Другие журналы на сайте ИНТЕЛРОС

Журнальный клуб Интелрос » Неприкосновенный запас » №2, 2010

Ольга Вендина
Можно ли увидеть четкие перспективы в туманном будущем городов?
Просмотров: 1724

Ольга Ивановна Вендина - урбанист, ведущий научный сотрудник лаборатории геополитических исследований Института географии РАН.

 


Снижающаяся прогностическая способность исследований, посвященных городскому развитию, ставит вопрос о глубинных сдвигах, происходящих в жизни городов, и недостаточности методов их изучения. Дело не в том, что данные нехороши или методы плохи, - современный статистический анализ, использующий сложные математические модели, становится все более тонким и изощренным, - а в том, что анализу подвергаются лишь долговременные процессы, лежащие «на поверхности» и носящие массовый характер. В результате статистическая и наблюдаемая реальность расходятся: города, которые по всем признакам должны были бы «умереть», живут и здравствуют, тогда как статистические лидеры на поверку не обладают столь завидным здоровьем. Что происходит, почему успешные города превращаются в свою противоположность? Многие современные индустриальные центры демонстрируют именно такую динамику, а их развитие выглядит весьма неустойчиво. Достаточно привести примеры Магнитогорска или Череповца. Откуда исходят наиболее «опасные» вызовы городскому развитию? Возможно ли предвидеть грядущий кризис города и выработать адекватную политику?

 

«Другая реальность», или Городская жизнь с разных точек зрения

В качестве примера расхождения аналитической и реальной картины возьмем такой важный сюжет, как вовлеченность российских городов в процессы глобализации. Предполагается, что включенность в глобальные сети, приносит городу дополнительные дивиденды и стимулы развития. Обратный эффект имеет «исключенность» города из мирового мейнстрима. Изучение развитости и интенсивности международных связей опирается на методику определения Индекса глобализации, включающего четыре группы показателей: 1) экономические (прямые иностранные инвестиции, финансовые трансферты, объемы экспорта/импорта); 2) политические (членство в международных организациях, число посольств и консульств, участие в ратификации международных соглашений); 3) технологические (Интернет и связанные с ним сервисы); 4) личностные (международные поездки и туризм, телефонный трафик, денежные переводы и счета в зарубежных банках). Необходимым источником информации в этом случае служат задокументированные административные и деловые контакты, а также отчеты о деятельности разного рода компаний (авиационных, туристических, телекоммуникационных и прочих). Это, безусловно, очень значимая часть анализа, но она оставляет открытым вопрос о социальной и культурной части глобализации и, прежде всего, о миграциях людей и их индивидуальной деятельности. Возникающие трансграничные контакты остаются «в тени» не только для налоговых органов, но и для исследователей. Отсюда и глобализированность крупных административных центров, расположенных «внутри» страны, сосредотачивающих деньги и власть, оказывается выше, чем многих приграничных городов, что вряд ли соответствует действительности.

Так, оторванные от «материковой» России Калининград или Владивосток обязаны своим относительным экономическим и социальным благополучием именно высокому уровню интеграции в мировой рынок, хотя эта интеграции имеет скорее теневой характер. Населению этих городов удается поддерживать достигнутый уровень жизни и повышать свое благосостояние почти исключительно за счет приграничной ренты. Теневая экономика, ориентированная на соседние страны, определяет структуру занятости и доходов местного населения[1]. Несмотря на негативную оценку такого типа экономики, она дает людям какие-то перспективы и работает на сохранение молодого и активного населения, расширяет возможности получения образования и самореализации, способствует накоплению человеческого капитала. Местное население ощущает себя «другой Россией»[2], более современными людьми. При этом глобализация Калининграда и Владивостока лишена своих ключевых символов и атрибутов - амбициозных деловых центров[3], крупных торговых сетей и штаб-квартир транснациональных компаний, а городские администрации озабочены скорее созданием и поддержанием знаков российского, а не китайского или европейского присутствия.

