашения посвящен как раз «децентрализации и реформе публичной администрации»[6]. Документом предусмотрено принятие в течение первого квартала текущего года изменений в Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс, а также в ряд других законов. Эти новации будут призваны обеспечить местное самоуправление ресурсами. Предполагается также «закрепить за местными бюджетами стабильные источники доходов и расширить доходную базу местных бюджетов, обеспечив при этом установление единых нормативов отчислений с налога на доходы физических лиц и налога на прибыль субъектов частного сектора экономики для каждого вида местных бюджетов». Уделяется внимание и формированию системы, которая позволит «не изымать все сверхплановые доходы у состоятельных громад и, одновременно, отойти от полного содержания менее состоятельных громад и стимулировать последние к развитию».

О том, какие конкретно налоги будут наполнять бюджеты базового и последующих уровней, ни в Концепции, ни в коалиционном соглашении четко не говорится. Дискуссия по этому поводу между украинскими политиками продолжается, причем подчас в весьма жесткой форме. В начале осени 2014 года правительство внесло в Верховную Раду еще прежнего созыва законопроект о бюджетной децентрализации, где предлагалось направлять в местные бюджеты повышенный экологический налог и доход от розничной продажи подакцизных товаров взамен налога на доходы физических лиц. Реагируя на эту инициативу, некоторые депутаты, вооружившись конкретными цифрами, показали, что от таких нововведений местные бюджеты могут скорее проиграть, нежели выиграть[7].

Если обратиться к опыту Польши, на который во многом ориентировались авторы Концепции украинской децентрализации, то там на формирование бюджетов различных уровней направляются следующие доли доходов от налогов, взимаемых с физических и юридических лиц (данные за 2013 год)[8]:

− гмины (приблизительно соответствуют уровню громад): 37,53% всех налогов с физических лиц и 6,71% всех налогов с юридических лиц;

− повяты (уровень районов): 10,25% налогов с физических лиц и 1,4% налогов с юридических лиц;

− воеводства (уровень областей): 1,6% налогов с физических лиц и 14% налогов с юридических лиц;

− государство (центральный бюджет): 50,62% всех налогов с физических лиц и 87,89% всех налогов с юридических лиц.

Данное распределение считается в Польше устоявшимся, а его изменения, ежегодно устанавливаемые законом, незначительны. Есть смысл предположить, что оптимальное распределение для Украины будет в значительной степени совпадать с польским образцом − разумеется, с учетом национальной специфики собираемости различных налогов, доли таможенных платежей в доходах бюджета и так далее.

Сложности консенсуса

Несмотря на едва ли не полный консенсус внутри украинской элиты в отношении необходимости децентрализации, сама подготовка к реформированию государственного устройства идет нелегко. Точкой отсчета стала уже упоминавшаяся Концепция, разработка которой завершилась еще в марте, то есть в течение месяца после отстранения от власти бывшего президента Виктора Януковича. Концепция предполагала провести первый, подготовительный, этап реформы еще до конца 2014 года. Он включал в себя создание полной нормативно-правовой базы для новой системы местного самоуправления, включая внесение изменений в Конституцию Украины. В реальности же все ограничилось внесением в Раду нескольких противоречивых законопроектов со стороны президента и правительства, причем ни один из законов, непосредственно направленных на децентрализацию, так и не был принят.

Президент Порошенко зарегистрировал в парламенте проект закона о внесении изменений в Конституцию 26 июня 2014 года[9]. В пояснительной записке было сказано, что подавляющее большинство предложенных изменений касаются децентрализации публичной власти в Украине и укрепления конституционно-правового статуса местного самоуправления. Проект был включен в повестку заседания Верховной Рады 3 июля, затем 2 сентября, но так и не был рассмотрен в первом чтении до отзыва его самим президентом 27 ноября 2014 года. Необходимо отметить, что законопроект уже по своей логике не вполне соответствовал Концепции, поскольку ставил, по мнению многих экспертов, две дополнительные цели: расширить полномочия президента за счет полномочий правительства и сохранить за центром ряд полномочий, предназначенных для передачи местному самоуправлению различного уровня. Возможно, критика со стороны депутатов, экспертов, общественности и стала причиной отзыва законопроекта.

