Другие журналы на сайте ИНТЕЛРОС

Журнальный клуб Интелрос » Неприкосновенный запас » №3, 2010

Александр Кынев
Недостижимая симметрия: об итогах «укрупнения» субъектов Российской Федерации
Просмотров: 10485

«Упрощение» административно-территориального деления страны стало одной из важных составляющих новой политики федерального центра в отношении российских регионов в 2000-е годы.

Новая региональная политика была обусловлена множеством причин, как политических, так и экономических. Среди политических - кризис «ельцинской» системы фактического сговора федеральной власти с региональными элитами, уходящей корнями в противостояние президента и парламента в 1991-1993 годах, когда в обмен на политическую лояльность и нужные результаты на федеральных выборах центр был готов закрывать глаза на нарушения в регионах федеральных законов и откровенное самоуправство региональных чиновников. К концу 1990-х эта система уже не могла обеспечить стране единого правового пространства и проведения согласованной государственной политики во многих важнейших областях. Осознавая это, федеральный центр все более активно вмешивался в деятельность региональных органов власти, стремясь минимизировать явные отклонения ряда регионов от базовых принципов политико-институциональной системы государства. Среди экономических причин можно упомянуть завершение передела собственности на федеральном уровне и резкое расширение территориальной экспансии крупного федерального бизнеса, заинтересованного в унификации правил игры и снижении региональных административных издержек[1].

Первыми изменениями региональной политики при Владимире Путине стало создание семи федеральных округов с назначением в каждый из них полномочного представителя президента, а также расширение влияния центра на территориальные отделения федеральных органов власти и суды. Кроме того, федеральные власти получили возможность распускать представительный орган региона и отстранять от должности главу субъекта федерации в случае нарушения ими федерального законодательства. Началось приведение региональных законов в соответствие с федеральными, была проведена реформа Совета Федерации, регионы лишились бюджетных, налоговых, тарифных льгот. Наконец, был отменен принцип «двух ключей», применявшийся в использовании недр: этот вопрос целиком перешел в компетенцию федерального Министерства природных ресурсов.

Особо следует отметить изменение федеральных норм, регламентирующих избирательный процесс: внедрение двухтуровой системы выборов губернатора, обязательное введение с 2003 года смешанной избирательной системы на выборах региональных ассамблей, запрет на существование региональных партий. В конце 2004 года были отменены и сами прямые выборы губернаторов - они были заменены на «наделение полномочиями» по представлению президента России. Одновременно были существенно расширены возможности роспуска региональных парламентов центральной властью. Дополнительному ослаблению влияния региональных властей на свои парламенты послужило и введение полностью пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы; отныне регионы вообще лишались собственных представителей в нижней палате федерального парламента, а сами партийные списки формировались под жестким контролем федеральных чиновников[2].

Таким образом, содержанием новой региональной политики федерального центра стало резкое снижение политической и экономической самостоятельности регионов и включение различных сфер региональной жизни в те или иные федеральные вертикали. Но почему перечисленные изменения были дополнены и стремлением изменить административно-территориальное деление страны? Ведь формально наличие в нашей федерации сложносоставных субъектов не имело отношения к нарушениям в регионах федерального законодательства. Судя по всему, для этого имелись юридические и политико-психологические причины. С юридической точки зрения в тексте Конституции России содержалось явное противоречие: все субъекты объявлялись равноправными, но при этом одни могли входить в состав других. В психологическом же плане «нестандартность» регионов воспринималась как порок, нарушающий симметрию; самим фактом своего существования она как бы оправдывала право регионов на разработку собственных политико-институциональных механизмов и, соответственно, а priori сокращала возможности центра в курсе на унификацию.

