Прошло более 20 лет с начала земельной реформы. Срок немалый, и тем не ме­нее говорить о ее завершении не приходится, поскольку нынешнее состояние земельных отношений в стране иначе как критическим назвать нельзя. Пусть не в полной мере, но руководство страны это осознает. Земельным проблемам было посвящено недавнее (октябрь 2012 г.) заседание Президиума Государственного Совета, на котором президент страны выразил серьезную озабоченность низкой эффективностью использования и охраны земель. Однако круг проблем, затрону­тых на заседании, был весьма ограничен, да и критика не отличалась жесткостью. Правда, глава государства отметил, что это лишь «первый подход к снаряду».

Преобразования в сфере земельных отношений начались в ноябре 1990 года с принятия Закона РСФСР «О земельной реформе». Главную его цель разработчики формулировали так: передача земли в собственность тем, кто ее обрабатывает. Спо­собов передачи существует всего три: продажа, реституция и бесплатное уравни­тельное распределение. Но купить землю российскому крестьянину было не на что. Реституция, которая прекрасно сработала в странах соцлагеря и Балтии (там 85 % земли было возвращено бывшим владельцам или их наследникам, а остальные 15 % выставлены на торги), для нас по понятным причинам тоже не годилась. Пришлось пойти по третьему, самому неэффективному пути. Напомним, земли колхозов и со­вхозов были разделены между сельскими жителями, на них проживавшими, но по­лучили люди не конкретные участки, а право на владение определенной долей сель­хозугодий — земельный пай. Владелец доли мог ее продать, мог, объединившись с соседями, образовать сельхозпредприятие и внести в него свою долю в качестве пая, а мог и выделиться, с тем чтобы вести самостоятельное фермерское хозяйство. Недостатков у такого механизма множество. Реформаторов, к примеру, до сих пор недобрым словом поминают за то, что они наделили крестьян паями, а не конкретными участками. Действительно, в этом случае земельный рынок сформировался бы гораздо быстрее и скорее всего носил бы более цивилизованный характер. Но не надо забывать, что провести в таких масштабах и в обозримые сроки межевание было нереально, да и сам процесс сопровождался бы кровавыми спорами «на меже». Как бы то ни было, можно констатировать, что цели реформы в какой-то степени достигнуты. Мы сегодня имеем многоукладную аграрную экономику; увеличивает­ся доля земель, находящихся в частной собственности разных форм; растут объемы сделок на земельном рынке; сформировались некоторые его институты; все послед­ние годы в большинстве регионов повышается урожайность сельскохозяйственных культур, а значит эффективность использования земель.

И все же картину земельных отношений радужной назвать никак нельзя. Приватизация земли фактически остановлена. При том что по состоянию на на­чало 2012 года 34 % сельскохозяйственных угодий перешло в частные руки, по­следние 6 лет эта доля растет в среднем менее чем на 0,5 % в год. До сих пор более половины всех земель сельхозназначения находится в государственной и муни­ципальной собственности, большие площади занимают опытные хозяйства НИИ и вузов, государственные племенные, семеноводческие, элитные хозяйства, под­собные хозяйства Министерства обороны, Газпрома, нефтяных компаний и так далее. Нигде в мире такого нет. Если вывод племенных и семеноводческих хо­зяйств за рамки приватизации на первом этапе реформ можно считать разумным, то сегодня появились рыночные структуры, которые справляются с соответству­ющими задачами лучше государственных. Поэтому настало время провести реви­зию последних и большую их часть приватизировать.

Другая проблема — почти пятая часть приватизированных земель в стране (более 24 млн га) по сути являются бесхозными. Это доли, которыми их хозяева не распорядились, то есть не продали, не внесли как долю в сельхозпредприятие или не получили в виде конкретных участков. Огромные площади никак не распреде­лены и непонятно, под чьим управлением находятся, тем не менее значительная их часть используется. На практике это выглядит так: приходит бизнесмен к чи­новнику муниципального образования, и они «договариваются», а уж как — одно­му богу известно. Сохранять и улучшать землю бизнесмену смысла нет — он ею не владеет, по той же причине спросить с него за ненадлежащее использование участка практически невозможно. Такое положение вещей очень многих устраи­вает, и в результате доли, которые задумывались как инструмент быстрого, в те­чение нескольких лет, преобразования, сохраняются уже более двух десятилетий. В 2010 году, когда принимались поправки к Закону об обороте земель сельхозназ­начения, многие специалисты настаивали на том, чтобы точно установить срок, до которого все правообладатели должны распорядиться своими паями, для чего, естественно, необходимо как минимум провести разграничение земель государ­ственных (линии электропередачи, федеральные трассы, газо- и нефтепроводы, военные полигоны и т. п.), муниципальных (земля под поселениями, муници­пальные дороги...) и частных, как востребованных, так и нет. Но услышаны эти специалисты не были.

