Другие журналы на сайте ИНТЕЛРОС

Журнальный клуб Интелрос » Неприкосновенный запас » №2, 2010

Сергей Рыженков
Локальные режимы и «вертикаль власти»
Просмотров: 3583

Сергей Иванович Рыженков (р. 1959) - доцент Российского государственного гуманитарного университета, главный редактор сайта “Демагогия.ру”.

 

 

Становление локальных режимов в России в 2000-х годах происходило в условиях консолидации авторитарного режима. Зависимость свойств и функций, присущих различным политическим феноменам, от модальности институтов неоднократно демонстрировалась в современных политических исследованиях. На наш взгляд, модальность политических институтов общенационального уровня обусловила и специфику российского контекста, задающую направление анализа локальных режимов.

Следует подчеркнуть, что локальные режимы в современной России было бы неверно анализировать, используя лишь универсальные категории демократии и авторитаризма. Необходимо сочетать такого рода абстрактный анализ с рассмотрением релевантных типических и специфических характеристик, присущих данному режиму в определенный период его функционирования. Такой подход использовали Барбара Геддес, анализировавшая реформы в авторитарных государствах Латинской Америки, и Адам Пшеворский - при рассмотрении отдельных политических феноменов, которые по-разному функционируют в демократическом и авторитарном контексте[1].

В рамках такого подхода процесс консолидации авторитарного режима в 2000-2008 годах в России можно охарактеризовать как процесс монополизации власти и централизации политико-экономического управления (governance), протекавший на фоне высоких темпов экономического роста, основанного на благоприятной сырьевой конъюнктуре. Этот контекст разительно отличается от стандартных условий становления и развития современных локальных режимов на Западе. Однако, несмотря на это, принципиальных противопоказаний к возникновению локальных режимов различных типов в российском случае нет. Как будет показано далее, речь можно вести лишь об определенных ограничениях, накладываемых контекстом на их развитие.

“Вертикаль власти” как неформальная система распределения прав

Какие бы характеристики ни приписывались российскому политическому режиму периода 1990-х годов, в начале 2000-х его трансформация вступила в стадию завершения - консолидации, в данном случае недемократической. Централизация управления страной выступала частью этого процесса. Так называемая “федеральная реформа” была направлена на сосредоточение власти и ресурсов в руках правящей группы и установление контроля над их распределением между регионально базирующимися элитными группами как подчиненными акторами. В выгодном для правящей группы направлении пересматривались характеристики институциональной автономии “уровней” власти, пропорции распределения финансовых средств между ними, характер взаимодействия между федеральными, региональными и муниципальными органами.

Однако процесс установления и функционирования “вертикали власти” нельзя рассматривать, основываясь лишь на представлении о ней как о системе принуждения и контроля “сверху” над деятельностью локальных режимов. Вот что отмечала в этой связи Геддес:

“…центральная проблема авторитарных режимов - создание соответствующего сочетания стимулов, направляющих и ограничивающих поведение должностных лиц”[2].

Под этим углом зрения “вертикаль власти” предстает как такой инструмент подчинения нижестоящих элитных групп вышестоящими группами, который работает не только посредством угрозы применения негативных санкций, но и путем создания позитивных стимулов к лояльности. Режим создает для локальных участников “вертикали власти” селективные стимулы, предоставляя доступ к неким дополнительным благам, недоступным для тех, кто в “вертикаль” не включен.

Утверждение о том, что цель правящей группы - сохранить и упрочить собственную власть, столь же справедливо, сколь и недостаточно, ибо подобное стремление присуще любым обладателям власти по определению. Конкретизируя это положение применительно к российскому режиму, можно сказать, что его стратегической целью является создание и поддержание такого экономического и социального порядка, при котором экономическое благополучие населения и патронаж обделенных и зависимых от государства социальных групп (пенсионеров, молодежи, бюджетников) определяются конкретными политиками, а не политическими и экономическими формальными институтами.

В начале 2000-х годов, на первом этапе “федеральной реформы” достижению этой цели соответствовал курс на централизацию ресурсов и изъятие автономии у субнациональных “уровней” власти и институтов. Спустя какое-то время значительный объем этих ресурсов и автономии стал распределяться среди частных лиц, находящихся у режима на службе. По сути, центр неявно осуществил неформальную институционализацию политической ренты, которой ранее “самостоятельно и под свою ответственность” распоряжались лидеры субнациональных элитных групп. Единственное условие, которое требовалось соблюдать включенным в “вертикаль власти” подчиненным акторам, состояло в том, чтобы их поведение, ориентированное на извлечение ренты, было приспособлено к целям российского режима.