Многие представители политической элиты изначально воспринимали «асимметричность» Российской Федерации как зло, якобы угрожающее единству страны и создающее предпосылки к чрезмерному обособлению регионов. Впрочем, аргументация этой позиции носила исключительно эмоциональный характер и опиралась на мифологемы массового сознания, привыкшего получать простые ответы на сложные вопросы. К примеру, уже в ходе своей первой президентской кампании 1991 года Владимир Жириновский заявлял:

 

«Нет в мире государства, где были бы национальные образования в рамках государства. […] Мы вернемся к территориальному принципу деления на губернии или области: 80-90 губерний с населением 3-4 миллиона человек»[3].

 

Позже такие настроения начали встречать понимание и в рядах правящих элит. Нередко довольно настойчиво высказывалось мнение, что при объединении удастся уменьшить количество дотационных регионов. Так, в 2001 году представитель президента в Северо-Западном федеральном округе Виктор Черкесов утверждал, что слияние стало неизбежным, и предлагал объединять слабые регионы с регионами-донорами. При этом он ссылался на некое «мнение», согласно которому большое число регионов служит основным препятствием для реализации широкомасштабных федеральных программ. В марте 2002 года представитель президента в Сибирском федеральном округе Леонид Драчевский также подчеркивал, что «89 субъектов федерации - это очень много с точки зрения управленческой теории и практики»[4].

Впрочем, расхожие представления о том, будто бы «симметричность» пространства обеспечивает более высокое качество управляемости, не согласуются с историческими и политическими фактами. На практике элементы территориальной асимметрии присутствуют не только во многих федерациях, но и в формально унитарных государствах. Так, в истории Российской империи не было ни одного периода, когда вся территории страны состояла бы из однотипных территориальных единиц с единой системой управления. К вопросу о том, возможно ли симметричное территориальное устройство в принципе, мы еще вернемся в завершении статьи.

 

Кто и как объединялся в 2003-2008 годах

Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» был подписан президентом Владимиром Путиным 17 декабря 2001 года, а 20 декабря - опубликован в «Российской газете». Принятие этого закона было предварительным условием изменения административно-территориального деления. Его первоначальная редакция гласила, что инициатива создания нового образования принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых оно образуется («заинтересованные субъекты Российской Федерации»). Предложение о создании нового субъекта направляется президенту России (закон первоначально не указывал, кем именно оно направляется). Данное предложение должно обосновываться и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с его образованием. Получив предложение, президент уведомляет о нем Совет Федерации, Государственную Думу, правительство и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации. Один из пунктов закона гласил, что вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации.

В случае положительного волеизъявления на референдуме проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу президентом (именно может, а не обязан быть внесен - то есть теоретически референдум не гарантирует принятия решения об объединении). Данный проект должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта Российской Федерации, регламентирующие упразднение прежнего заинтересованного субъекта, а также устанавливающие сроки формирования органов власти нового субъекта. При этом никаких ограничений по продолжительности «переходного» периода закон не установил.

Первый референдум по новому закону состоялся 7 декабря 2003 года в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе, второй - 17 апреля 2005 года в Красноярском крае, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах, третий - 23 октября 2005 года в Камчатской области и Корякском автономном округе. Однако уже в ходе кампании по проведению референдума на Камчатке начался процесс внесения в закон № 6-ФКЗ изменений. Поправки в статьи 10 и 11 были внесены федеральным конституционным законом от 31 октября 2005 года № 7-ФКЗ, который был опубликован 3 ноября и вступил в силу 13 ноября 2005 года.

Фактически поправки уточнили и упростили практику, которая сложилась в ходе референдумов 2003-2005 годов. В частности, закон 2001 года не указывал, кто конкретно от имени региона выходит с инициативой его объединения. На деле применялся подход, в соответствии с которым позицию каждого заинтересованного субъекта должны были согласованно представлять его законодательный (представительный) и высший исполнительный органы власти. В новой редакции закон гласил, что инициатива проведения референдума принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации. То есть теперь для инициирования референдума не требовалось создания инициативных групп, предполагавшихся прежней редакцией. В перечне требований появилось наличие «согласованной формулировки вопроса, выносимого на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации», - это позволяло избежать конфликтов и разночтений. Наконец, новая редакция подчеркивала решающую роль в объединительном процессе президента России, прямо указывая, что вопрос об объединении выносится на референдумы только в случае поддержки данной инициативы главой государства.

