Журнальный клуб Интелрос » Отечественные записки » №2, 2012
Без малосодержательных заклинаний о «борьбе с коррупцией» не обходится ни одно выступление официальных лиц любого уровня, да и у вроде бы намного более интеллектуально состоятельных критиков режима редко встретишь программный текст без обличения продажных чиновников. Прилипший к партии «Единая Россия», выражающей интересы крупного чиновничества и укомплектованной работниками бюджетных учреждений, ГУПов и афиллированных с госаппаратом квазичастных фирм, лейбл «партия жуликов и воров» стал лейтмотивом протеста и, к сожалению, в первую очередь ассоциируется с борьбой с коррупцией. Проблема в том, что хотя жульничество и «воровство» (по крайней мере нецелевое использование средств) в государственных учреждениях действительно массовое явление (по сути без них невозможна работа ни одной бюджетной организации), никакой отдельной «коррупции», если понимать ее как повреждение разумно в целом работающей системы, в России нет. Слово «коррупция» (corruption) буквально означает «порча». Вот новенький автомобиль, он хорошо ездит, не стучит, не дымит; а вот на свечах появилась окалина, мотор забарахлил, машина в принципе ездит, но несколько хуже. Это коррупция. С окалиной-порчей можно и нужно бороться, чтобы машина выполняла свои функции. Но в том-то и дело, что наша государственная система целиком «заточена» не на выполнение титульных функций, а на воспроизводство себя, безграничную экспансию и извлечение административной ренты. И российская «конвенциональная» коррупция — взятки, незаконные платежи наличными, административное вымогательство — не недостаток, порча, которую можно устранить, а побочный продукт работы самой системы. Извлечение административной ренты лишь в небольшой части происходит через пресловутые «конвертики», «чемоданы с долларами» и легендарные «коробки из-под ксерокса», то есть через незаконные платежи от частных лиц и фирм государственным служащим за исполнение (или противоправное неисполнение) титульных функций. Намного больше средств перенаправляется в административную ренту по другим каналам. Во-первых, через «попил бюджета», когда проекты и госпрограммы (зачастую никому не нужные или просто вредные, как разработка пресловутой единой государственной автоматизированной информационной системы — ЕГАИС) создаются специально с целью организации денежных потоков, часть которых можно будет вывести в частные руки, как правило, не посредством прямого воровства, а путем завышения расценок и передачи заказов на работы афиллированным структурам, включая и государственные. Во-вторых, через квазикоррупционные, формально вполне законные схемы, когда условием (в последнее время все чаще вполне официальным) получения того или иного разрешения от контрольных органов является заказ ненужных и дорогостоящих работ формально независимым организациям. В-третьих, через квазиналоги, когда «добровольная» помощь частных структур государственным органам достается служащим этих органов в виде вполне «законной» надбавки к зарплате или улучшения условий труда — да мало ли как можно «попилить» еще один денежный поток, контроль за которым отнюдь не такой строгий, как за бюджетными средствами. В-четвертых, через административное рейдерство — любое успешное предприятие рискует быть «удушенным» проверками и уголовными делами, с последующим захватом. И, наконец, в-пятых, через совершенно официальное использование бюджетных средств в масштабах, далеко превосходящих разумные, для обеспечения деятельности госслужащих как бы «на рабочем месте» — все эти пресловутые закупки автомобилей представительского класса для перевозки скромных чиновников и использование служебных самолетов для развлекательных рейсов.
У организационных и бюрократических практик, которые призваны обслуживать потребности так «заточенной» системы, имеются два взаимосвязанных побочных следствия — закрытость любой государственной структуры (и, наведенным образом, частной фирмы) и крайняя зарегулированность, когда любое осмысленное действие обставлено множеством формальных условий, каждое из которых необходимо не только выполнить, но и оформить, произведя соответствующий объем документации.
