ЗакрытьClose

Вступайте в Журнальный клуб! Каждый день - новый журнал!

Другие журналы на сайте ИНТЕЛРОС

Журнальный клуб Интелрос » Отечественные записки » №2, 2012

Николай Розов
Стратегия нового принципала
Просмотров: 972

Давно известно, что коррупция — это не сама болезнь общества, а проявление болезни или сочетания нескольких болезней. Среди десятков разнородных кон­цепций, претендующих на исчерпывающее описание механизмов коррупции, наиболее абстрактной и емкой является принципал-агентская модель, поскольку она способна представить суть коррупции без обращения к каким-либо уточ­нениям относительно государственности, институтов, целей, структур и уров­ней управления, характера ресурсов, правовых кодексов, специфики интересов и культуры участников и т. д. Присоединим к ней рентную модель, поскольку не спорадическая, а регулярная, системная коррупция (явно присутствующая в современной России) как раз и состоит во взимании ренты чиновниками из бюджета государства, бюджета бизнеса и бюджета населения.

Основа коррупции — такое отношение между акторами (индивидами, груп­пами), когда один (принципал) передает другому (агенту) ресурсы и полномочия для выполнения некоторых задач и функций, в частности в интересах третьих лиц (клиентов), причем соответствующие ограничения зафиксированы в правилах, тогда как агент имеет интересы и возможности использовать эти ресурсы и пол­номочия для своей выгоды.

Использование агентом ресурсов и полномочий, нарушающих правила (за­коны, порядок), и называется коррупцией. Если же это использование ресурсов и полномочий поставлено на постоянную основу, то экономически оно обретает статус ренты, прежде всего административной ренты.

Может ли коррумпированное государство быть крепким и устойчивым?

Согласно традиционной концепции коррупция снижает эффективность государ­ства, обусловливает его деградацию вплоть до разрушения. И это верно, если име­ется в виду социально ориентированное либерально-демократическое государ­ство, которое обслуживает рациональная, действующая на основе формальных правил и законов бюрократия.

Если же взять за основу понятие государства по Максу Веберу — организа­ция, обладающая монополией легитимного физического насилия на определен­ной территории, — и изучить эмпирические факты относительно устойчивости/ неустойчивости коррумпированных государств, то выводы будут совсем иными. Дарден показывает отнюдь не редкие случаи, когда взятка (сюда можно добавить «откат», «распил» и т. п.) является важной частью неформального соглашения, или договора, между руководителями и их подчиненными. При этом государство не опирается на принцип верховенства права, а действует преимущественно через неформальные институты — стабильные правила игры, которые не записаны и не кодифицированы в качестве устава или закона[1].

Коррупция действительно делает рассматриваемое государство не похожим на немецкое или скандинавское государство, но вовсе не отменяет администра­тивную иерархию с ее способностью к принуждению и контролю, сбору налогов, поддержанию относительного порядка, военной организации и даже выполнению ряда задач по развитию инфраструктуры (дороги, связь, энергетика и т. п.). Дар-ден вполне убедительно на многих примерах демонстрирует, что коррупция часто является весьма эффективным средством контроля за подчиненными, поддержания их лояльности. Здесь действуют два основных механизма.

С одной стороны, взятки зачастую являются «вторым окладом» или даже со­ставляют большую часть доходов от должности. Такие места привлекательны, за них держатся. С другой стороны, сама незаконность коррупционной деятельно­сти оказывается мощным механизмом контроля руководителей над подчиненны­ми. Дарден указывает, что в условиях некоррумпированной системы уволенный подчиненный теряет только должность с доходом и волен искать иное место, возможно, даже лучшее. Если же подчиненный, получавший, как и многие его сослуживцы, незаконные доходы в коррумпированной системе, выказывает не­послушание, идет на конфликт с начальством, то его можно лишить всего нако­пленного имущества как преступно приобретенного и даже отправить под суд и в тюрьму, пользуясь «избирательным правосудием». Это делает бюрократическую иерархию более или менее управляемой и относительно эффективной, а государ­ство — устойчивым[2]. Разумеется, обычно при этом страдает основная часть на­селения, ухудшаются общие показатели и перспективы развития страны, но ведь это совсем иные параметры в сравнении с крепостью и устойчивостью авторитар­ного государства.

Россия, по крайней мере современная, вполне укладывается в общую кате­горию таких авторитарных коррумпированных, но относительно эффективных государств. Конечно же, разнообразие типов коррупционных механизмов и со­ответствующих типов инсайдерских габитусов в каждой стране свое. В России, например, важнейшую роль в регулировании экономической жизни в последнее время стали играть силовые структуры, особенно спецслужбы. В режиме «руч­ного управления» они облегчают централизованный контроль, выступая в роли ЦК КПСС советской эпохи.

