Михаил Митюков в 1990–1993 годах являлся председателем Комитета Верховного совета Российской Федерации по законодательству, членом Президиума Верховного совета РФ, председателем Комиссии законодательных предположений при президенте и первым заместителем министра юстиции РФ; в 1996–1997 годах – первым заместителем секретаря Совета безопасности РФ; в 1996–2005 годах (с перерывом) – полномочным представителем президента РФ в Конституционном суде; в 2005–2007 годах – советником Конституционного суда; с 2007 года – председателем Комиссии при президенте РФ по реабилитации жертв политических репрессий.

«Неприкосновенный запас»: Можно ли сказать, по вашему мнению, что в «войне конституций», кипевшей в России в начале 1990-х годов, победил здравый смысл?

Михаил Митюков: К Конституции 1993 года наша страна шла через сложные политические и экономические противоречия, коллизии, многие из которых до сих пор не исчезли, а некоторые даже усложнились. Но результатом этого пути стал новый конституционный и экономический строй, новая внешняя политика и стратегические подходы к будущему России.

Необходимость в новой Конституции стала очевидной в конце 1980-х – начале 1990-х годов. К ней подвели не только объективные причины, связанные с кризисом социалистического строя, но и субъективные, обусловленные начавшимся поиском государственно-правовой модели для зарождавшегося в муках демократического правового государства. Первые демократические выборы 1989-го и 1990 годов создали политическую трибуну, с которой была заявлена идея новой Конституции и на которой были предприняты первые шаги к ее материализации. На первом Съезде народных депутатов РСФСР 16 июня 1990 года была образована Конституционная комиссия во главе с председателем Верховного совета Борисом Ельциным. Те исторические условия предопределили начало работы над проектом новой Конституции на основе Декларации «О государственном суверенитете РСФСР» и в рамках существовавшего тогда Союза ССР.

В 1990–1992 годах работа над проектом Конституции фактически осуществлялась по двум направлениям. Первое из них реализовывалось под эгидой Верховного совета образованной им Конституционной комиссией, где в конечном счете пытались придать легитимность политическим идеям Руслана Хасбулатова и Олега Румянцева, то есть соединить прошлое – «советскую модель» – с парламентской республикой. Эклектичные варианты проекта комиссии так и остались «памятниками» правовой мысли, породив сложные политико-юридические дискуссии. Однако некоторые положения, апробированные Конституционной комиссией, послужили важным материалом для будущей Конституции.

Второе направление, более практическое, отличалось стремлением создать новую Конституцию путем внесения серии кардинальных и концептуальных изменений и дополнений в действовавшую тогда Конституцию РСФСР 1978 года. Этот процесс шел стихийно, чаще всего под влиянием сиюминутных потребностей той или иной ветви власти, в том числе амбициозных устремлений Верховного совета. В 1990 году в Конституцию были внесены 53 поправки, в 1991-м – 29, в 1992-м – около 300[1].

«НЗ»: Неудивительно, что в итоге путь модернизации Конституции 1978 года оказался тупиковым.

М.М.: Действительно, результаты этой работы оказались весьма противоречивыми. С одной стороны, благодаря поправкам были закреплены политический плюрализм и принцип разделения властей, учрежден институт президента и проведены первые президентские выборы, создан Конституционный суд и заложены основы для судебной реформы, а содержание Декларации прав и свобод человека и гражданина и Федеративного договора включены в Конституцию. Все перечисленное – ценные приобретения цивилизованного демократического государства. С другой стороны, слишком большое количество изменений и дополнений, вносимых в Конституцию, привело к главному пороку: противоречию между старым и новым. Возник серьезный дисбаланс законодательной и исполнительной властей; конституционная декларация приверженности принципу разделения властей на практике сводилась «на нет» сохранением статьи 104 прежней Конституции РСФСР о полновластии Съезда народных депутатов. Все это ослабляло государственную власть, ставило под сомнение само продолжение строительства демократической российской государственности и судьбу реформ. В итоге оба направления оказались малопродуктивными. Конституционная комиссия в течение трех лет так и не смогла выдать окончательного, одобренного Верховным советом и субъектами федерации, проекта, а постоянная правка действовавшей Конституции вела к углублению конфронтации между ветвями власти, к их ослаблению и в конечном счете к всеобщей безответственности.