По уточненной процедуре - без образования инициативных групп - были назначены референдумы по объединению Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом и Читинской области с Агинским Бурятским автономным округом, состоявшиеся 16 апреля 2006 года и 11 марта 2007 года соответственно.

Во всех пяти референдумах для обеспечения положительного результата раздавались многочисленные социально-экономические обещания. Огромные средства были потрачены на поддержку объединительной кампании в средствах массовой информации. При этом для подавления противников объединения широко применялся административный ресурс: инициативным группам отказывали в регистрации, а это лишало их возможности не только легально вести агитацию, но и контролировать ход голосования. Иными словами, агитационные кампании во всех перечисленных случаях велись безальтернативно, а подсчет голосов проводился бесконтрольно. В итоге, в регионах за объединение, по официальным данным, высказались от 70% до 98% участников референдумов.

В результате референдумов общее число субъектов Российской Федерации сократилось с 89 до 83. Двумя сложносоставными субъектами остались только Архангельская область (с входящим в ее состав Ненецким автономным округом) и Тюменская область (с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами). В обоих случаях автономные округа были намного благополучнее «материнских» областей, и возможная утрата самостоятельности вызывала активное неприятие их элит и населения в целом. В Ненецком округе протесты носили публичный характер и привели к явному протестному голосованию на федеральных выборах. В случае с Тюменской областью и двумя ее округами решающим фактором отказа от объединения, как представляется, стала опасность создания делящего страну на две части «мегасубъекта» с гигантскими ресурсами, появление которого могло нарушить балансы элит на федеральном уровне. Таким образом, полностью избавиться в 2003-2007 годах от сложносоставных субъектов соображения политической целесообразности так и не позволили.

 

Что было создано в результате объединений

На основании федеральных конституционных законов, принятых по итогам референдумов, президент России своими указами утверждал положения о выборах региональных законодательных собраний первого созыва. Организацию и проведение выборов депутатов в новых регионах осуществляли временные избирательные комиссии, которые формировались Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

В целом упомянутые федеральные конституционные законы написаны по идентичной схеме; тем не менее, в их содержании были определенные различия. К примеру, согласно первому из них - «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» - в течение переходного периода законодательные собрания Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа принимали совместные решения (большинством голосов от общего числа депутатов каждого органа) по вопросам, связанным с выполнением задач переходного периода. В частности именно так утверждался бюджет края на 2007 год. При этом расчет средств, передаваемых в 2006-2008 годах из федерального бюджета, производится раздельно по каждому из этих субъектов.

Согласно федеральному конституционному закону «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа», никакой совместной деятельности парламентов упраздняемых субъектов не предполагалось. Законодательное собрание Красноярского края осуществляло полномочия представительного органа нового субъекта с 1 января 2007 года до дня завершения формирования нового законодательного собрания. На переходный период Таймыр и Эвенкия, несмотря на некоторые правовые нюансы, утрачивали свои прежние законодательные органы. В Иркутской области также с момента образования нового субъекта и до завершения формирования его законодательного собрания полномочия представительного органа передавались областному собранию. Полномочия думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа при этом прекращались.

В отличие от «иркутского» или «красноярского» сценария упразднения парламентов бывших автономных округов, пермская система принятия совместных решений законодательными органами упраздняемых субъектов также применялась в Камчатском и в Забайкальском краях.

Помимо отличий в управлении регионами в переходный период, существенными оказались и различия в том, каким образом бывшие субъекты смогли отстоять свое представительство в органах власти объединенных субъектов. Можно сказать, что, чем дальше от центра шел процесс укрупнения, тем больших привилегий добивались упраздняемые регионы.