Социальная природа российской коррупции

В России управленческие предпосылки коррупции существенно усиливают­ся вследствие обширности территории (затрудняющей непосредственный кон­троль), гиперцентрализации и чрезмерного множества уровней управления («вер­тикали власти»).

Для России также характерно слишком частое изменение экономического за­конодательства. Излишне строгие законы (особенно в части налогообложения) обусловливают их повсеместное нарушение, что дает возможность представите­лям государства применять «избирательное правосудие», требовать мзды в обмен на «прощение» и т. д.

В России типичной является так называемая административная (статусная) рента, когда занятие определенных позиций в государственной службе предпо­лагает доступ к дополнительному доходу за счет использования предоставляемых полномочий и ресурсов. Для России характерно сочетание «неовотчинности» в отношении чиновников к подведомственной территории, населению и патер­нализма в отношении населения к государству вообще, к верховной и местной власти, ее представителям.

Исследующий российскую коррупцию Георгий Сатаров считает, что под прин­ципалом может пониматься народ (согласно Конституции), верховная власть (со своей «вертикалью», множащей своих агентов, которые становятся принципалами для нижестоящих агентов, и т. д.) и общество (только в случае выработки им само­сознания и консолидации как принципала в отношении государства — агента).

Принципал — это тот, кто способен сместить агента, наказать его за наруше­ние правил, назначить другого, тот, кто способен передавать или не передавать тому или иному агенту ресурсы и полномочия. Если от Конституции и теории об­ратиться к российской действительности, то становится вполне очевидным, что ни народ, ни общество принципалами в России не являются.

Основными признаками принципала в России традиционно обладает верхов­ная власть (воплощенная в Великом Князе, Царе, Императоре, Генсеке, Прези­денте и их административных аппаратах, как бы они ни назывались).

Этот принципал на протяжении столетий централизованной российской го­сударственности действительно периодически бывает озабочен ростом и даже разгулом коррупции (мздоимства и лихоимства), предпринимает разного рода кампании по ее искоренению или хотя бы ограничению. Эти действия обычно по­лучают поддержку у народа, осмысляются им как «управа» на ненавистных «силь­ных людей», «царевых слуг», «воров», «угнетателей», «бюрократов».

При более внимательном рассмотрении оказывается, что степень автоном­ности верховной власти от нижележащего слоя высшей бюрократии в разные исторические периоды бывала разной. Конфликты между кланами и дворцовые перевороты показывают, что этот слой далеко не всегда соглашался на роль аген­та, нередко он сам становился принципалом и выставлял устраивающую его новую фигуру верховного властителя в качестве символа достигнутого единства.

Действительным верховным принципалом в России следует считать властную группу (иногда довольно большую, объединяющую высший слой бюрократии, в том числе местных правителей, иногда малую — ближайших советников и спо­движников верховного правителя, реально способных переназначать всех осталь­ных), которая отождествляет себя с высшей государственной властью и действует от имени государства.

Нижележащие уровни государственной пирамиды совмещают роли прин­ципала и агента. Самый нижний ярус пирамиды, включающий тех, кто непо­средственно взаимодействует с населением (участковый милиционер, работ­ник загса, паспортного стола, таможенник, налоговый инспектор), казалось бы, занимает сугубо агентскую позицию, поскольку сам уже никому не пере­дает полномочий и ресурсов. Однако в России представители даже этого ниж­него слоя идентифицируют себя с государством, ощущают свое единство с бо­лее высокими уровнями государственной пирамиды. Это ощущение имеет не только психологическое основание. Разумеется, генералы ГИБДД и высшее руководство Таможенной службы сами на трассы и терминалы не выходят, но дачи-дворцы строят не только на свою зарплату. Рентные ручьи текут к ним от самых низов.

С точки зрения принципал-агентской модели это означает, что принципал не отделен от агента и вовсе не заинтересован в «искоренении» коррупции, посколь­ку совместно с агентом в ней участвует. Считается, что в Китае власть, пусть ав­торитарная, является строгим принципалом по отношению к чиновникам-агентам. В России же власть вместе с чиновниками (и приближенными олигархами) явля­ется единым приципалом-агентом по отношению к «внесистемному» бизнесу и на­селению — клиентам и жертвам коррупции[3].

Кто же агент? Каковы предоставляемые ему ресурсы и полномочия? Оказыва­ется, население России совмещает в себе качества и клиента (просителей у госу­дарства) и агентов. Личная собственность (земля, недвижимость, автомобили, бан­ковские счета) российских граждан не является священной и неотъемлемой. Она лишь ресурс государства, данный гражданину во временное пользование. Права и свободы личности оказываются дарованными государством ограниченными «полномочиями» каждого распоряжаться своей жизнью, они могут быть расширены, сужены или во­все отняты.