Принципиальная закрытость любой государственной структуры объясняется просто: ее насельники не могут допустить, чтобы кто-то увидел, чем, собственно, они заняты. В любой, даже самой демократической стране руководство тюрьмы или налогового ведомства не бывает счастливо, когда общественность вмешивается в их дела. Но в России активист, журналист, волонтер, просто человек с улицы не может свободно войти ни в университет, ни в больницу, ни в детский дом; даже самое доброжелательное внимание, участие, желание помочь, не говоря уже о контроле, вызывает отчаянное сопротивление государственной организации — как на институциональном уровне (вводятся соответствующие правила и предписания), так и на индивидуальном, со стороны сотрудников, полагающих, что всякая прозрачность есть угроза их благополучию. И полагающих справедливо, поскольку множество формальных правил, которыми обставлено любое действие, связанное с выполнением профильных функций организации, делают жульничество с отчетностью обязательным условием выживания. Что при этом фиксирует сторонний наблюдатель? Мухлеж с отчетностью, значит (неизбежный вывод), воровство, значит, коррупция. Жулики и воры обнаружены, можно звать Навального.
Другая сторона той же медали — чудовищная бюрократизация, зарегулированность самых мельчайших «официальных» действий как внутри госаппарата, так и вне его — формально призванная бороться с этими самыми «воровством», «нецелевым использованием бюджетных средств», «использованием служебного положения в личных целях». В условиях предельной закрытости только бумажка, фиксирующая якобы чистоту намерений исполнителя в процессе исполнения его функций может, в случае если тот попадется, защитить его начальство от обвинений в недосмотре, попустительстве или соучастии. А попасться, по причине вышеописанного непрерывного мухлежа с бумагами, исполнитель может в любой момент, даже если сам не ворует. Беда в том, что, когда вы боретесь как с «отдельными недостатками» с тем, что составляет даже не системный порок организации, а суть и смысл ее существования, вы порождаете систему правил, способных блокировать любое действие любого агента внутри этой организации или в зоне ее контроля. Российское государство как организация, или как система взаимосвязанных организаций, в нынешнем своем виде нацелено на извлечение административной ренты. Все остальное — побочные эффекты. Это может быть и вполне общественно полезная дорога, только стоить она будет раз в десять больше, чем в среднем по миру (вспомним, что километр Московской кольцевой дороги обошелся дороже километра Большого адронного коллайдера). Механизмы появления и такой дороги, и двадцать шестого президентского дворца по цене, сравнимой с бюджетом субъекта Федерации, и откровенно вредоносных инициатив вроде передачи подряда на поставку питания в детсады города одной-единственной фирме, в результате чего у многих детей возникли аллергические заболевания, в целом совершенно идентичны. И никаких других механизмов производства так называемых «общественных благ» у Российского государства в запасе на данный момент нет — ну если не считать таковыми энтузиазм отдельных идеалистов. Вводя все новые правила, направленные на борьбу с нецелевым использованием бюджетных средств внутри организации, существующей ради нецелевого использования бюджетных средств, вы в итоге ставите вне закона по сути любое использование средств. По факту же вы в первую очередь блокируете расход целевой, поскольку пробивать бюрократические препоны ради чего-то, что не порождает административной ренты, смысла нет. Создавая новые механизмы контроля, вы создаете новые полномочия для новых или старых контролеров, которые будут использованы для извлечения той же самой ренты, а ужесточая механизмы административных согласований внутри бюрократической иерархии — включаете в процесс принятия мелких решений крупных игроков с крупными интересами. Но элементарное соотношение выгоды и усилий толкает их к тому, чтобы блокировать любые осмысленные действия «на местах» — зарабатывать по принципу «десять старушек — рубль» им не интересно, а просто так брать на себя риски, санкционируя чужую активность под свою ответственность — незачем. Максимально формализуя процесс расходования средств, с тем чтобы лишить администратора возможности выбрать, скажем, «своего» поставщика, вы неизбежно лишаете его и свободы маневра, позволяющей вообще выбрать — хоть по какому-нибудь разумному критерию. Заодно лавинообразно растет бумагооборот, требующий все новых инвестиций в контроль и проверки и лишающий последних стимулов тех, кто еще хочет что-то делать. Так, мало кто знает, что при всех стенаниях о недофинансировании отечественной науки небольшие исследовательские коллективы, в особенности независимые, часто отказываются от государственного заказа или от государственных грантов, то есть вроде бы от совсем «бесплатных» денег. Их останавливает запретительный объем трудовых затрат на производство финансовой и другой отчетности («сто тысяч рублей — тысяча бумажек») вкупе с перспективой проверок в будущем, то есть с долгосрочным риском («мы подписываем этот контракт, и на три года Счетная палата наша»). Совсем не редки случаи, когда государственные и окологосударственные организации делают заказы независимым структурам неформально и оплачивают их наличными. С точки зрения борца с конвенциональной коррупцией, это какой-то нонсенс: воровать из бюджета деньги, незаконно их обналичивать, чтобы потом потратить не на особняк на Багамах, а на то, чтобы незаконно же оплатить ими заказ, связанный с профильной деятельностью организации. Но, как ни странно, эта бредовая схема часто оказывается для госучреждения и его контрагента-частника менее трудоемкой и рискованной, чем оформление отношений по закону. Что тут увидит формальный закон, буде все вскроется? Воровство из бюджета одних и уход от налогов других.
