Андрей Владимирович Стародубцев (р. 1982) – научный сотрудник Александровского института (Университет Хельсинки) и Центра исследований модернизации Европейского университета в Санкт-Петербурге, доцент кафедры прикладной политологии Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (Санкт-Петербург).

23 сентября 2013 года председатель правительства России Дмитрий Медведев, отвечая на вопросы членов Совета Федерации, заявил:

«В принципе я считаю, что все-таки нужно переходить к такой модели, при которой регионы сами должны определять, что они хотят забирать, а что не хотят забирать и только под соответствующие финансовые гарантии. […] Я периодически подписываю поручения и соответствующие документы по договорному оформлению передачи полномочий, но такой путь мне кажется абсолютно здравым, потому что речь идет о модели, при которой каждая сторона понимает, на что она идет»[1].

По сути, Медведев не сказал ничего нового: о необходимости учитывать мнения региональных правительств при распределении полномочий речь идет еще с формирования первой «комиссии Козака» в 2001 году. Но вторая часть цитаты заставила отдельных сенаторов вновь поверить в возможность договорного федерализма, учитывающего региональную специализацию. Так, например, председатель Комитета по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера верхней палаты парламента Степан Киричук отреагировал на слова премьер-министра следующим образом:

«Если кто-то построил экономику на лесном хозяйстве, это можно будет отдать региону, если на минерально-сырьевых ресурсах – другие полномочия. Если регион сельскохозяйственный, то полномочия должны быть совершенно другими, чем там, где добывают золото»[2].

Вне зависимости от того, что именно хотел сказать глава правительства, его высказывания вновь оживили дискуссию о принципах перераспределения полномочий между уровнями российской власти. Однако, как и два года назад, никакой радикальной реформы ожидать не приходится: в современной России нет ключевого фактора, способного заставить Центр пересмотреть действующую модель региональной политики и федерализма, а именно: способности и желания региональных элит драться за новые полномочия.

Когда регионы имеют значение

Являясь «субнациональными единицами административно-территориального деления государства»[3], регионы как таковые едва ли имеют какое-то важное политическое значение. Разделение единой территории на несколько частей с последующим установлением там автономных, но подконтрольных органов управления есть необходимый шаг для любого государства, озабоченного эффективностью управленческого процесса. С этой точки зрения регионы представляют собой необходимую часть механизма управления, выполняющую технические, а не политические функции.

Бюрократическая логика требует от Центра монополизировать полномочия и перераспределить ответственность, перекладывая ее на рядовых исполнителей. Принимая этот тезис в качестве допущения, необходимо признать, что именно унитарное государство, поделенное на административные единицы, которые управляются региональными отделениями центральных властей, является естественной и наиболее желаемой для любого Центра формой государственно-территориального устройства. В результате мы видим, что право принимать собственные решения по ключевым вопросам, возможность избирать собственных руководителей, а также способность влиять на принятие общенациональных решений никогда не даруются регионам просто так – они завоевываются ими в ходе долгого и публичного конфликта.

Опыт, по крайней мере западноевропейского политического пространства, показывает, что децентрализация обусловлена наличием того феномена, который Аренд Лейпхарт называет многосоставным обществом[4]. Сейчас сложно представить страну, населенную одной и единственной этнической или религиозной группой: практически все государства мира являются гетерогенными. Однако далеко не везде социальное разделение общества оборачивается политическим противостоянием. Те общества, где это все-таки происходит, согласно Лейпхарту, и надо именовать многосоставными[5]. «Политическое противостояние» в данном случае понимается довольно широко, простираясь от телевизионных дебатов до вооруженных столкновений. Однако неотъемлемой характеристикой, которая, собственно, и делает его политическим, является выдвижение политических (то есть затрагивающих вопросы получения и распределения власти) требований.