Так, если в Пермском крае Коми-Пермяцкий округ гарантированно располагает лишь двумя депутатскими мандатами из шестидесяти (3,3%), а в Красноярском крае бывшие Таймырский и Эвенкийский округа гарантированно имеют по два мандата из пятидесяти двух (по 3,8%), то Корякский округ смог обеспечить себе в законодательном собрании объединенного Камчатского края десять гарантированных мест из пятидесяти (20%). Успехи двух бурятских округов скромнее корякских достижений, но явно больше, чем у Коми-Пермяцкого, Таймырского и Эвенкийского округов. Это пять мандатов из пятидесяти (10%) у Агинского Бурятского округа и четыре мандата из пятидесяти (8%) у Усть-Ордынского Бурятского округа. Фактически же полученное представительство оказалось наиболее высоким в Камчатском крае, где, помимо десяти гарантированных мест по округам, еще два представителя Корякского округа стали депутатами по партийным спискам. В Забайкальском крае по партийным спискам избраны пять представителей Агинского Бурятского округа - помимо пяти депутатов, прошедших по многомандатному округу.

 

Чем стали после упразднения бывшие автономные округа

Во всех федеральных конституционных законах об образовании укрупненных субъектов фигурирует одна и та же формула, согласной которой на их территориях создаются «административно-территориальные единицы с особым статусом». Однако, как показывает изучение ситуации в бывших регионах, этот «особый статус» после объединения оказался весьма неоднородным.

Проще всего поступили в Красноярском крае: здесь бывшие Таймырский и Эвенкийский автономные округа стали муниципальными районами, огромными по площади. Прежние районы внутри автономных округов были упразднены, а город Дудинка из городского округа стал городским поселением. Теперь главы этих гигантских районов избираются депутатами, а администрации возглавляют сити-менеджеры, нанятые по контракту. В результате, существенной проблемой после утраты Эвенкией и Таймыром статуса автономных округов стало сокращение аппаратов практически всех здешних органов управления при понижении статуса и окладов остающихся служащих. (Причем на значительной части этих территорий «бюрократическая» занятость является единственной реальной формой трудоустройства.) Вряд ли многие жители округов осознавали это, когда решался вопрос об объединении. Многие из них понесли потери, ничего не получив взамен. Ведь при объединении обещалось, что ни один сотрудник федеральных структур не будет уволен, а их количество сократится только за счет выхода людей на пенсию.

В сентябре 2005 года во всех населенных пунктах Эвенкии прошли выборы депутатов в местные представительные органы, и в четырнадцати муниципальных образованиях, находящихся на территории округа, были созданы структуры местного самоуправления. Они делегировали своих представителей в представительный орган Эвенкийского муниципального района. В малых селах Эвенкии, там, где роль представительного органа выполняют сходы граждан, также были вынесены соответствующие постановления. Затем районный совет избрал председателя и нанял по контракту главу администрации района. Аналогичный механизм реализован и на Таймыре.

При этом учет специфики этих территорий в вопросах управления в тексте нового устава Красноярского края обозначен декларативно - без указания четких прав и полномочий.

В других регионах реализовать «красноярский» сценарий не удалось. В Пермском крае, например, попытки лишить Кудымкар статуса городского округа закончились в суде. Подписанное 11 ноября 2003 года «Соглашение между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края» гласило, что на существующей территории округа будет образован Коми-Пермяцкий округ как административно-территориальная единица в составе Пермского края с единой территорией и особым статусом. Этот округ предполагался в качестве «единого муниципального образования в системе местного самоуправления Пермского края».

Однако ликвидация ранее существовавших в Коми-Пермяцком автономном округе муниципальных образований вызвала протесты населения и местной элиты. Больше всего споров вызвал законопроект об объединении Кудымкара и Кудымкарского района в единое муниципальное образование. Вместо предполагавшегося объединения депутаты окружного парламента от Кудымкара потребовали наделить окружную столицу статусом городского округа, но их мнение не было принято во внимание. Полагая, что в результате одобренного депутатским большинством решения город потеряет часть налоговых поступлений, они обратились в суд. В апреле 2005 года окружной суд Коми-Пермяцкого автономного округа удовлетворил иск депутатов городской думы Кудымкара и признал незаконным решение об объединении Кудымкара и Кудымкарского района в один муниципалитет.