«НЗ»: То есть апрельский референдум 1993 года, после которого появился «президентский» проект Конституции, можно считать катализатором конституционной реформы?

М.М.: Результаты апрельского референдума 1993 года предопределили экономические и политические причины интенсивной подготовки проекта новой Конституции, концептуально отличающегося от тех подходов, которые господствовали в Конституционной комиссии и законодательной практике Верховного совета. На совещании руководителей республик, глав администраций краев, областей, автономных образований и городов федерального значения президент Ельцин среди политических причин, обусловливающих изменение хода работы над проектом Конституции, назвал следующие:

«Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика мирным путем стала Российской Федерацией. Государство сменило не только свою “юридическую личность”, но и общественный строй,.. а Конституция у нас пока старая, с большим количеством изменений и дополнений. Этот Основной закон тянет государство назад, в прошлое. С прошлым, понятно, порвать нельзя, историческую память нужно сохранять, но надо идти вперед, жить по новым нормам и правилам, конечно, если эти правила соответствуют действительности, внутри не противоречат друг другу, как это имеет место в действующей Конституции. Поэтому Российской Федерации нужен новый Основной закон»[2].

Ельцин, будучи председателем Конституционной комиссии, представил проект новой Конституции. Проект был комплексным, он вобрал в себя лучшее из получивших политический резонанс конституционных проектов, в том числе и идеи проекта, поддерживаемого Съездом народных депутатов. Фактически он уже был частично действующим, благодаря Федеративному договору. Пять главных положений пронизывали проект: человек, крепкая стабильная власть, экономическая свобода на основе закона, правосудие и действительная федерация. Существенное влияние на «президентский» проект оказали идеи Андрея Сахарова. Вместе с тем текст интегрировал положения нескольких проектов, подготовленных рабочей группой Конституционной комиссии, рабочей группой под руководством Сергея Шахрая (вариант «0»), международным фондом «Реформа» и рабочей группой Российского движения демократических реформ (Анатолий Собчак, Сергей Алексеев и другие). Во всех этих проектах содержались положения о правах и свободах человека в России как демократическом, правовом, светском, федеративном государстве с республиканской формой правления. Эти базовые положения непосредственно отражены в «интегрированном» проекте, где исходным является принцип президентской республики.

«НЗ»: Интересно узнать ваше экспертное мнение относительно правового статуса собранного Борисом Ельциным Конституционного совещания и общей роли этого органа в подготовке нового Основного закона.

М.М.: Первоначально, как известно, Ельцин колебался в выборе организационной формы института по доработке проекта Конституции. На одном из совещаний с юристами он заинтересовался дореволюционным опытом разрешения кризиса, связанного с роспуском второй Государственной Думы в 1907 году. У него созрела мысль создать Конституционное собрание или Конституционное совещание. По совету помощника президента Юрия Батурина президент выбрал более осторожный вариант: Конституционное совещание, дающее более широкий правовой простор для работы. В Совещании над проектом Конституции работали по четыре представителя от каждого субъекта Российской Федерации, 65 представителей президента и правительства, 134 представителя федеральных органов власти, в том числе 95 членов Конституционной комиссии, представители от каждой фракции Съезда народных депутатов, 250 представителей местного самоуправления, политических партий, общественных организаций, профсоюзов, предпринимателей, религиозных конфессий. В его работе, кроме того, принимали участие представители Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, Генеральной прокуратуры и члены рабочей комиссии по доработке проекта Конституции. По сути столь представительное совещание являло собой подобие Учредительного собрания, выражающего практически все спектры политической жизни государства.

Вопрос о правовой природе Конституционного совещания остается дискуссионным в современном конституционном праве России. Открывая этот форум, президент подчеркивал его совещательный характер. Конституционное совещание рассматривалось как «промежуточная» стадия конституционного процесса, необходимая для легитимации президентского проекта. Легитимность Конституционному совещанию придавал не только его представительный характер, но и «мандат», обеспеченный президенту апрельским референдумом 1993 года и Федеративным договором. Несмотря на жесткую оппозицию идее Конституционного совещания со стороны руководства Верховного совета и некоторых политических сил, обществом она была воспринята. Через месяц после опубликования «президентского» и «парламентского» проектов Конституции на первый поступило более двух тысяч содержательных поправок (пропорция откликов в сравнении с «парламентским» проектом составила 28 к 1), которые выражали интересы как противоборствующих политических сил, так и населения страны, объективно заинтересованного в стабильном развитии государства.