Другой пример - оценка эффективности модернизации российских городов, поиск «полюсов роста» и «локомотивов развития». Согласно теории модернизации, развитие является результатом систематического изменения и совершенствования технологий, институтов и системы ценностей общества. Успешность модернизации в значительной степени зависит от динамичности рыночной экономики, генерирующей рост благосостояния населения, и возможностей перераспределения богатства в обществе. Именно рост душевых доходов в пересчете на покупательную способность был и остается одним из основных индикаторов, позволяющих делить страны на развитые (модернизированные), развивающиеся (модернизирующиеся) и слаборазвитые. В применении к городам модернизация, помимо роста доходов населения, означает высокую степень изменчивости, постоянное генерирование «нового», расширение возможностей высоких заработков и качественного потребления, причем не только материальных благ, но и широкого спектра услуг, повышающих удовлетворенность жизнью. В соответствии с данным подходом строятся исследования, ориентированные на выявление новых черт в городской экономике (например инновационное и наукоемкое производство, индивидуальное жилищное строительство, торговые сети, сотовая связь или Интернет), рост уровня образования населения, рост доходов, изменение модели и структуры потребления, автомобилизацию, благоустройство городской среды, субурбанизацию, экологию и прочее. Все это очень хорошо и правильно, но оставляет чувство неудовлетворенности, поскольку каждый из индикаторов и даже их совокупность, отражая изменения, все-таки не вполне отражают реальное развитие.

Во-первых, рост доходов. Конечно, увеличение денежной массы в карманах людей расширяет возможности, но совсем не обязательно ведет к развитию. Вопрос в том, как и на что тратить деньги. Показатель изменения характера и особенностей потребления хорошо работал как индикатор развития в условиях недостаточного потребления, когда покупка новых вещей превращалась в событие, а исполнение мечтаний о стиральной машине или автомобиле приводило к высвобождению свободного времени и увеличивало возможности для самореализации. Сегодня потребление все большего числа людей становится избыточным, потребляя, люди покупают не вещи или услуги, а символы - имидж, ощущения, стиль, чувство принадлежности к числу избранных и даже индивидуальность. Недостаточность критерия доходов и потребления для определения развития стала ясна уже в 1970-х годах[4], однако реально этот показатель перестал самостоятельно употребляться лишь в 1990-х, войдя в состав Индекса развития человеческого потенциала. Существует и другая сторона проблемы: можно быть горожанином со стажем, вполне обеспеченным человеком и проповедовать архаичные идеалы. Сегодня именно состояние российского социума, а не нехватка денег, является главным препятствием развитию страны.

Во-вторых, хоть это и звучит криминально, но образование также имеет свои развивающие лимиты. Повышение уровня образованности дает значимый эффект при переходе от неграмотности ко всеобщему среднему образованию, а увеличение средней продолжительности жизни - при снижении показателей младенческой смертности. Все эти сдвиги обеспечиваются в первую очередь государственной политикой, ростом образовательных и медицинских стандартов. Но дальнейшее продвижение зависит от индивидуальной мотивации людей, качества получаемого образования и обретаемого долголетия. Так, высшее образование еще в советскую эпоху превратилось в один из объектов символического потребления, диплом стал важнее знаний. В наши дни это привело к взрывному расширению рынка образовательных услуг при одновременном снижении качества получаемых знаний, что сработало скорее против, нежели в пользу, развития. Похожие метаморфозы происходят и с долголетием, поскольку важно не просто долго жить, но сохранить качество жизни, что доступно далеко не всем и требует трансформации образа жизни. Существует и проблема другого рода: в тех странах, где было достигнуто реальное долголетие, возможность качественной старости, освобождающей стариков от разных форм зависимости (материальной, семейной, социальной), резко изменила матримониальное и прокреативное поведение людей, отношение к семье и желаемому количеству детей. Прямым следствием роста долголетия и поведенческих сдвигов стало прогрессивное старение общества, превратившееся в серьезную социально-экономическую проблему и вызов развитию. Поскольку, как ни велика ценность долголетия, «качественным» по-прежнему считается молодое, активное и образованное население.

Другой пример - инновационность городов и их открытость нововведениям. Казалось бы, это тот случай, когда малые изменения способны привести к серьезным социальным, экономическим и технологическим сдвигам. Однако специфика современной экономики такова, что требует вовлечения в инновационные процессы значительной части общества, инновационные практики должны быть успешно освоены большинством членов общества, став нормой повседневной жизни и потеряв свою инновационность. Верхушечные трансформации не дают ожидаемого эффекта, развитие не затрагивает всех слоев общества, даже если инновации текут широкой рекой. Скорее мы сталкиваемся с ситуацией экономической и социальной многоукладности, расслоением общества и имущественной сегрегацией в результате разницы в оплате труда в традиционных и инновационных секторах городской экономики.