В 1990-х годах установлению подобных принципал-агентских отношений между центром и региональными и местными элитами препятствовал недостаток политических ресурсов, испытываемый правящей группой, а также общий экономический спад. Но в 2000-х центр уже мог диктовать локальным акторам свою волю. Причем ситуативное сочетание двух обстоятельств - благоприятной макроэкономической конъюнктуры, обеспечивавшей высокий экономический рост, и неурегулированности прав частной собственности - позволяло центру вознаграждать политиков и бюрократов нижестоящих уровней за обеспечение интересов правящей группы в должном объеме. “Вертикаль власти” относительно дешево (с позиции издержек контроля) и успешно (с позиции стимулов) позволяла решать управленческие проблемы по схеме “кормления” локальных агентов с неформального согласия принципала. Такой механизм служит главным основанием сильного российского государства, позволяя поддерживать и развивать на всех его уровнях способность управлять социально-политическими и экономическими процессами. Данный порядок является нормой для государства, которое приобретает сословно-классовые черты: оно в первую очередь действует в интересах сословия, включенного в “вертикаль власти”, а в той мере, в какой для экономического развития необходимы частные ресурсы, - и в интересах их владельцев.

Неурегулированность отношений и прав собственности заставляет в свою очередь частных предпринимателей искать эксклюзивной защиты у власти, вкладывая ресурсы как в публичные проекты городских и региональных руководителей (включая и те, которые нацелены на развитие городов), так и в фактически принадлежащие им частные предприятия. На территориях, являющихся зоной интересов общенационального крупного капитала (государственного или частного), эта логика нарушается: такие территории попадают под политический контроль или под сильное влияние крупного бизнеса[3]. Следует отметить, что желание бизнесменов участвовать в городских проектах обусловлено и экономической выгодой. Попытка приобретения коммунальных сетей Перми местным политиком и бизнесменом при участии прежнего мэра - характерный пример такого поведения[4]. Аналогичный импульс в рамках локального режима может исходить и от органов власти как городского, так и регионального уровня. Так, в 2004-2008 годах тогдашний рязанский губернатор прославился массированным привлечением в область и в региональную столицу внешних инвесторов, предлагая им выгодные условия для строительства многочисленных объектов[5].

Селективные стимулы для локальных акторов работают в связке с угрозой наказания “сверху”. С одной стороны, санкции применяют в тех случаях, когда вместо “законной” конвертации позиционных привилегий в частные блага при соблюдении интересов принципалов подчиненные акторы локального режима начинают действовать вопреки этим интересам. С другой стороны, санкции могут использоваться и там, где показатели локального социально-экономического развития не достигают требуемого центром уровня, подрывая тем самым легитимность и стабильность режима.

Локальные режимы в контексте российского авторитаризма

Хотя российский случай и весьма специфичен, он хорошо вписывается в характерную для ряда стран авторитарного капитализма картину политико-экономического управления. Адам Пшеворский, сопоставляя неопределенность результатов политического процесса в демократических и авторитарных режимах, устанавливает параллели и различия между: 1) образом действия акторов, который автономен при демократии и ограничен неким “пространством для маневра” в авторитарных странах; 2) господством правил при демократии и надправовой позицией правителя или правящей группы в авторитарных режимах; 3) разделением властей при демократии и разделенностью власти на группировки при авторитарном правлении[6].

Принципы устройства российской “вертикали власти” и то положение, которое в ней занимают подчиненные (в том числе локальные) акторы, позволяет представить их деятельность следующим образом:

“[Это один из тех случаев] в которых акторы, обладающие свободой маневра, знают, что аппарат власти безразличен к некоторым результатам [политического процесса]. […] Инструментальные действия имеют для них смысл, только если они знают, что аппарат не накажет за эти действия и что он терпим к результату, которого они желают”[7].

Более того, российский режим терпим и к тем средствам, которыми эти результаты достигаются, - в подтверждение можно сослаться на практику политико-экономического управления в Чеченской Республике. В рамках локального режима акторы должны привлекать частные ресурсы для создания публичных благ, а в какой форме и с какими партнерами они это делают, центру в принципе безразлично (за исключением зон его особого внимания). То же самое можно сказать и о выборе негосударственных адресатов расходования средств, выделяемых центром для нужд территорий: эти вопросы отданы локальным акторам, хотя центр всегда в состоянии селективно применить к ним санкции за нарушение как формальных, так и неформальных “правил игры”.