Ключевые для понимания процессов европейской децентрализации примеры Бельгии и Испании позволяют проиллюстрировать причины возникновения многосоставных обществ. Прежде всего для формирования многосоставного общества необходимо государство, в котором проживают несколько групп, обладающих высокой степенью внутренней идентичности. Очевидно, что речь в данном случае идет об этнических, языковых и религиозных группах. При этом представители каждой из них должны проживать компактно, обладая большинством на определенной территории. В Бельгии такими группами являются говорящие на нидерландском языке фламандцы и франкоязычные валлоны, чьи территории и составили в 1830 году независимое Королевство Бельгия. В Испании таких групп несколько, но, кроме самих испанцев, наибольшим политическим весом обладают баски и каталонцы.

Второй обязательной предпосылкой для формирования многосоставного общества является то, что Уилл Кимлика называет «нарушением прав меньшинств»[6]. Этот автор выделяет три группы подобных прав. Первая группа включает в себя права, позволяющие этническим (и любым другим) группам поддерживать свою идентичность: право на использование и развитие собственных языков, верований, культуры и так далее. Речь в данном случае идет о свободе вероисповедания; развитии образования, осуществляемого на соответствующем языке; публикации газет, журналов и книг. Вторая группа прав обеспечивает самоуправление и предполагает наличие у этнических групп возможности самостоятельно управлять своими сообществами в рамках вопросов местного значения. Прежде всего к таковым относится управление в сфере культуры и образования, однако, кроме того, речь идет и о решении задач экономического развития той территории, на которой проживают представители данной этнической группы. Наконец, третья группа прав обеспечивает специальное представительство и предполагает пути влияния на принятие общенациональных политических решений с помощью различных каналов репрезентации интересов[7].

Анализируя с этой точки зрения бельгийский случай, можно отметить, что здесь конфликт между валлонами и фламандцами был заложен еще Конституцией 1831 года. В своей первоначальной версии Основной закон установил финансовый ценз для обладания политическими правами, который был непреодолимым для большинства фламандцев, как правило, являющихся крестьянами, рабочими и торговцами. Кроме того, в Конституции страны «вообще не упоминалось, что ее граждане говорят на двух разных языках»[8]. Единственным государственным считался французский язык, на нем же велось и все государственное делопроизводство. Такие порядки и без того разобщали две этнические группы, но рознь еще более усилилась после того, как франкоговорящая бельгийская элита приступила к построению единой гражданской нации на базе французского языка.

Так в Бельгии сложилась ситуация, при которой центральные власти попросту игнорировали разнообразие состава собственного населения. Подобным путем через столетие пошел и победивший в гражданской войне в Испании генерал Франсиско Франко, который упразднил автономии Страны Басков и Каталонии. Он запретил не только официальное использование родных для этих регионов языков, но даже и следование отдельным традициям, а также перевел все делопроизводство, газетное дело и образование на испанский язык[9].

Фактический запрет на использование собственного языка в публичном пространстве, умаление политических и гражданских прав части населения неизбежно ведут к вызреванию и обострению конфликта. Однако и на этом этапе еще уместно говорить о сохранении только гетерогенного общества. Многосоставным оно становится только в том случае, если сообщества и/или их представители заявляют о своем несогласии со сложившимся положением дел и начинают требовать перемен, причем как на правовом, так и на политическом уровне.

Фламандское движение, сформировавшееся уже к середине XIX века, первоначально ставило перед собой цели исключительно культурного (в том числе лингвистического) возрождения Фландрии и всего «фламандского», но постепенно оно стало обретать политическую окраску и выдвигать требования об отделении Фландрии от Бельгии. Развития конфликта не могли предотвратить даже действия общенационального правительства, связанные с постепенным приданием фламандскому языку статуса официального государственного и либерализацией электорального законодательства.