Такой взгляд подтверждается множеством фактов, среди которых тра­диционные государственные практики (рекрутство и военный призыв, при­нудительные работы на строительстве железной дороги, каналов, на уборке овощей), отъем жилья для строительства объектов «государственной важно­сти», запрет на выезд из страны в советское время, неистребимый институт прописки и регистрации.

Природа массовой терпимости к коррупции

Почему население страны не только мирится со своей «агентской» ролью и фак­тическим бесправием, но в своем большинстве почитает государство, надеется на него, готово ему служить?

Как показывает в своих исследованиях Симон Кордонский, советские граж­дане были почти поголовно, а современные российские — в большинстве являют­ся рентополучателями или же надеются ими стать (по крайней мере стать пенсио­нерами, получающими свою ренту — пенсию — от государства[4]).

Также значимыми группами рентополучателей вне бюрократии являются все бюджетники (учителя, врачи, научные сотрудники, преподаватели и т. д.), ком­мерсанты, работающие на госзаказы, студенты, учащиеся на бюджетных местах в государственных вузах, работники предприятий, получающих государственную поддержку.

Коррупцию осуществляют не отдельные чиновники (агенты) в отношении честных правителей и народа (принципалов), а множество групп внутри государ­ственного аппарата, выступающих от имени государства в качестве принципалов (привилегированных рентополучателей) по отношению к населению (простым рентополучателям). Таково, по сути дела, вотчинное отношение представителей государства ко всей территории страны и ее населению. А поскольку основная часть населения получает защиту (либо надеется получить) и ренту от государства, то относится либо «с пониманием», либо с завистью к представителям государ­ства, получающим свою ренту[5].

Широкое распространение подданнической традиции государственного па­тернализма и вотчинности служит основой для массовой терпимости к коррупции[6]. В России коррупция как «нелегальная» административная рента глубоко эшелонирована и практически легитимирована.

Специфика современной коррупции в России

Коррупция в России сегодня уже многими понимается не как отклонение от нор­мы, а как сама норма[7]. Многие группы внутри государства воспринимают его не как принципала, от которого следует скрывать свои коррупционные практики, а как инструмент, необходимый:

  • для собственно получения административной ренты,
  • для обеспечения для себя и своей группы лучших условий ее получения через новые законы, указы, инструкции, порядок отчетности и т. д.,
  • для защиты своей монополии на определенный тип ренты, в том числе путем отстранения возможных конкурентов или критиков силовыми средствами государства.

Открытость России для мировой экономики в данном аспекте также играет свою роль. На что тратится полученная рента, как законная, так и незаконная (коррупционная)? Главные способы таковы:

  1. защита и укрепление своей социальной позиции, прежде всего, как рентополучателя,
  2. потребление (удовольствия, впечатления, лечение),
  3. накопление (в банковских счетах, акциях, ценных бумагах, драгметаллах),
  4. вложение в долговременные ценности (недвижимость, образование детей, предметы роскоши, произведения искусства, передаваемые по наследству),
  5. инвестиции в производственные и иные проекты, дающие прибыль.

Рассмотрим, где и как тратится полученная рента в зависимости от ее раз­мера. Мелкие и средние рентополучатели в основном оставляют деньги в Рос­сии, распределяя их по четырем первым каналам (хотя многое и тратится за границей — через массовый туризм). Крупные рентополучатели почти полно­стью переключаются на зарубежные возможности (пп. 2—4). Отдых и лечение за границей, счета — в Швейцарии, недвижимость и образование детей — в Ев­ропе (прежде всего в Англии). Инвестиции в зарубежные предприятия (п. 5) уже серьезно конкурируют с отечественными, которые требуют гораздо боль­ших издержек на защиту (п. 1), причем без особых гарантий. То есть в основном в России остаются только рентные средства из п. 1 (защита и укрепление своей социальной позиции прежде всего как рентополучателя). Именно они и питают коррупцию!

Долговременный системный эффект такой конфигурации финансовых по­токов еще более разрушителен, чем ущерб от самой коррупции. В высших сло­ях бюрократии нет никакого стимула развивать отечественную инфраструктуру, отечественную банковскую систему, отечественную медицину, отечественное об­разование, местный туризм и т. д. Неуклонно растет разрыв — жизнь и вложение средств за рубежом более привлекательны, чем в собственной стране. Появляется все больше стимулов к тому, чтобы в будущем самые талантливые, образованные и активные российские граждане уезжали за границу. Таким образом уже вы­строена и неуклонно набирает обороты саморазгоняющаяся «машина перекачки» наиболее ценных ресурсов (от углеводородов и леса до человеческих талантов) из России.