Возвращаясь к вопросу о другой реальности, слабо фиксируемой статистикой, приходится констатировать собственную аналитическую беспомощность. Вызвано это тем, что, анализируя происходящие сдвиги, мы обращаемся к процессам, инициируемым городскими «китами», бизнесом и властью, действия которых относительно хорошо поддаются наблюдениям и статистическому учету, в то время как развитие городов все в большей мере начинает определяться индивидуальными жизненными стратегиями населяющих его людей, даже если это стратегии выживания. Этот сдвиг в значительной степени предопределен переориентацией экономики городов на непосредственное потребление населения и сферу услуг - отрасли, в которых постоянно возрастает роль малого бизнеса и индивидуального предпринимательства. Одновременно роль так называемых градообразующих предприятий в жизни городов постепенно снижается, так же, как ослабевает и давление администраций разного уровня, утрачивающих рычаги прямого влияния на экономику, если, конечно, оставить за скобками коррупцию и нелегитимные методы административного рэкета. Другой фактор - социально-психологический. Будущее города все в большей мере определяется не наличием крупного работодателя, а мотивами поведения людей, тем, насколько они связывают с городом свое будущее и будущее своих детей, их миграционными настроениями и жизненными приоритетами.

Возьмем Сургут - классический российский промышленный город, расположенный в зоне нового освоения, хотя и имеющий исторические корни (острог Сургут был основан в 1594 году). Рост и развитие Сургута в советские годы были связаны с идеей временного проживания работающего населения в суровых природно-климатических условиях. Ранний выход на пенсию и высокие заработки, увеличиваемые северными коэффициентами, должны были помогать людям после исполнения их производственных обязанностей перебираться «на юг». Однако в Сургуте сложился социум, спаянный сильнейшей локальной идентичностью и тесными дружескими связями. Чувство значимости места, а через него и самоутверждения, подкреплялось неформальным титулом Сургута как «нефтяной столицы России». Жизнь в таком городе оценивалась как преимущество. Если в 1970-х годах сургутяне, уезжая в отпуск, говорили: «Я домой поехал», то в 1990-х «дом» для большинства из них был уже в Сургуте. Сравнивая уровень и качество жизни в своем городе и за его пределами, люди делали выбор в пользу Сургута. Более того, сюда, «к детям», стали переезжать престарелые родители, начали возвращаться собственные пенсионеры, не прижившиеся «на юге».

Другой пример - Лейпциг, город, обладающий высокой символической значимостью для Германии. После объединения он значился одним из первых в планах экономической реструктуризации. В реновацию Лейпцига были вложены огромные средства, построены обширные офисные площади, логистические центры, реконструирован вокзал и аэропорт, открыто множество супермаркетов и магазинов, населению были выданы льготные кредиты для строительства собственных домов в пригородах, субурбанизация стимулировалась. Несмотря на все эти беспрецедентные меры и вложения, люди «не поверили» в перспективы Лейпцига, а главное, в перспективы собственного успеха в этом городе, и массово уезжали. В 1990-х - начале 2000-х годов город не только не рассматривался как привлекательный для бизнеса, но и потерял почти 100 тысяч жителей. Вновь отстроенные офисные площади пустовали, торговые центрытерпели убытки, знаменитая Лейпцигская ярмарка работала лишь благодаря постоянной поддержке правительства: только в 2006 году ярмарка впервые свела баланс с нулевым результатом. Гораздо более эффективной для «возрождения» Лейпцига оказалась не инвестиционная деятельность государства и крупного бизнеса, а вложения мелких частных инвесторов. Лейпциг как место «прописки» Фауста и Мефистофеля стал центром неформальной субкультуры «неоготов», а как место жизни Иоганна Себастьяна Баха - многочисленных культурных акций. Городская среда с обилием парков, зеленых дворов, городских вилл и доходных домов конца XIXвека высоко ценилась жителями западных земель Германии. В то время как местные жители стремились перебраться в скромный домик с садиком за городом или в «старые земли», западные немцы стали покупать большие квартиры «для семьи» в центре Лейпцига, ведя свою жизнь в «челночном» режиме между офисом в западных землях и семьей в восточных. Затем и собственное население оценило преимущества «городской жизни», люди начали массово продавать свежеотстроенные коттеджи в пригородах и отремонтированные квартиры в районах социалистической застройки, перебираясь обратно «в центр». Город, поражавший обилием сносимого жилья, пустующих жилых домов и зияющих глазницами битых окон, начал преображаться и ожил. Надо думать, что следующим шагом станет рост спроса на созданную в первые годы после объединения и недостаточно востребованную экономическую инфраструктуру. Таким образом, процессы джентрификации, движимые частной инициативой, оказались более эффективными с точки зрения развития города, чем прямые вливания в экономику.