В качестве реакции на эти события в Бельгии возникло валлонское движение, что в конечном счете вылилось в открытое противостояние валлонов и фламандцев, продолжавшееся до 1970-х годов. В ходе этой борьбы обе языковые группы добивались широкой автономии или даже суверенитета для Валлонии и Фландрии соответственно. В свою очередь во франкистской Испании агрессивная политика центральных властей привела к возникновению националистических вооруженных группировок, выдвигавших самые радикальные требования вплоть до независимости двух регионов. Среди них была, в частности, ETA – одна из самых известных европейских террористических организаций.

Таким образом, в процессе защиты собственных прав люди, проживающие на одной территории и разговаривающие на одном языке, превращаются в политическое сообщество. В Бельгии и в Испании формирование таких сообществ произошло в русле трансформации этнических групп в нации, характеризующиеся, согласно Бенедикту Андерсону, внутренним единством и символическим отделением себя от других групп[10]. Самым же важным для понимания процессов децентрализации является тот факт, что самоуправление для политических сообществ оказывается настоящей ценностью, за которую они готовы бороться с оружием в руках. Именно в таких ситуациях регионы из технического инструмента управления территорией, используемого Центром, превращаются в значимые субъекты общенациональной политики.

Децентрализация как уступка

Анализ случаев Бельгии и Испании очевидно доказывает: длительное и устойчивое сопротивление региональных сообществ политике центральных властей в демократических условиях неизбежно приводит к уступкам со стороны Центра. Для сохранения единства обеих стран их власти пошли на постепенную, но серьезную децентрализацию. Так, после смерти Франко в 1975 году демократическое правительство Испании наделило Страну Басков и Каталонию широчайшей автономией, а позже фактически создало федеративную государственно-территориальную систему, наделив автономные сообщества собственными полномочиями и обеспечив им относительную политическую и финансовую самостоятельность. Нежелание испанских властей передавать на субнациональный уровень больше полномочий, чем необходимо для сохранения мира, подтверждается двумя фактами. Прежде всего федерализм в Испании носит договорный характер: здесь два наиболее проблемных региона обладают большим объемом полномочий, чем остальные субнациональные единицы. Кроме того, недвусмысленное требование зафиксировано и в Конституции Испании: «Ни в коем случае не допускается федерации автономных сообществ»[11].

Тот факт, что центральные власти вынужденно предпринимают меры по децентрализации, а затем и созданию федеративного государства, подтверждается и бельгийским примером. Так, первая волна децентрализации в этой стране, произошедшая в 1970 году, была ориентирована прежде всего на сглаживание конфликта вокруг использования родных языков. С этой целью были созданы три экстерриториальных культурных сообщества, получившие право на самоуправление в области развития языков и культуры. Вторая волна реформ прошла только десять лет спустя, когда бельгийские власти признали право сообществ на самоуправление в сфере прав человека, здоровья и социального обеспечения, а также сформировали фламандский и валлонский регионы, ответственные за экономическое развитие соответствующих территорий. Наконец, в ходе третьей волны реформ сообщества были наделены правом на управление в сфере образования, а регионы – в сфере транспорта и общественных работ. При этом в течение еще долгого времени бельгийские власти отказывались признавать Бельгию федеративным государством, и только в 1993 году первая статья бельгийской Конституции была переформулирована. Вместо фразы «Бельгия поделена на провинции», в Основном законе появилась констатация того, что «Бельгия является федеративным государством, состоящим из сообществ и регионов»[12].

Примечательно, что и в Бельгии, и в Испании были сформированы системы с различным набором полномочий, принадлежащих тем или иным регионам. Но при этом ни в одном из них не была реализована модель, предлагаемая сенатором Киричуком относительно России. Идея специализации субъектов федерации реализована в Бельгии, но там это связано с конституционно закрепленным функциональным отличием сообществ и регионов, двух фундаментально разных типов субъектов федерации. В Испании воплощена классическая идея асимметрии, при которой некоторые регионы продвинулись по пути получения полномочий дальше других, но при этом все они «бегут» по одной дороге и в одну сторону.