Всякая машина нуждается в топливе, особенно машина с разрастающимся потреблением. В современной структурно-демографической теории известен и хорошо изучен феномен «перепроизводства элиты», который неуклонно ведет к межэлитным конфликтам[8]. С этой точки зрения каждая новая волна «борьбы с коррупцией» может оказаться лишь временным проявлением этих конфликтов, направленных на передел и перенаправление рентных потоков.

Две системы правил

Кирилл Рогов представил остроумную модель функционирования современного Российского государства и общества как «институциональную ловушку», которую назвал «режимом мягких правовых ограничений»[9]. Согласно Рогову писаные пра­вила создаются таким образом и, главное, для того, чтобы их было можно и выгодно нарушать: «Выполнение таких правил — чистая издержка, а нарушение правил дает конкурентные преимущества». Появляется «рынок» индивидуальных прав на нарушение правил. Государство предстает как «магазин», в котором «продаются» такие права. Государственные институты не следят за соблюдением правил, но ка­рают за их несанкционированное нарушение, соответственно мотивируя осталь­ных на торг в отношении прав на нарушение правил.

Для успешного функционирования системы нужно большинство, уверенное в повсеместности нарушения правил. Преимущества тех, кто соблюдает правила, существенно понижаются, а маргинальность ценностных установок людей полу­чает идеологическое обоснование. Разговоры о повсеместности коррупции рабо­тают не на подрыв этой системы, а на пропаганду системы нарушения правил.

Правила нарушения правил изменчивы. Нельзя приобрести пожизненный иммунитет. Каждый субъект должен постоянно взаимодействовать с системой, проверяя, правильно ли он нарушает правила. Поэтому возрастает роль полити­ков — тех, кто устанавливает новые правила нарушения правил, тем самым кон­тролируя и просителей о правах на нарушение (граждан, бизнес), и чиновников, предоставляющих эти права. В этом смысле «борьба с коррупцией» — необходи­мый элемент системы, поскольку в процессе борьбы политики утверждают свою власть и исключительное право менять правила нарушения правил, показательно наказывать за нелояльность себе и режиму.

Институциональный контекст в модели Рогова следует дополнить еще одним важным компонентом. Кроме писаных формальных правил в каждом из трех яру­сов (политики, чиновники и просители, то есть население и бизнес) действуют свои неформальные, зато относительно устойчивые и весьма почитаемые корпо­ративные правила. Например, в семьях — это взаимовыручка, правило «не подво­дить» близких, в коррупционных сообществах — представления о том, кто с кем и в каких объемах «делится», среди политиков — кто имеет какие полномочия в каких сферах правил и доходов от их нарушений.

Если первые — формальные фор-правила — выгодно и следует нарушать (толь­ко надо «купить права» для этого), то вторые — корпоративные кор-правила — на­рушать нельзя, иначе рискуешь быть выброшенным «из обоймы». Общая цель меняющихся фор-правил — обеспечение контроля над подчиненными структу­рами и населением, создание для них таких условий, при которых они считают за благо подчиняться и платить. Общая направленность постоянных кор-правил — сохранение групповой (корпоративной) солидарности, обеспечение группового контроля над индивидуальными членами сообщества (политической «команды», семьи, коррупционной сети), сохранение и достижение преимущественных прав на изменение фор-правил (политики), на нарушение фор-правил (бизнес и на­селение), на «продажу прав» этого нарушения (чиновники).

Модель Рогова довольно многое объясняет: постоянно меняющиеся, крайне сложные, затратные в исполнении законы и инструкции, широкое распростра­нение «избирательного правосудия», общеизвестную специфическую направ­ленность активности контрольных органов, возобновляющиеся волны «борьбы с коррупцией», которые не ведут к ее снижению, и т. п.

Главное же достоинство модели состоит в обосновании качества «институци­ональной ловушки»: каждый субъект в такой системе в большей мере заинтересо­ван в личной выгоде, которая состоит в завоевывании больших прав по наруше­нию правил либо больших полномочий по установлению самих правил и «правил нарушения правил». Любые попытки создать движение за разумные правила, со­ставленные для того, чтобы они выполнялись на благо общества, предстают как наивное и абсолютно безнадежное (а то и лично опасное) донкихотство.

Действительно, «все знают», что в депутаты идут только для личной выгоды, а все законы депутаты с начальством сочиняют «под себя»: это каким же надо быть идиотом, чтобы всерьез пытаться продвинуть какого-то «честного челове­ка» в местное заксобрание или Госдуму с надеждой на то, что это поспособствует принятию каких-то мифических «хороших и разумных» законов! Хуже того, такое поведение ставит под удар семью, коллег по работе, руководителей, всю органи­зацию: «тебе что, больше всех надо?!».

Система наличных кор-правил — могучий заслон для любых поползновений усовершенствовать систему принятия и выполнения фор-правил, а соответствен­но и весь режим, основанный на выгодах от их нарушения.