И уже только как побочный эффект этой зарегулированности, невозможности пошевелить усом, не потревожив половину вертикали, возникает та простая, налично-денежная «коррупция», с которой так нравится всем бороться. Для «клиента», гражданина — это возможность сделать то, что нужно, быстро и в обход общего, связанного с гигантскими затратами сил и времени порядка. А еще возможность сделать качественно, а не как у всех, да просто возможность сделать. Это с одной стороны. С другой — возможность избежать произвола; ведь в условиях, когда почти всякое действие официального лица незаконно, произвол неизбежен. Если, к примеру, милиционер в любом случае ходит «под статьей», почему ему не вымогать взятки с задержанных, а заодно не пытать подозреваемых — терять-то особо нечего.
При этом действие вроде передачи купюр из рук в руки от больного к врачу, которое общество, журналисты, контролирующие и правоохранительные органы легко, в отличие от описанных выше «сложных» случаев, квалифицируют как коррупционное, — может ни коррупцией, ни извлечением административной ренты вовсе не являться.
Приведем пример. Система обязательных тендеров по закупке всего, что только может понадобиться бюджетной организации, придуманная ровно для того, чтобы поставщиками не оказывались «свои» люди, прекрасно обходится при высокой «цене вопроса». Приемы известны — от «договорных матчей» и прессовки потенциальных конкурентов до публикации объявлений, где, к примеру, буква «а» напечатана не кириллицей, а латиницей, что затрудняет поиск в Интернете. Все это связано с расходами и известным риском, а потому имеет смысл, только если украденное покрывает расходы с лихвой, то есть объем закупок должен быть значительным. В результате, скажем, школе партию компьютеров закупить несравнимо легче, чем мел и карандаши. Действительно: закупка компьютеров это серьезное дело. Приличная сумма денег, конкурентный рынок со спектром не только по цене, но и по качеству, возможность серьезно выиграть или проиграть. Огромное количество бумажной работы, связанной с организацией тендера, ненулевой риск, что в будущем последуют обвинения в преступном сговоре с поставщиком (такой риск существует почти независимо от наличия сговора), администрацию школы не останавливают, поскольку даже в отсутствие «отката» игра стоит свеч. Да и откат, заметим цинично, есть с чего взять. Но погружаться в такую же административную мутотень, оформлять многочисленные бумаги, создавать лишний повод для проверок многочисленным компетентным органам, выполняющим план по выявлению нарушений, ради мелочей вроде картона, мела, бумаги и т. п. дураков нет. А все это нужно. И школа собирает наличность с родителей «на карандаши» не потому, что она недофинансирована, а потому, что только незарегистрированные средства можно потратить на реальные нужды — напрямую, без заполнения бесконечных бумаг, и необходимости постоянно потом оправдываться. Директор или учитель при этом объективно ставит себя в положение преступника; сбор без соответствующего учета денег дело незаконное. Одна жалоба недовольного родителя, и полиция с величайшим удовольствием возьмется за такое верное дело: это легкая, простая и очевидная «галка» в отчетности. Есть свидетель, есть фигурант, и нет никаких особенных сомнений в факте совершения деяния, потому что очевидным образом «все» так делают.