В новом уставе Пермского края Коми-Пермяцкому округу посвящена целая глава. Согласно этому документу, округ может иметь собственную символику, в официальных сферах общения на его территории наряду с русским может использоваться коми-пермяцкий язык. В структуре исполнительных органов государственной власти Пермского края создано министерство по делам Коми-Пермяцкого округа, которое возглавляет глава округа, назначаемый на срок от одного года до пяти лет губернатором края по представлению председателя правительства края. Глава в пределах своей компетенции представляет округ в отношениях с территориальными структурами федеральных органов государственной власти, органами государственной власти Пермского края, органами местного самоуправления и так далее. Цели социально-экономического развития Коми-Пермяцкого округа отражаются в программе социально-экономического развития Пермского края на среднесрочный период обособленно.

Аналогичным провалом закончилась и попытка «упростить» административно-территориальное деление в бывшем Усть-Ордынском Бурятском автономном округе. Здесь ликвидировать районы попытались еще в 2003 году, в ходе подготовки к объединению с Иркутской областью. Тогда в округе в спешном порядке были созданы сельские муниципальные образования и фактически упразднены районные. Вместо администраций муниципальных районов в соответствии с постановлением главы округа появились территориальные управления по районам. Их возглавили бывшие мэры, но теперь уже в ранге заместителей главы округа. Это решение нарушало не только сложившееся территориальное деление округа, но и внутренние элитные, этнические и клановые балансы.

В судебных разбирательствах, которые длились почти год, в том числе и в Верховном суде Российской Федерации, удалось доказать незаконность упразднения районного уровня местного самоуправления. Более того, Верховный суд оставил в силе решение окружного суда о назначении даты выборов глав упраздненных районных муниципальных образований, несмотря на кассационные жалобы окружных властей и избиркома. Иными словами, районы в автономном округе были восстановлены в судебном порядке, а весной 2005 года в регионе прошли повторные выборы глав и депутатов сельских муниципальных образований. К такому итогу привели многочисленные нарушения регионального и федерального законодательства, допущенные при реформировании местной власти и опротестованные прокуратурой. Кроме того, по решению суда 15 августа 2005 года были проведены выборы глав и депутатов муниципальных районов.

Согласно принятому уставу объединенной Иркутской области, закрепленный в нем формальный статус Усть-Ордынского Бурятского округа аналогичен «пермскому» варианту. В то же время устав, постулирующий наличие Усть-Ордынского Бурятского округа как административно-территориальной единицы с особым статусом, гласит, что «районы Иркутской области входят в состав Иркутской области непосредственно». Устав предполагает наличие у округа своей символики, «отражающей его исторические, культурные, социально-экономические и иные местные традиции». В нем указывается, что органы государственной власти Иркутской области «создают условия для сохранения и развития языков, культур и иных составляющих национальной самобытности бурятского народа и иных народов, традиционно проживающих на территории Усть-Ордынского Бурятского округа».

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации в муниципальных образованиях, находящихся на территории Усть-Ордынского Бурятского округа, устанавливаются законами Иркутской области с учетом исторических и иных местных традиций, сложившихся на его территории. Органы местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории Усть-Ордынского Бурятского округа, могут наделяться законами Иркутской области государственными полномочиями Иркутской области, в том числе, в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни народов, проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований. Особенности социально-экономического развития округа отражаются в программе социально-экономического развития Иркутской области.

Устав Камчатского края был принят 14 ноября 2008 года. Он гласит:

 

«…органы государственной власти Камчатского края и органы местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае в соответствии с федеральным законом обеспечивают реализацию прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, проживающих на территории Камчатского края».