Избрание парламента нового созыва повлекло за собой новые повороты сюжета. Например, сменил работу главный идеолог децентрализации Владимир Гройсман. Еще год назад он занимал пост мэра Винницы, на который впервые был избран в 2006 году в возрасте 28 лет. За время его руководства этот областной центр заметно изменился. Энергосберегающие уличные фонари появились не только во всех дворах многоэтажек, но и на тех улицах, где доминирует «частный сектор». Повсеместно привели в порядок асфальт, обновили парки и набережные. На смену маршруткам пришли швейцарские трамваи, подаренные Виннице Цюрихом. Бесплатный wi-fi появился в винницких трамваях намного раньше, чем в московском метро. Кроме того, молодой мэр произвел настоящий переворот в сфере оказания административных услуг населению. «Прозрачный офис» со стеклянными стенами и перегородками открылся прямо в здании мэрии. Время оформления необходимых гражданину документов, как правило, не превышает тридцати минут, а возможности для коррупции сведены к минимуму. Местная мэрия первой в Украине ввела электронный документооборот. Согласно рейтингу украинского журнала «Фокус», Винница стала лучшим для жизни городом страны[10].

Популярность Гройсмана в городе была так велика, что в ходе мэрской избирательной кампании 2010 года, в период электорального «медового месяца» Виктора Януковича и «Партии регионов», эта политическая сила вынуждена была заявить о поддержке действующего градоначальника, несмотря на его нескрываемые связи с тогдашней оппозицией. Результат прошедших тогда выборов − 77,8% голосов − стал беспрецедентным для избрания городских глав областных центров Украины. Весь период своего пребывания на должности мэра Владимир Гройсман экономически и политически сотрудничал с Петром Порошенко: в Виннице расположена одна из крупнейших фабрик кондитерской корпорации «Рошен», которая немало инвестировала в благоустройство города. Поэтому назначение винницкого мэра в правительство Арсения Яценюка, состоявшееся 27 февраля 2014 года, было воспринято наблюдателями как усиление позиций Порошенко (в тот момент еще никто не считал «шоколадного короля» наиболее вероятным кандидатом в президенты).

Вице-премьер Гройсман возглавил министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства. При этом он руководил разработкой Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти, и сама реформа в неофициальном разговоре зачастую именуется «реформой Гройсмана». Предполагалось, что в случае триумфальной победы «Блока Петра Порошенко» на досрочных выборах в Верховную Раду именно бывший винницкий мэр станет премьер-министром. Однако Кабинет министров получился по-настоящему коалиционным, премьерское кресло осталось за Яценюком, а Гройсман стал спикером Верховной Рады и, таким образом, утратил ключевую роль в проведении реформы. Возможно, все дело в том, что президент не был готов доверить пост спикера никому, кроме своего проверенного соратника…

При этом децентрализация, как уже говорилось, стала одним из ключевых моментов коалиционного соглашения, которое предусматривает уже несколько иную «дорожную карту» реализации реформы. Первоочередной задачей, намеченной на первый квартал 2015 года, стало упомянутое выше ресурсное обеспечение местного самоуправления. На эффективное разделение полномочий (компетенций) отводится весь текущий год, причем, помимо собственно формирования перечня полномочий, предполагается внедрение прозрачных механизмов административного надзора органов государственной власти по отношению к органам местного самоуправления, а также законодательное урегулирование вопроса проведения местных референдумов. В течение все того же 2015 года должны быть сформированы и самодостаточные громады, что включает уточнение их территориальных границ.

Внесение изменений в Конституцию по-прежнему не терпит отлагательств, поскольку без него невозможно принять целую цепочку законов и нормативных актов, необходимых для осуществления практических шагов реформы. Кроме того, в октябре заканчивается пятилетний срок полномочий местных органов власти всех уровней, и было бы логично выбирать их уже в условиях новой правовой реальности. Необходимо также реформировать систему территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти, окончательно определившись при этом, какие из них подчиняются президенту, а какие − правительству. Это позволит устранить дублирование функций и полномочий.

*  *  *

Завершение перехода к новой государственной модели до конца этого года, как предусматривает коалиционное соглашение, стало бы своего рода политическим рекордом Украины. Польша внедряла подобную модель, по сути, в течение полутора десятилетий, с 1989-го по 2004 год. Однако сегодня можно почти наверняка утверждать, что неизбежные по ходу реализации реформы конфликты интересов на фоне колоссальных экономических, внешне- и внутриполитических проблем Украины существенно отсрочат окончание процесса реформирования. Ближайшей контрольной точкой представляется осень 2015 года. Вопрос о том, успеют ли украинцы провести выборы таких органов местного самоуправления, которые предусмотрены внедряемой реформой, пока не имеет четкого ответа.