Различение фор-правил и кор-правил объясняет эффективность «институцио­нальной ловушки», поскольку чуть ли не главным, хоть и негласным, часто неосо­знаваемым компонентом системы кор-правил является запрет на «раскачивание лодки», на покушение на саму систему, на любое «дурацкое донкихотство» — «борьбу за правду».

При «ловушке мягких правовых ограничений» кор-правила диктуют презре­ние и цинизм в отношении фор-правил, которые можно и выгодно нарушать, выход же из «ловушки» состоит в том, что новые кор-правила начинают дик­товать спрос на разумные фор-правила, которые теперь уже выгодно уважать и выполнять.

Представим: в кругах новой верховной (президентской, правительственной) власти осознан вред коррупции и появилась действительная воля по ее преодо­лению. Тогда принципал должен принять новые, более строгие правила, в част­ности, касающиеся декларирования чиновниками не только собственного имущества, но и принадлежащего ближайшим родственникам. Следить же за ис­полнением правил будут вновь назначенные чиновники — агенты. Понадобит­ся, соответственно, целая новая армия честных агентов — чиновников, которые будут эффективно контролировать выполнение этих правил. Но одной из глав­ных практических проблем является дефицит субъектности (отсутствие субъекта с требуемыми качествами) в преодолении коррупции («Некем взять!» — говаривал еще Александр I). Очевидно, что при сложившемся в 2000-х годах политическом режиме и сохранении у власти той же правящей группы реальная и последова­тельная борьба с коррупцией невозможна. Строго говоря, преодоление корруп­ции в современной России — лишь часть задачи построения демократического государства с ответственной и сменяемой по результатам честных выборов вла­стью. Стратегия же решения этой задачи вполне очевидна.

Формирование антикоррупционной коалиции

Первый шаг — профилактика неправового государственного насилия против лич­ности и собственности. В отличие от 1990-х годов «наезды» на лица и на фир­мы теперь совершаются по большей части не криминальными группировками, а «правоохранительными структурами», причем нередко или даже в большин­стве случаев — на основе закона (пусть специфически или избирательно трак­туемого), то есть системы фор-правил. По сути — это санкции за нелояльность режиму и воплощающим его лидерам, за опасное нарушение кор-правил и/или за неразрешенное нарушение фор-правил (в рамках «борьбы с коррупцией»). Цель профилактики неправового насилия состоит в избавлении граждан и бизнеса от страха подвергнуться репрессиям в ответ на участие в протестных действиях.

Избавление от страха репрессий сдвигает общую направленность поведения и кор-правил самых разнообразных сообществ от лояльности власти, стремлений добыть преференции (права на нарушение фор-правил) к другим мотивам, напри­мер, выигрышу в конкуренции благодаря организационному и технологическому развитию, снижению издержек. Однако честная конкуренция требует справедли­вых и разумных фор-правил — только теперь появляется смысл и стимул за них бороться.

Видны и основные ожидаемые препятствия:

  • власть будет апеллировать к «диктатуре закона» — фор-правилу, за нарушение  которого именно в данном случае последовала жесткая санкция;
  • согласно кор-правилам круговой поруки, будет всячески сохраняться анонимность принимающих решения и исполнителей санкции; вывод их из-под персональной ответственности;
  • согласно кор-правилам защиты бесконтрольного права власти на насилие, будут вестись акции запугивания или насилия по отношению ко всем, кто посмел поставить такое право под вопрос (к журналистам, редакциям СМИ, правозащитникам и проч.).

Соответственно необходима концептуально-правовая подготовка к первому шагу.

Что же это за субъект (социальная сила), который способен бороться против неправового государственного насилия, противопоставляя воображаемые буду­щие «хорошие» фор-правила нынешним реальным «плохим», выявляя и бичуя публичной критикой конкретных лиц — агентов этого насилия, не боясь ответных жестких действий? Уже много лет только ленивый не говорит, что такого субъек­та у нас нет.

Политические протесты декабря 2011 года знаменательны именно началом формирования такой субъектности.

Перспективные группы — те, которые уже потерпели от репрессий, но пред­почли не уезжать за границу, а остаться и бороться за свои и чужие права на ро­дине; те, которые находятся в конфликте с местной властью; те, чьи права ущем­ляются; те, кто ожидает репрессий — все они заинтересованы в общей борьбе с неправовым насилием против личности и собственности. Этим группам требуется информационная, коммуникативная и организационная подготовка.

Второй шаг — активизация малых инициативных групп, сообществ, в даль­нейшем — сетей, связывающих группы из разных регионов, общественных дви­жений, направленных на решение насущных проблем в отношениях граждан с го­сударством, защиту конституционных прав, неприятие коррупции.