 

При этом документ гарантирует, что органы государственной власти Камчатского края создают коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, проживающим на краевой территории, условия для сохранения их национальной самобытности, возрождения и развития национальных языков и национальных культур. В границах территории Камчатского края могут образовываться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Особому статусу Корякского округа посвящена особая глава устава. В структуре исполнительных органов государственной власти Камчатского края образуется исполнительный орган государственной власти Камчатского края по делам Корякского округа. Кроме того, на территории Корякского округа могут создаваться территориальные органы иных исполнительных органов государственной власти Камчатского края, входящие в систему исполнительных органов государственной власти Камчатского края. Согласно краевому закону «О структуре правительства Камчатского края» от 9 декабря 2008 года, в структуре правительства создано министерство по делам Корякского округа.

В целом примеры Иркутской области и Камчатского края позволяют говорить о постепенном отказе от тех особых прав и полномочий, которые во время торга, сопровождавшего объединение регионов, смогли обеспечить себе элиты бывших автономных округов. По-видимому, уже в следующем электоральном цикле институциональные возможности влияния бывших автономных округов на деятельность органов власти объединенных регионов здесь резко снизятся.

Из всех бывших регионов максимальных прав при принятии новых уставов смогла добиться элита бывшего Агинского Бурятского автономного округа. Устав Забайкальского края был принят законодательным собранием 11 февраля 2009 года. Одна из его статей закрепляет существование в границах Агинского Бурятского округа трех прежних административных районов. Согласно другой статье, в структуре исполнительных органов государственной власти края образуется исполнительный орган, отвечающий за взаимодействие с иными исполнительными органами государственной власти Забайкальского края и координацию деятельности их территориальных органов на территории Агинского Бурятского округа. Руководитель указанного органа одновременно является заместителем председателя правительства края. Кроме того, в округе сохранены управленческие структуры, ставшие территориальными органами краевых министерств и ведомств.

Особенностью устава Забайкальского края является норма, согласно которой краевое законодательное собрание на срок своих полномочий образует консультативно-совещательный орган - собрание представителей Агинского Бурятского округа, - обеспечивающий формирование предложений по защите законных интересов народов, проживающих на территории округа, их прав на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций. Порядок формирования, структура, полномочия и организация деятельности собрания представителей округа устанавливаются законодательным собранием края. Создание такого «квазипредставительного» органа для бывших субъектов Российской Федерации, ликвидированных в 2003-2008 годах, является уникальным случаем. Кроме того, устав гарантирует, что на территории Агинского Бурятского округа наряду с государственным языком может использоваться бурятский язык, обеспечивается право граждан получать и распространять информацию на бурятском языке, а органы государственной власти края способствуют созданию на территории Агинского Бурятского округа учреждений образования и культуры для сохранения языков и культур.

 

«Особый статус» и территориальная симметрия

Таким образом, на пять укрупненных регионов приходится, как минимум, три сценария урегулирования вопроса о статусе бывших автономных округов. Первый, «красноярский», предполагал превращение бывших округов в муниципальные районы. Второй, реализованный в Иркутской области, Камчатском и Пермском краях, позиционировал округ как «надмуниципальную» структуру, занимающуюся в основном социально-культурными вопросами, причем отраслевые подразделения органов исполнительной власти переводились фактически в прямое подчинение администрации объединенного региона. Наконец, в рамках третьего, «забайкальского», сценария бывший автономный округ на деле сохранил все права и полномочия, а его администрация удержала реальную власть на прежней территории. Здесь был утрачен лишь формальный статус субъекта.

Везде, за исключением Красноярского края, после появления «объединенных» регионов возникало не предусмотренное Конституцией страны новое административно-территориальное образование, располагавшееся между муниципальным и региональным уровнями управления. Какие выгоды и кому принесло появление нового типа административно-территориальных единиц? И стоило ли ради формального упрощения федерации тратить деньги на дорогостоящие референдумы? После завершения объединительных процедур эти вопросы так и не получили внятного ответа. Если базовой целью проекта укрупнения регионов считать упрощение региональной структуры, то она, очевидно, не была достигнута. Фактически укрупнение регионов превратилось в первую очередь в пропагандистский проект - превратить асимметричную федерацию в симметричную оно явно не смогло.