Другими важными требованиями центра к локальным режимам являются недопущение электоральных провалов и проявлений оппозиционной или гражданской протестной активности на местах. Хотя победить на выборах в федеральные и локальные органы власти может лишь доминирующая партия или ее кандидаты, высокий процент голосов, полученных победителями, служит показателем способности локальных акторов действовать в интересах центра. Протестная активность на местах также сигнализирует верховной власти о невыполнении ее предписаний и указаний. Каким именно образом локальные режимы добиваются нужных результатов голосования или предотвращают протестную активность - для верховной власти неважно. Но, поскольку протесты создают угрозу status quo и на локальном уровне, постольку местные руководители часто сами предпочитают взаимодействовать с общественностью в формах, которые помогают локальным режимам снимать социальную напряженность, - то есть избегают прямого подавления.

Что касается надправовой позиции российского руководства, то при всей непредсказуемости его конкретных политико-управленческих мер и шагов, в отношении основ “вертикали власти” наблюдается определенная последовательность. Логика здесь такова: если “вертикаль” работает, пусть и не идеально, обеспечивая необходимые центру управленческие результаты, то ее надо лишь улучшать, а не изменять. В этом отношении разработка концепции социально-экономического развития России до 2020 года и решение о передаче в 2008 году президентской должности преемнику стали важными сигналами центра сословию, включенному в “вертикаль власти”. Они свидетельствовали о неизменности государственного курса и о возможности в его рамках получить доступ к новым источникам политической ренты.

Фактически такая приверженность авторитарного режима ранее намеченной линии подтверждает тезис о довольно быстрой и успешной неформальной институционализации “вертикали власти”. Однако последствия экономического кризиса могут существенно сказаться на дальнейшем функционировании этой модели, так как может потребоваться расширение неписаного права руководства произвольно изменять выбранный курс. В какой-то мере элементы такой “капризности” присутствуют в объявленном руководством курсе на модернизацию. Но несмотря на то, что создание “вертикали власти” было ситуативным решением, говорить о том, что эта конструкция не готова при изменении внешних условий пережить породившую ее ситуацию, было бы не совсем верно. Инерционность движения по выбранному пути такова, что крутой поворот с него может дорого стоить всем, включая саму правящую группу. И вряд ли сейчас можно ответить на вопрос о том, до какой степени адаптивны зигзаги и изгибы “вертикали власти” и можно ли приспосабливать ее к меняющимся внешним обстоятельствам.

Авторитарная разделенность власти - это конкуренция между властными структурами и их внутренними группировками за влияние на главный центр принятия решений, а также за позиции в неформальной иерархии центров принятия решений на различных уровнях и в различных сферах. (Разумеется, такого рода разделенность не следует путать с расколом элит.) И в локальных режимах, и в их взаимоотношениях с центром это явление присутствует. Внутри “вертикали власти” неизбежно и постоянно возникают соперничающие за источники ренты группировки. Они могут базироваться на смежных “этажах” (например, глава региона versus мэр региональной столицы) или находиться на одном уровне (например, руководство отделения “Единой России” versus глава исполнительной власти). Наличие этих группировок является побочным эффектом неформального распределения прав между локальными акторами. Причем такой эффект увеличивает издержки контроля; центру приходится с ним мириться, хотя хотелось бы им управлять. Например, центр не в состоянии воспользоваться разделенностью для налаживания перекрестной “слежки” локальных акторов друг за другом: он, скорее, вынужден ограничивать ее, чтобы не утонуть в потоках взаимного компромата. Поэтому, по мнению правящей группы, “Единая Россия” наряду с выполнением других функций призвана создавать и поддерживать что-то вроде корпоративной солидарности внутри “вертикали власти”. Конечно, это не похоже на так называемую “социализацию” акторов авторитарного режима, о которой пишет Геддес, имея в виду, что членство в доминирующей партии “способно ограничивать наклонность к использованию членами своего служебного положения для извлечения персональных выгод”[8]. Но, по крайней мере публично, руководство российской “партии власти” ориентируется именно на это.