Режим зиждется на атомарности просителей, на неизбежности и оптималь­ности для них выторговывать себе индивидуальные преференции: права на на­рушение фор-правил. Нужно разрушение данного ограничения. Действительно, многие просители «остаются за бортом», не получают преференций, зато они мо­гут солидаризоваться и совместно бороться за такие фор-правила, которые уже не нужно будет нарушать, а значит, и платить за право нарушения. Кроме того, на данном шаге появляются ранее не существовавшие сообщества, а значит, и новые системы негласных кор-правил. Причем последние уже не блокируют совершен­ствование фор-правил, а напротив, поддерживают соответствующие стратегии. Вероятно, здесь требуются как минимум три уровня солидаризации:

  1. по конкретному вопросу – создание группы, способной к социальному действию в конкретном городе и районе,
  2. междугородняя ассоциация групп по данному вопросу,
  3. объединение общероссийских групп по родственным, смежным вопросам.

Самое жесткое противостояние следует ожидать от тех структур и групп, кото­рые в наибольшей мере теряют от лишения возможностей выдавать преференции. Их следует разделять на «безнадежных» и «гибких». С «безнадежными» придется вести силовую борьбу, максимально привлекая гласность, общественность, апел­лируя к вышестоящим властям, и проч. Для «гибких» следует изобретать новые способы достижения престижа и дохода, но уже на основе новых, разумных фор-правил.

Есть и внутренние препятствия — привычные установки решать все про­блемы келейно и индивидуально, глубинное недоверие к общественным дви­жениям и ассоциациям. Переломить такой настрой может только история успеха.

Перспективным представляется союз 1) подвижников, недовольных (отвер­гнутых) граждан, 2) бизнес-структур и 3) слоя молодой амбициозной бюрокра­тии («элиты развития»[10]). Подвижники создают первичную информационную и коммуникативную среду, разрабатывают общую стратегию, подходы, обобщают случаи успеха и неуспеха. Недовольные пользуются этой средой для самоорганиза­ции и борьбы за свои права, за улучшение интересующего их спектра фор-правил. Элита развития использует эти движения и институциональные конфликты для вытеснения старых кадров, для собственного продвижения.

Третий шаг — образование новых партий, уже не только и не столько ини­циативами из Москвы, а на основе широких сетевых связей местных движе­ний и групп, отражающих спектр основных интересов, сил и идей. Широкая общественная кампания за честные выборы и на местном, и на центральном уровне.

Речь идет о разрушении монополии политиков верхнего яруса менять как сами фор-правила, так и правила их нарушения, контролируя тем самым чиновников и «просителей» (население и бизнес).

С одной стороны, образование новых партий означает шаг к разрушению этой монополии, поскольку через партийное представительство бизнес и разные слои населения будут влиять на процессы разработки и принятия фор-правил (мест­ных и федеральных законов). С другой стороны, сама публичная политика с необ­ходимостью поставит в центр обсуждения смысл этих фор-правил: нужны они как непредсказуемо меняющиеся рогатки для коррупционных обходов или как общие и стабильные правила игры для честной конкуренции и развития.

Следующий этап может начаться только при смене авторитарного режима на демократическую систему, при действительном повороте верховной власти в Рос­сии к последовательной и долговременной работе по преодолению коррупции.

Основной этап.

Расширение пространства честной игры

Речь идет о создании нового принципала и отделении его от агента — всей толщи государственной машины, пораженной коррупцией. Доверие к такому принципа­лу возникнет тогда, когда он сумеет убедить, что начал кампанию не в собствен­ных рентных интересах и что он достаточно дееспособен.

Формирование коллективного субъекта означает прежде всего появление общего коммуникационного и информационного пространства, определенной общности ценностей и целей, плотных вертикальных и горизонтальных связей информирования и сотрудничества.

Необходимо, с одной стороны, образовать широкую и плотную сеть обще­ственных приемных — «рецепторов» для сбора информации о коррупции, с дру­гой стороны, блокировать естественную тенденцию формирования новой группы рентополучателей — армии «профессиональных борцов с коррупцией». Выход со­стоит в использовании уже имеющихся институтов, прежде всего общественных приемных депутатов Госдумы и местных законодательных собраний.

Четвертый шаг — вывод судов из-под зависимости от центральной и местных исполнительных властей, установление порядка «самоочищения» судейского корпуса от тех, кто неоднократно выносил несправедливые приговоры. В результате этого шага, во-первых, кардинально изменится инстанция контроля за фор-правилами: от бюрократии она перейдет в суды. Во-вторых, сами фор-правила изменят роль и функции: раньше они составляли среду, вынуждавшую выторговывать пре­ференции, теперь они становятся основой того или иного качества для борьбы граждан и бизнес-структур за свои права в судах. В-третьих, довольно скоро выяс­нится, что эти фор-правила, составлявшиеся для других целей, плохо выполняют функцию защиты прав личности и собственности, что поведет за собой осознан­ный спрос на «хорошие» — разумные и справедливые фор-правила, соответствен­но спрос на качественное законодательство и законодателей.