Несовершенство земельных отношений порождает множество тяжелых про­блем, как то:

• деградация огромных массивов сельскохозяйственных земель, в том числе катастрофическое развитие процессов водной и ветровой эрозии, опусты­нивание, заболачивание, закустаривание, обеднение почв и пр. Только в пяти областях Центрально-Черноземной зоны с лучшими в стране поч­вами в 2000 году негативные процессы были зафиксированы на площа­ди 8,4 млн га (78 % от всей площади), а в 2009 году —  уже на 10 млн га (97 %). Потери продукции из-за снижения потенциала земель за эти 9 лет в зерно­вом эквиваленте составили 9,3 млн тонн (при нынешней ведомственной разобщенности наладить охрану земель невозможно, должна быть создана единая надведомственная служба государственного земельного контроля со всей полнотой полномочий и ответственности в этой сфере);
• беспрецедентная криминализация плюс неэффективность судебной практики в сфере земельных отношений и как следствие — незащищен­ность прав на землю российских крестьян, широкое распространение рейдерства;
• концентрация огромных площадей (до 1 млн га и более) в собственности крупных корпоративных структур, по сути формирование латифундий;
• отсутствие не только у населения, но и у органов управления инфор­мации о составе, структуре и изменении состояния земельного фонда страны;
• депрофессионализация специалистов, работающих в сфере регулирова­ния земельных отношений и управления земельными ресурсами.

Рынок решить эти проблемы не может — такое по силам только государству, а оно (в лице профессионально несостоятельных чиновников), ссылаясь, пусть и не прямо, на то, что значительная часть земли ему теперь не принадлежит, в по­следние годы принимает все меньшее участие в формировании системы земле­владения и землепользования. Между тем, независимо от форм собственности, вся земля в границах Российской Федерации является национальным достоя­нием. А значит, она должна быть количественно и качественно учтена, описана, оценена, ее использование должно строго контролироваться.

Все это еще недавно делалось в рамках системы земельного кадастра. В нем аккумулировались исчерпывающие сведения о статусе, местоположении, гра­ницах и качественных показателях всех без исключения земельных участков, независимо от их принадлежности. Но в начале 2000-х власти совершили гру­бейшую ошибку: преобразовали земельный кадастр в кадастр объектов не­движимости. Более того, если раньше постановка на кадастровый учет была обязательной, то теперь ее сделали заявительной (по желанию правооблада­теля). Доводы в пользу такого решения приводились следующие: в рыночных условиях, когда земля находится в частных руках, задача кадастра — зафикси­ровать права собственника на те или иные земельные угодья и определить на­логовые поступления с них в казну. А несколько десятков параметров, харак­теризующих участки, которые фиксировались в прежнем кадастре, никому не интересны, кроме его владельца. Вот пусть он, если хочет, и нанимает фирму, которая проведет обследование и предоставит ему соответствующие данные. Резон определенный тут есть. Но, скажем, в Европе понимают, что владельцу земли такие затраты одному не поднять, и в значительном объеме субсидируют эти работы. В результате владелец знает, что у него творится с землей, и если, к примеру, развивается процесс эрозии или опустынивания, вовремя прини­мает меры. Государство также имеет всю необходимую информацию, чтобы проводить осмысленную земельную политику. Эти данные отражаются в соот­ветствующем разделе кадастра недвижимости, который по сути представляет собой тот же земельный кадастр.