Между тем жесткий, казалось бы, инфорсмент вовсе не приводит к сокращению числа подобных «преступлений», поскольку риск быть уличенным довольно-таки эфемерен по сравнению с рисками, проистекающими из даже самого добросовестного получения и расходования средств по официальным каналам. Что еще важнее, этот риск намного более краткосрочен. Собрал, использовал, смог в процессе избежать конфликта, и через некоторое время следы «преступления» просто растворились в эфире. Получение же добровольного пожертвования с должным оформлением требует таких бюрократических усилий и от родителя, и от учителя, что смысл это имеет, если речь идет о миллионе. Оно оставляет за собой бумажный след — и не один, а по числу всех тех самых бесчисленных бумажек и «проводок», то есть десятки документов на одну осмысленную трансакцию. Этот след может превратиться в повод для претензий разнообразных контрольных органов в том числе и задним числом: критерии чистоты отчетности у проверяльщиков не только размыты, но и изменчивы; контролеры постоянно совершенствуют методы поиска нарушений, и то, что в момент оформления было совершенно о’кей с точки зрения даже самого придирчивого инспектора, может не пройти проверку на прочность по новому алгоритму, «спущенному» таковому на момент проведения проверки.
Когда рыльце в пуху по самый хвост, возникает естественное желание прикрыться по полной, оградить себя от всех возможных претензий. И рентоориентированная бюрократия постоянно изобретает новые способы продемонстрировать публике кристальную прозрачность процесса производства общественных благ. Так, в условиях тотальной коррумпированности системы высшего образования, размытия критериев, когда за прямой плагиат («скачивание рефератов») студента карают максимум пересдачей, а не отчислением или как минимум большими неприятностями, добиться того, чтобы преподаватели, прошу прощения, не спали со студентками за зачет, практически невозможно. Зато возможно потребовать от каждого сотрудника образовательных учреждений представить справку, что он не педофил. И людям приходится спускать в канализацию кучу человеко-часов продуктивного времени — как тем, кто вынужден доказывать, что он не верблюд, так и тем, в чьи служебные обязанности входит создание и обработка подобной бюрократической макулатуры. Мера эта к тому же совершенно неэффективная, если иметь в виду заявленную цель — зарегистрированному, то есть уличенному и осужденному растлителю малолетних стать преподавателем учебного заведения очень непросто, поскольку справка об отсутствии судимости вкупе со справкой о психическом здоровье обязательны при приеме на работу. Что до не уличенных, так на то они и не уличенные, что правоохранительные органы о них не знают, и нужную справку выдадут просто по факту отсутствия порочащих сведений. Самое смешное, что и истинная цель — подстелить соломку на случай, если какая-то неприглядная история выплывет наружу, тоже не достигается: «народ» все равно потребует крови — на усилия начальства по наведению моральной чистоты в учебных заведениях ему плевать, да он о них и знать не хочет, зато пребывает в твердой уверенности, что и начальники, и подчиненные им учителя (врачи, чиновники, паспортисты, подставить нужное) все «такие». Эта административная муть часто даже и не порождает особенной «коррупции» в том смысле, что объем прямых наличных платежей может быть не так велик по сравнению с потерями человеческого времени и сил, ущерба от торможения разумной деятельности. Кто-то, наверное, и купит справку, но большинство поморщится и сходит-получит. А по-настоящему ценный специалист или просто независимый человек на очередное требование доказать, что он не какой-нибудь запредельный гад, может попросту хлопнуть дверью. Прецеденты были.
Коррупция всегда не причина болезни, а симптом — симптом избыточности полномочий чиновников, чрезмерной жестокости наказаний и негибкости, жесткости правил. В российских условиях конвенциональная коррупция — это еще и стихийно вырабатываемое противоядие, опасное, как всякое самолечение, и неприглядное, но больше похожее на смазку, чем на порчу. Справляться с болезнью ровно теми методами, которые способствовали ее развитию, все равно что похмелье лечить запоем.
Бороться следует не с «коррупцией», а с паразитическим характером государства, существующего не для граждан, а для своих служащих. Бороться, даже несмотря на то, что этих государственных служащих полстраны. Ведь не считая самого верхнего слоя, все они в частной жизни такие же бесправные объекты рентного паразитизма, как те, кого они гнобят, находясь при исполнении. Учитель ходит в поликлинику, где очереди и невнимательные врачи, у врача дети травятся некачественными обедами в школе, сотрудница паспортного стола ломает в гололед ногу, а работник ЖКХ не может получить бандероль, дожидаясь обмена паспорта. И только чиновник класса «А» в шоколаде — до первого заказного уголовного дела, впрочем.