С точки зрения выхода из «институциональной ловушки» этот шаг представля­ется центральным и критическим. При его успехе фор-правила начнут восприни­маться не как препятствия для обхода, а как основа для борьбы и отстаивания своих интересов в судах, то есть вернут себе изначальную рациональную функцию.

Насколько важен данный шаг, настолько же и труден. Без широких сетей со­лидарных групп, способных с социальному действию, он неосуществим. Однако последующие, уже политические шаги без опоры на независимый справедливый суд также невозможны.

Суть внешних препятствий состоит в известной материальной и администра­тивной зависимости судей от местной исполнительной власти, собственного су­дейского начальства, а через него — от федеральных властей. Все эти инстанции не заинтересованы в независимости судей.

Внутренние препятствия состоят в установках самих судей, которые в пода­вляющем большинстве вышли из прокуроров, других чиновников в правоохра­нительных органах соответственно сохраняют солидарность с государственной бюрократией, а вовсе не с гражданами, права и интересы которых они должны защищать.

Преодолеть весь этот комплекс препятствий неимоверно сложно. Такое под силу только широкой, пока не существующей даже в воображении, коалиции. Ве­роятными ее участниками должны быть независимые и авторитетные подвижни­ки из числа судей высшей категории, зарубежные судейские сообщества, адвокаты и адвокатские коллегии, журналисты с юридическим образованием, пишущие на темы права, общественные и политические деятели и движения, наконец, моло­дые амбициозные юристы, видящие для себя карьерные перспективы в судебной системе при смене ее парадигмы.

Профилактический этап.

Устранение системных причин возобновления роста коррупции

Данный этап должен быть направлен на устранение системных причин роста кор­рупции через создание и актуализацию институтов и практик обеспечения чест­ности и ответственности политиков и чиновников перед обществом.

Этот этап включает последовательное снижение коррупциогенности законов и прочих нормативных актов, децентрализацию ресурсных потоков, преодоление монополии государства в выполнении многих социальных функций, вытеснение коррупции из государственных учреждений через опору на новое поколение гос­служащих и многосторонний контроль над эффективностью работы госструктур.

Рассмотрим детально важнейший пятый шаг — обеспечение местного само­управления через радикальное перенаправление налоговых потоков от центра на места, общественную поддержку, повышение роли выборных руководителей и регио­нальных, городских законодательных собраний.

Нетривиальный вопрос: как связаны между собой компоненты модели «мяг­ких правовых ограничений», комплексы фор-правил и кор-правил с налоговыми потоками, порядком перераспределения бюджета (субвенции и проч.) и соответ­ствующими полномочиями местных властей?

Установленные нормативы налоговых сборов и бюджетного перераспределе­ния — это важнейший свод фор-правил. Что делает местное начальство? Чуть ли не самой главной частью его работы являются поездки в Москву и «выбивание» дополнительного финансирования под всевозможные «программы развития». Иными словами, они также выступают в роли просителей, стремящихся получить преференции — право на нарушение фор-правил как стандартов перераспределе­ния. При этом они формально или реально назначаются «сверху», значит, несут ответственность перед своим начальством, а не перед населением. Это означает единство кор-правил местного и центрального руководства, их совместное отчуж­дение от интересов граждан и регионального бизнеса.

Перенаправление налоговых потоков от центра к регионам неизбежно ме­няет и вектор активности местного руководства: теперь нужно не ублажать московских чиновников, а создавать условия для развития бизнеса в своем регионе. Появляется спрос на местные своды фор-правил, причем не для их нарушения, а для выполнения. Подъем местного бизнеса через местные нало­ги оборачивается для населения социальными и инфраструктурными програм­мами. Появляется основа для единства кор-правил местных властей, бизнеса и граждан.

Неизбежным будет жесткое противодействие центральной бюрократии, ко­торая при осуществлении данного шага и резком сокращении перераспредели­тельных полномочий лишается: а) мощного рычага контроля над региональным руководством, б) дополнительной доли финансов как мощного властного ресур­са, в) коррупционных возможностей («распилов», «откатов», «уводов» и проч.). Кроме того, важным фактором противодействия, особенно в дотационных регио­нах, будут массовые привычные установки на «получение поддержки из Москвы». Идея возможности горизонтального перераспределения финансовых потоков между регионами, минуя Москву, пока слишком смела и революционна, однако и она заслуживает проработки и широкого обсуждения.

Когда принципал отделен от агента, получает новые эффективные каналы информации о поведении агента, он способен устанавливать новые правила по использованию предоставляемых агенту ресурсов и полномочий, контролировать и пресекать коррупционные действия.