Сравнение двух случаев позволяет сделать еще один важный вывод: децентрализация является необходимой, но недостаточной мерой по предотвращению негативных эффектов многосоставного общества. Несмотря на предоставление широкой автономии, Каталония уже приняла декларацию о суверенитете и на всех парах движется к референдуму об объявлении независимости. В то же время, несмотря на периодически возникающие серьезные политические кризисы, Бельгия остается единым государством, и ни один из ее регионов не приблизился к сецессии настолько близко, как Каталония.

Причиной наблюдаемого различия может служить воплощение в Бельгии принципов сообщественной модели демократии, предполагающей активное и всестороннее включение сегментов многосоставного общества в процесс принятия решений на всех уровнях власти[13]. Речь в данном случае идет и о значимой роли региональных партий на общенациональном уровне, и о сложной системе сегментарного представительства в верхней палате парламента, и о создании многочисленных консультативных советов, обеспечивающих принятие легитимных политических решений. По сути, институционально современная Бельгия представляет собой одну из самых сложных государственных систем, которая при этом подтвердила свою эффективность в тяжелейшем политическом кризисе 2010–2011 годов.

Испанская политическая система является скорее мажоритарной, чем консенсусной, то есть она ориентирована на правление большинства, а не на поиск консенсуса между всеми группами. Отказ от признания федерализма, доминирующая роль общенациональных политических партий в центральных органах власти, централизация бюджетных потоков, формирование однопартийных правительств – все это только усиливает напряжение между сегментами многосоставного общества в Испании и влечет за собой еще более активные дезинтеграционные процессы.

Таким образом, в современном демократическом мире регионы могут добиться многого. Однако для этого им необходимо приложить значительные усилия, которые выражаются не в кулуарных переговорах с центральными властями, иногда готовыми поделиться частью своих полномочий, а в публичном протесте региональных сообществ, выступающих против ущемления своих прав на самоуправление.

Стабильность по-российски

Конечно же, результаты проведенного сравнительного анализа не должны подводить нас к выводу о пользе конфликта между Центром и регионами в России. В условиях, определяемых дефицитом демократических процедур и наличием экономически и политически сильного Центра, противостояние между уровнями власти может обернуться военными действиями, подобными первой войне в Чечне. Однако ожидать значимого прогресса в формировании и реализации программы децентрализации, а также (воз)рождения федеративного государства в нашей стране тоже не приходится. В России для этого нет ключевого условия: давления со стороны региональных элит.

Последнее обстоятельство, однако, не означает отсутствия в нашей стране многосоставного общества. Длительные и глубокие конфликты между этническими группами на Северном Кавказе, периодические антимосковские митинги на Дальнем Востоке и несколько позабытое, но так до конца и не урегулированное противостояние поволжских республик и Центра – все эти примеры говорят о существовании глубоких политических проблем, которые пока разрешаются исключительно в ходе «ручного управления» соответствующими территориями. В российских регионах, как административно-территориальных, так и этнических, по-прежнему не сформировались политические сообщества, для которых самоуправление в подлинном смысле этого слова является ценностью[14]. Именно по этой причине исследователи не обнаруживают запроса на политическую или хотя бы административную автономию, а без него у центральных властей нет никакой потребности в полномасштабном пересмотре компетенций государственных органов разного уровня[15].

Динамика этого процесса зависит прежде всего от Центра. Управление по принципу ad hoc требует больших издержек. Его эффективность напрямую связана с консолидацией сформировавшегося политического режима и с финансовым благополучием страны. В свою очередь создание эффективно действующих институтов для достижения консенсуса между различными группами и управляемая политическая реформа с постепенным отказом от принципов мажоритарного правления могли бы создать базу для ослабления эффектов многосоставного общества. Однако в настоящее время все предложения представителей центральных властей, даже столь высокопоставленных, как премьер-министр, являются лишь подходящей к месту риторикой. В ближайшей перспективе российские регионы вряд ли получат какие-либо значимые полномочия, потому что в течение 2000-х годов они разучились их требовать.