Похожую систему необходимо иметь и в России. Пусть будет кадастр объ­ектов недвижимости, главное назначение которого — регистрация и учет объ­ектов, но под эгидой Министерства сельского хозяйства следует создать зе­мельный кадастр на сельскохозяйственные угодья — именно они требуют подробного описания и непрерывного мониторинга (сегодня мы не знаем даже, сколько точно у нас в стране земли, как она распределена по категори­ям, считаем площадь пашни, сенокосов, пастбищ «на глазок» и уже заврались в этих вопросах совершенно). Вернуть также следует обязательный порядок регистрации в кадастре. Без этого собственник, если он не планирует продать или заложить участок, скорее всего, как пользовался им, так и будет пользо­ваться, и тратиться на весьма дорогостоящие процедуры межевания и описа­ния земли не станет.

Но обязательная регистрация требует, чтобы как минимум было проведе­но разграничение государственных, муниципальных, частных и находящихся в коллективно-долевой собственности земель. Эти работы необходимо провести в кратчайшие сроки, за 2—3 года. Между тем государство фактически прекратило финансирование любых землеустроительных работ, в том числе и тех, которые необходимы непосредственно для государственного управления. В результате четких границ чаще всего сегодня не имеют даже территории субъектов Феде­рации, а в большинстве регионов вообще царит полная неразбериха. Например, во Владимирской области в государственной и муниципальной собственности числится 395,7 тыс. га — более 40 % всей площади сельскохозяйственных земель, но выделены на местности и зарегистрированы из них лишь 21,4 тыс. га — 5,4 %, местоположение остальных земель точно не определено, по существу они бес­хозны.

Стоит ли удивляться, что к настоящему времени на кадастровый учет постав­лено не более 18 % земель сельскохозяйственного назначения? Только владельцы этой земли являются легитимными собственниками, большая же часть правооб­ладателей (около 80 %) правообладателями в полном смысле не являются.

Принятые правительством в начале года «Основы земельной политики РФ» предусматривают ряд мер по упорядочению земельных отношений, но эти меры не носят системного характера (достаточно сказать, что в документе нигде не упо­минается землеустройство, хотя без него никакие земельные преобразования не­возможны) и по сути сводятся к отказу от деления земель на категории по целевому назначению и переходу к классификации по видам разрешенного использования. Имея в виду перспективу, такой переход можно признать разумным, но он мало что даст, если при сохранении заявительного порядка постановки на кадастровый учет и регистрации прав и сделок не будут обеспечены доступность (в том числе по стоимости) и высокое качество межевых и кадастровых работ. В «Основах» эти вопросы не затронуты вовсе.

Ничего в документе не сказано и о том, как бороться с произволом чиновни­ков (и, соответственно, с коррупцией) при передаче в аренду, пользование или при выставлении на торги земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Наиболее действенная мера — обеспечение пу­бличности любых операций, связанных с перераспределением земли. Властные структуры следует обязать размещать в Интернете исчерпывающую информацию о таких операциях. Это, безусловно, не панацея, но без публичности и обществен­ного контроля цивилизовать земельный рынок не удастся.

И, наконец, в «Основах» не затрагивается важнейший вопрос о судьбе зе­мельных долей, которые свою роль сыграли и сейчас тормозят развитие рынка. Притом, что, повторимся, значительная часть земель, находящихся в долевой собственности, остаются невостребованными (в той же Владимирской области на начало 2011 года 152,8 тыс. га из 285 тыс.), без активнейшего участия государствен­ных и муниципальных структур, без их мощной информационной и консалтин­говой поддержки владельцев паев цивилизованно перевести доли в те или иные формы реального владения землей не удастся. Пока никакого движения в данном направлении не наблюдается, а ведь проблема эта касается огромной массы лю­дей. Например тех, кто покинул деревню, не распорядившись своей долей, или городских жителей, получивших пай в наследство.

Большинство из перечисленных проблем прямо или косвенно относятся к сфере землеустройства в классическом «столыпинском» его понимании — то есть имеется в виду не просто установление границ, а создание условий для опти­мального использования земли. Из чего следует, что безотлагательно должен быть подготовлен новый закон «О землеустройстве», отвечающий современным ре­алиям. В нем необходимо точно определить, какие виды землеустроительных ме­роприятий финансирует государство, какие — муниципальные образования, а ка­кие — частные правообладатели. Вполне уместным выглядел бы в таком правовом документе перечень первоочередных землеустроительных работ, за которые отвечает государство. Это, как мы уже говорили, прежде всего разграничение земель разных видов собственности. Чтобы произвести его на всей территории страны, понадобятся примерно три года и порядка 400 млрд руб. Деньги большие, но они вернутся в бюджет, и очень быстро.