С открытием 5 июня 1993 года пленарного заседания Конституционного совещания конституционная реформа вступила в решающую фазу. Результатом ее должен был стать документ, гарантирующий единство страны и стабильность общественной жизни, а также ликвидирующий конституционную основу для политических кризисов. Уже к середине июля в адрес Конституционного совещания поступило более пяти тысяч предложений и замечаний от граждан и объединений, научных учреждений, федеральных, региональных и местных органов; было предложено более пятисот поправок к тексту проекта. В доработанном документе не были изменены только три статьи из ста тридцати трех статей первоначального текста. Таким образом, уже в начале июля Конституционным совещанием был создан новый вариант Основного закона.

Впервые в российской конституционной практике для решения спорных юридических вопросов при доработке Конституции был применен институт конституционного арбитража, организованного в виде Комиссии конституционного арбитража Конституционного совещания. В нее вошли видные российские ученые-правоведы и юристы-практики, в том числе судьи Конституционного суда, руководители Верховного суда и Высшего арбитражного суда. Конституционный арбитраж вынес семнадцать решений, касающихся способа принятия Конституции, толкования понятий «конституционный строй», пределов самостоятельности местного самоуправления, порядка назначения председателя правительства, полномочий президента в определении направлений внутренней политики, расширения круга субъектов законодательной инициативы, функций прокуратуры и других вопросов.

«НЗ»: Что вы назвали бы главным итогом работы Конституционного совещания?

М.М.: Основной итог Конституционного совещания, на мой взгляд, заключается в том, что Россия стала конституционной, а не конституционно-договорной федерацией. Федеративный договор перестал быть непосредственной составной частью Конституции, а в проекте Основного закона закреплялось равноправие субъектов федерации независимо от их типа. Кроме того, устанавливался демократический баланс в полномочиях палат Федерального Собрания. Учреждались институты контроля в лице Счетной палаты и уполномоченного по правам человека. Ограничивались основания для роспуска Государственной Думы. Вводилась норма, согласно которой указы и распоряжения главы государства могли издаваться только в том случае, если они не противоречат Конституции и законам. Все перечисленные положения появились в проекте именно в ходе работы совещания. Окончательный вариант проекта, предложенный Конституционным совещанием, значительно отличался от обоих исходных вариантов, как «президентского», так и «парламентского».

«НЗ»: Некоторые участники той конституционной дискуссии ставят под вопрос легитимность Конституции 1993 года. Каково ваше мнение на этот счет?

М.М.: Об этом можно было бы говорить лишь в том случае, если бы учредительный характер подготовки Конституции не дополнился демократической процедурой ее принятия всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, de jure закрепившей новый конституционный строй. Такой порядок по существу был обусловлен конституционным кризисом: неспособностью парламента завершить объявленную им же конституционную реформу, заблокированную в результате конфронтации с исполнительной властью, которая вылилась в октябрьские события 1993 года.

За прошедшие двадцать лет практически заново созданы предусмотренные Конституцией государственные институты, болезненно, но последовательно внедряется принцип разделения властей и обеспечивается государственная стабильность, созданы предпосылки для общественного согласия. Фактически Конституция 1993 года сегодня принята большинством населения, по ней живут и те, кто подвергал ее остракизму, ставил под сомнение легитимность ее принятия. Парадокс настоящего времени в том, что те, кто вчера выступал за пересмотр Конституции Российской Федерации, сегодня ее защищают. А те, кто отстаивал незыблемость Основного закона, активно его преобразуют через изменения и дополнения федеральных законов, устанавливающих общие принципы организации государственной власти и местного самоуправления. Это противоречие, вероятно, обусловлено не только социально-экономическими и политическими противоречиями в обществе, но и процедурными особенностями принятия в недавнем прошлом ныне действующей Конституции РФ.

Беседовала Юлия Счастливцева
Октябрь 2013 года