По всей видимости, и установление контроля глав регионов над ключевыми позициями в органах местного самоуправления, поощряемое и поддерживаемое центром, так же должно уменьшать конфликтный потенциал на местах. Наличие же независимых от главы региона контролирующих федеральных органов призвано сделать конфликты за источники (или доли) ренты дорогим, а потому невыгодным для их участников, занятием. Другое проявление авторитарной разделенности власти обусловлено наличием частных или секторальных “вертикалей”, соединяющих локальных акторов с группировками или отдельными “патронами” на более высоком уровне или даже на самом верху. Подобный механизм играет в неформальной системе управления существенную роль, так как в обход него нельзя получить назначение даже на самом нижнем “этаже”, отстоять себя в случае возникновения угрозы, исходящей от соперников по иерархии, а тем более нанести при необходимости упреждающий удар по ним. В свою очередь разделенность власти используется центром для регулировки баланса между различными “минивертикалями” и группировками - там, где уже разделено, остается только властвовать.

Таким образом, следует констатировать, что возникновение и существование локальных режимов в специфическом контексте российского авторитаризма вполне сочетается с иерархической моделью политико-экономического управления в рамках “вертикали власти”. Более того, общенациональный режим создает разнообразные, пусть и противоречивые, стимулы для проведения как активного, так и реактивного политического курса на региональном и/или местном уровне, для создания в рамках локальных режимов как распределительных коалиций, так и коалиций роста, и даже допускает элементы, характерные для прогрессистских коалиций. Но в целом российские локальные режимы развиваются путями, принципиально отличными от таковых в США и странах Европы, поскольку там работает другая институциональная логика. Анализируя российские режимы, следует принимать во внимание и то обстоятельство, что в демократическом и авторитарном контексте по-разному проявляются фундаментальные принципы, лежащие в основе этой логики. Современные западные локальные режимы существуют в условиях, предполагающих прежде всего два основания:

1) выборы представляют собой механизм подотчетности властей избирателям, поэтому местные политики, чей собственный главный интерес заключается в избрании или переизбрании, вынуждены действовать, помимо прочего, также и в интересах тех или иных групп горожан;

2) власти не могут нарушать право частной собственности, поэтому собственники располагают мощным средством влияния на власть - в их руках находятся ресурсы, которые они могут предоставлять или не предоставлять политикам для реализации их целей.

Принципы, лежащие в основе авторитарных режимов, стремящихся, подобно российскому, поддерживать высокий экономический рост, предполагают совершенно иные условия существования локальных режимов и осуществления ими политико-экономического управления:

1) нижестоящие органы власти иерархически подотчетны вышестоящим, а главный интерес локальных политиков и чиновников заключается в получении “сверху” назначения на должность и сохранении ее в обмен на реализацию целей режима;

2) власть может использовать ресурсы частного бизнеса, принуждая частично передавать их в ее руки; пределы такого использования задаются по сути лишь необходимостью поддерживать такой уровень развития бизнеса, который необходим для обеспечения целей режима.

Конечно, при сравнении России и Запада многие характеристики локальных режимов не требуют контекстуальной “прописки”. Так, в состав акторов режима практически везде будут входить как политики и чиновники, так и бизнесмены. Сектора экономики и управления городами, в которых протекают взаимодействия акторов, так же будут включать общий набор проблемных сфер, среди которых - здания и дороги, зональная структура, цены на землю и недвижимость, торговые сети, занятость, водоснабжение, канализация, уборка мусора, общественная безопасность. Наконец, в процессе распределения городской власти между акторами о модальности режима напоминают только ограничения, касающиеся одного из них - общественных объединений. Даже в том случае, когда в каком-нибудь российском городе представители общественности устойчиво влияют на городские дела, для них предусмотрены только роли второго плана. Ведь победа на выборах прогрессистской коалиции невозможна в силу фактического недопущения открытой электоральной конкуренции, а ни один из уровней “вертикали власти” даже для официально поддерживаемых общественников собственных позиций не предусматривает.

***

Федеральный центр заинтересован в обуздании эгоистических интересов локальных акторов посредством созданной системы наполовину “ручного” управления - “вертикали власти”. Обладая контролем над управленческими рычагами, правящая группа стремится к его укреплению и устойчивости, и поэтому, вероятно, складывающееся сегодня сословно-классовое государство, основанное на системе частных неформальных привилегий, способно совершенствоваться. Линия центра на сдерживание аппетитов субнациональных элитных групп носит стратегический характер. Помимо административного давления на локальные режимы, она предполагает прежде всего постепенную замену “выпадающих доходов” лояльных локальных акторов, успешно следующих такому курсу, за счет расширения их возможностей обладать частным капиталом и вести свой бизнес, увеличения предоставляемых им за казенный счет благ, повышения оплаты труда и так далее. Это, с одной стороны, укрепляет тенденцию к установлению контроля над бизнесом со стороны политиков и чиновников, а с другой стороны, заставляет бизнесменов стремиться к получению власти. Хотя нынешнее сращивание власти и бизнеса позволяет локальным акторам решать проблемы своих режимов, в перспективе оно может отрицательно сказаться как на защите прав собственности, так и на характере рыночных отношений - и, как следствие, на результатах не только деятельности локальных режимов, но экономического развития страны в целом.