Децентрализация ресурсных потоков (от перераспределения финансов через Москву к максимально самостоятельному формированию региональных бюдже­тов и бюджетов местного самоуправления) означает резкое сокращение верти­кальных цепочек агентов (где каждое звено имеет свои рентные запросы и при­вычки).

Преодоление монополии и гипертрофии государства означает передачу мно­гих его социальных функций местному самоуправлению, бизнесу и общественным объединениям, которые не требуют предоставления ресурсов от государства.

Здесь возникает один из сакраментальных российских вопросов: «Кем взять?». Оптимальный путь — использовать уже ощутимо проявляющееся «перепроизвод­ство элит», превратить соответствующие межэлитные конфликты между кланами чиновников в конкуренцию за позиции, престижные и хорошо оплачиваемые, обеспечивающие социальные гарантии в старости, через честную, высокопрофес­сиональную и эффективную службу.

С помощью обновленных правил, приближения полномочий и ресурсов к ме­стам их использования в союзе с новым поколением чиновников уже можно вы­полнять главную задачу этапа — вытеснять коррупцию благодаря оценке эффек­тивности работы государственных служб.

Ключевым принципом является именно многосторонний контроль: как тра­диционный бюрократический «сверху», так и «сбоку» — со стороны СМИ, ис­следователей, общественных объединений, и «снизу» — со стороны заинтересо­ванной части населения. На этом этапе становятся вполне возможными и полная ликвидация неэффективных служб, и полная замена их персонала.

Показателем успеха служит независимая внешняя оценка уровня коррупции в России, степени привлекательности страны для жизни и бизнеса в сравнении с другими странами.

Антикоррупционная политика должна рассчитывать не только и не столько на проповедь и пропаганду, сколько на последовательное изменение социальных структур, соответственно, социальных ситуаций, в которых живут и действуют чиновники, смену реальных путей, каналов, по которым они достигают престижа, власти, благосостояния и достойной старости — того, что им будет нужно всегда.

Следует отметить, что при выполнении каждого из пяти шагов наряду с внеш­ними результатами непременно будут достигаться и скрытые внутренние: изме­нение собственных кор-правил участников, изменение направленности и стиля практик и взаимодействий в сторону спроса на новые разумные фор-правила, спроса на институты, их порождающие и поддерживающие, что, собственно, и означает рост спроса на демократию. А ведь именно дефицит такого спроса — главная беда современной России, которая только начинает преодолеваться в наиболее образованных слоях населения столицы и крупных городов.

Преодоление коррупции в России возможно, но только при условии выхода из колеи болезненных циклов на перевал к новой логике исторического развития[11].


[1] Darden Keith. The Integrity of Corrupt State: Graft as an Informal State Institution // Politics & Society. Vol. 36 No. 1, March 2008. P. 35—60.

[2] Ср.: Подрабинек А. Призрак бродит по России // Ежедневный журнал. 21.05.2010. http://ej.ru/?a=note&id=10117

[3] Латынина Ю. Поднебесная рыночная империя // Ежедневный журнал. 24.03.2009. Электронный ресурс: http://ej.ru/?a=note&id=8915

[4] Кордонский С. Сословная структура постсоветской России. М.: Институт Фонда «Общественное мнение», 2008.

[5] Клямкин И. М., Тимофеев Л. М. Теневая Россия: Экономико-социологическое исследование. М.: Российский государственный гуманитарный университет, 2000.

[6] Гудков Л. Д. Социология Юрия Левады. Опыт систематизации // Вестник общественного мнения. 2007. № 4.

[7] Полтерович В. М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. 1999. Вып. 35. № 2. С. 3—20. Электронный ресурс: http://www.cemi.rssi.ru/publicat/e-pubs/ep99001.zip

[8] Goldstone J. Revolution and Rebellion in the Early Modern World. Berkeley: Univ. of California Press, 1991; Турчин П. В. Историческая динамика. На пути к теоретической истории. М.: ЛКИ/ УРСС, 2007.

[9] Рогов К. Режим мягких правовых ограничений: природа и последствия. http://www.inliberty.ru/ blog/krogov/2471

[10] Афанасьев М. Н. Общественный капитал российских элит развития // Общественные науки и современность. 2009. № 3. С. 5—16.

[11] Розов Н. С. Колея и перевал: макросоциологические основания стратегий России в XXI веке. М.: РОССПЭН, 2011.



Другие статьи автора: Розов Николай

Архив журнала
№5, 2013№6, 2013№1, 2014№2, 2014№3, 2014№4, 2014№5, 2014№6, 2014№4, 2012№3, 2012№2, 2012№1, 2012№1, 2013№2, 2013№3, 2013№4, 2013№6, 2012№5, 2012
Журналы клуба