В реальности после укрупнения территориальное устройство страны стало еще сложнее. Наряду со всеми ранее существовавшими видами субъектов (республики, области, края, автономные округа, автономные области, города федерального значения) в России теперь появились субъекты, имеющие внутри себя «административно-территориальные единицы с особым статусом». Это единицы, структура управления которыми (и, соответственно, возможности населения этих территорий влиять на политику) зависит не столько от единого федерального стандарта, сколько от результатов торга между властями объединившихся субъектов. Их полномочия в ряде случаев остаются неясными, а деятельность - непрозрачной. Таким образом, реальная управленческая асимметрия не сократилась, но, напротив, преумножилась. Подобные результаты объединительного проекта наглядно доказывают: внутренне дифференцированное пространство, - подобное российскому, с его географическими, этническими, конфессиональными, экономическими и иными особенностями территорий, асимметричное по самой своей природе, - неизбежно рождает асимметричные схемы управления и асимметричные управленческие структуры. И в этом Россия далеко не уникальна. Аналогичным образом дело обстоит в Соединенных Штатах Америки, в Великобритании, во Франции, в Индии. Во многих странах мира в территориальной структуре или совсем нет «симметрии», или же она очень условна.

Непохожесть территорий, их самобытность и уникальность, в том числе и выраженная в системе политических институтов, - это не помеха эффективному управлению, но, напротив, конкурентное преимущество и один из залогов прогресса как такового. Разнообразие является одним из главных индикаторов, по которым прогрессивная эволюция отличается от инволюции или деградации. И, наоборот, попытки придать постоянно усложняющемуся политическому пространству все более примитивный и предельно упрощенный вид, безусловно, утопичны и бесперспективны. Скудные итоги недавней кампании по «укрупнению» субъектов Российской Федерации в полной мере подтверждают это.

 
__________________________________________
 

1) См.: Зубаревич Н.В. Крупный бизнес в регионах России: территориальные стратегии развития и социальные интересы. М.: НИСП, 2005. С. 12-16.

2) Кынев А.В. Политико-административный ландшафт региона и его эволюция (cм.: http://monitoring.carnegie.ru/2007/09/yearbook2007/administrative-landscape).

3) Выступление Владимира Жириновского в передаче Игоря Фесуненко «Кто есть кто» в 1991 году (см.: www.ldpr.ru/leader/325/413).

4) Сергиевский С. Регион плюс регион, а что в минусе? Укрупнение субъектов Федерации - новое «волшебное слово» политики Москвы // Независимая газета. 2002. № 117(2671). 17 июня.



Другие статьи автора: Кынев Александр

Архив журнала
№119, 2018№120, 2018№117, 2018№2, 2018№4, 2017№4, 2017№5, 2017№3, 2017№2, 2017№1, 2017№6, 2016№5, 2016№4, 2016№3, 2016№2, 2016№1, 2016№6, 2015№5, 2015№4, 2015№3, 2015№2, 2015№1, 2015№6, 2014№5, 2014№4, 2014№3, 2014№2, 2014№1, 2014№6, 2013№5, 2013№4, 2013№3, 2013№2, 2013№1, 2013№6, 2012№5, 2012№4, 2012№3, 2012№2, 2012№1, 2012№6, 2011№5, 2011№4, 2011№3, 2011№2, 2011№1, 2011№6, 2010№5, 2010№4, 2010№3, 2010№2, 2010№1, 2010№6, 2009№5, 2009№4, 2009№3, 2009№2, 2009№1, 2009№6, 2008№5, 2008№4, 2008№3, 2008№2, 2008№1, 2008№6, 2007№5, 2007№3, 2007№2, 2007№1, 2007№6, 2006
Поддержите нас
Журналы клуба