Этот курс сопровождается формальной легализацией сложившейся системы политико-экономического управления: располагая неограниченными возможностями по изменению законодательства, правящая группа позволяет локальным акторам фактически легально выводить из тени множество видов de facto ведущейся ими экономической деятельности. Но и на этом направлении перспективы неоднозначны. (У)правление посредством права (rule by law) как заменитель верховенства права (rule of law) в противопоставлении господству произвола (arbitrary rule)[9], оказываясь более оптимальным в социальном отношении, тем не менее, влечет бесспорные негативные последствия. Так, суды и правоохранительные органы все более обособляются от государства, превращаясь в участников рыночных отношений, а доверие к законодательной и судебной системе падает - что, в конечном счете, не может не сказаться на характере экономического развития.

Вероятно, дальнейшая траектория эволюции политического режима страны в целом и локальных режимов в частности, помимо их способности отвечать на внешние вызовы, первым (но не единственным) из которых является мировой финансово-экономический кризис, будет в значительной мере зависеть от того, каким образом разрешатся указанные противоречия.

_______________________________________________

1) Geddes B. Politician’s Dilemma: Building State Capacity in Latin America. Berkeley; Los Angeles; London: University of California Press, 1996. P. 182-196;

Пшеворский А. Демократия и рынок. М.: РОССПЭН, 1999; Przeworski A., Alvarez M., Cheibub J., Limongi F. Democracy and Development: Political Institutions and Well-Being in the World, 1950-1990. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. P. 203-211.

2) Geddes B. Op. cit. P. 193.

3)

Подробнее об этом см. статью Ольги Бычковой и Владимира Гельмана, публикуемую в этом номере “НЗ”. См. также: Зубаревич Н. Крупный бизнес в регионах России: территориальные стратегии развития и социальные интересы. М.: Поматур, 2005.

4)

См. статью Надежды Борисовой, публикуемую в этом номере “НЗ”.

5) См.:

http://monitoring.carnegie.ru/2006/12/ryazan/avdonin-vladimir-ryazanskaya-oblast-v-2006-m-godu/.

6)

Пшеворский А. Указ. соч. С. 72-76.

7)

Там же. С. 74.

8) Geddes B. Op. cit. P

. 194. Сходные задачи в советской системе управления выполняла КПСС, но она контролировала государственный аппарат на всех уровнях, в то время как сегодняшняя российская “партия власти” является лишь одной из группировок во властной системе.

9) Наиболее полный анализ отличия этих понятий друг от друга содержится в книге:

Maravall J.M., Przeworski A. (Eds.). Democracy and the Rule of Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.


Другие статьи автора: Рыженков Сергей

Архив журнала
№130, 2020№131, 2020№129, 2020№127, 2019№128, 2020 №126, 2019№125, 2019№124, 2019№123, 2019№121, 2018№120, 2018№119, 2018№117, 2018№2, 2018№6, 2017№5, 2017№4, 2017№4, 2017№3, 2017№2, 2017№1, 2017№6, 2016№5, 2016№4, 2016№3, 2016№2, 2016№1, 2016№6, 2015№5, 2015№4, 2015№3, 2015№2, 2015№1, 2015№6, 2014№5, 2014№4, 2014№3, 2014№2, 2014№1, 2014№6, 2013№5, 2013№4, 2013№3, 2013№2, 2013№1, 2013№6, 2012№5, 2012№4, 2012№3, 2012№2, 2012№1, 2012№6, 2011№5, 2011№4, 2011№3, 2011№2, 2011№1, 2011№6, 2010№5, 2010№4, 2010№3, 2010№2, 2010№1, 2010№6, 2009№5, 2009№4, 2009№3, 2009№2, 2009№1, 2009№6, 2008№5, 2008№4, 2008№3, 2008№2, 2008№1, 2008№6, 2007№5, 2007№3, 2007№2, 2007№1, 2007№6, 2006
Поддержите нас
Журналы клуба