Ведь когда у земли появятся конкретные хозяева, она сразу превратится в ак­тив, под который можно привлекать инвестиции (через земельную ипотеку, эмис­сию ценных бумаг, обеспеченных земельными активами и т. п.). То есть будет решена острейшая на сегодняшний день проблема кредитного голода в сельском хозяйстве (у западного фермера земля почти всегда находится в закладе — зало­жил, собрал урожай, отдал кредит и снова заложил). Помимо этого мощное раз­витие получит земельный рынок, что позволит эффективным производителям расширять производство. Наведение порядка в земельных отношениях даст также возможность усовершенствовать систему земельного налогообложения, да и про­сто повысить собираемость земельного налога, что прямо скажется на развитии территорий, поскольку он поступает в местные бюджеты. Наконец государство в лице легитимного собственника получит партнера, с которого можно не только спрашивать за рациональное использование земли, но для которого можно соз­давать соответствующие стимулы. К примеру, в ряде европейских стран, а также в Новой Зеландии и Канаде практикуются налоговые вычеты на сумму, направляемую владельцем на улучшение своего земельного участка (мелиорацию, рекульти­вацию и пр.), если в среднесрочной перспективе целевое (сельскохозяйственное) использование последнего сохраняется. Кроме того, там не увеличивают ставки налогообложения на улучшенные участки.

Помимо налогового стимулирования во многих странах (в частности в ФРГ и Новой Зеландии) ежегодно проводят конкурсы разного уровня (национального, муниципального) на лучшее обустройство земельного участка, защиту угодий от эрозии и пр. Число премий обычно невелико, но их размер настолько значителен, что это привлекает многих фермеров.

Сфера земельных отношений и землепользования огромна и невероятно сложна. Любое ошибочное решение здесь выливается (с чем страна не раз сталки­валась и сталкивается сегодня) в колоссальные потери и социальное напряжение. Поэтому успех земельной политики напрямую зависит от научного ее обеспече­ния, наличия профессиональных кадров. В настоящее время в стране нет ни одно­го специализированного научного учреждения, занимающегося соответствующи­ми проблемами. Существующие в некоторых НИИ отделы крайне малочисленны и плохо оснащены. Назрела необходимость реорганизовать один из институтов Россельхозакадемии, с тем чтобы он стал научным центром, занимающимся ис­ключительно земельными проблемами.

Значительного улучшения требует система подготовки специалистов для зе­мельной сферы. Государственный университет по землеустройству и профильные факультеты некоторых других вузов выпускают квалифицированных специали­стов, но средства в развитие этих учебных заведений и в совершенствование учеб­ного процесса вкладываются явно недостаточные. Другая проблема — в 2010 году была введена порочная система аттестации кадастровых инженеров, и теперь это звание может получить человек без какого-либо базового профессионального об­разования. А ведь кадастровый инженер должен обладать глубокими знаниями о земле как средстве производства и природном ресурсе, понимать глубинную сущность земельных отношений, владеть методами получения, обработки и применения геодезической, картографической, почвенной, землеустроительной, геоботанической, экологической и другими видами информации, технология­ми подготовки, принятия и реализации проектных и управленческих решений. Такого специалиста вуз готовит минимум четыре года (бакалавриат), а высоко­классный землеустроитель получается только после шести лет обучения (магистратура). Сегодня же достаточно зазубрить несколько сот ответов на вопросы электронного тестирования по принципу «да — нет», чтобы получить сертификат, статус которого выше статуса вузовского диплома. Результаты деятельности таких «специалистов» даже нет смысла обсуждать.

Изложенные в статье проблемы, разумеется, не охватывают весь широчайший спектр целей, задач и инструментов государственной земельной политики, одна­ко они относятся к разряду ключевых — без их решения наше сельское хозяйство не имеет будущего.