Приведенные примеры показывают расхождение трендов развития городов, определяемых индивидуальными жизненными стратегиями людей и «плановыми мерами», включая стратегии бизнеса. Именно в этом и кроется причина недостаточной эффективности прогнозов, плохо учитывающих иррациональность человеческих решений и действий.

 

Экономический рост и развитие

Растущая значимость индивидуальных человеческих решений для развития городов переводит дилемму «экономический рост - развитие» из области деклараций в область конкретных действий. Предпочтение, традиционно отдаваемое экономике, остаточное финансирование гуманитарных программ и социальной сферы начинают все больше входить в противоречие с требованиями времени.

На протяжении всей эпохи индустриализации, а в России все последнее столетие, идея «экономического роста» была ключевой идеей развития. Логика роста была заложена во все крупные и мелкие проекты. Рост превратился в ожидаемый результат проводимой политики. Отсутствие роста трактовалось как тревожный сигнал и отсутствие успехов. Данная логика в значительной степени соответствовала социально-экономическим реалиям, ключевые процессы эпохи были связаны с демографическим переходом, урбанизацией и индустриализацией. В соответствии с этой логикой и старопромышленные территории, и регионы нового освоения, и подавляющее большинство городов постоянно и неуклонно наращивали численность населения, экономический потенциал и благосостояние, часто демонстрируя впечатляющую динамику.

Эпоха «роста» подошла в нашей стране к своему логическому завершению еще в советское время, хотя никто не говорил о необходимости пересмотра критериев развития. Наступивший «застой» объяснялся неповоротливостью советской плановой машины, нуждавшейся в реформировании. Сегодня недостаточность экономического роста для развития еще более очевидна, и это невозможно списать на экономический кризис, транзитный характер российской экономики, наследие советского прошлого и прочее. Хотя в стране в целом тенденции экономического роста сохраняются, но они ненадежны так же, как и рост цен на энергоносители. Рынок труда напряжен не столько из-за экономического бума, сколько из-за неблагоприятной демографической ситуации и сокращения населения. Если еще десяток лет назад городские и региональные власти были обеспокоены тем, как создать новые рабочие места, то сегодня голова болит о том, как заполнить уже существующие. Необходимость привлечения рабочей силы и массовой миграции пугает города, поскольку масштаб проблем перевешивает все экономические выгоды. Процессы урбанизации достигли своего зенита, последней возможностью роста остается агломерирование - стягивание ресурсов в единый центр или создание полицентричных урбанизированных ареалов, насыщенных разными видами экономической деятельности. Сельской местности уже некого отдать городам, во многих регионах депопуляция приобрела необратимый характер[5], поэтому города - главные фокусы территориального развития - начинают тянуть соки друг из друга. О «моногородах» сегодня говорят примерно так же, как когда-то говорили о «неперспективных деревнях», забывая, что они обслуживают территорию и сохраняют ее обжитость, что принципиально важно для поддержания инфраструктуры и будущего развития. Тенденции социальной и пространственной поляризации заметно усилились. Место, где человеку повезло или не повезло родиться, приобрело огромное значение, став залогом бедности или успешности. Миграция превратилась в почти безальтернативное средство социальной мобильности. Общество разделилось на «выигравших» и «проигравших». Рост в одном месте происходит, как правило, за счет других территорий, лишая их шансов на успех или резко замедляя развитие.

Так что же, пришел конец развитию, а нам в удел досталась деградация, захватывающая все более обширные пространства по мере ослабления источников экономического роста? Вряд ли с этим можно согласиться, скорее «экономический рост» не имеет универсального значения для развития, и логика «роста» должна быть дополнена логикой стабилизации или даже «сжатия». Развитие в условиях нулевого демографического или экономического роста, а возможно, и спада предполагает не количественные, а качественные изменения. Инвестиции не только в экономику, но и в людей. Это не гуманитарные альтруистические пожелания, а вполне прагматичная точка зрения. Человеческий капитал - единственный вид капитала, не подверженный инфляции и обесцениванию[6], его недооценка или разбазаривание приводят к потерям во всех сферах жизни общества.

Данный вывод не нов и не оригинален, более того, от частого употребления он превратился в банальность. Почему же тогда он так плохо усваивается? Слишком велик соблазн экономического роста и упования на экономическое чудо, позволяющего быстро совершить головокружительный скачок в развитии. Тем не менее, повторяющиеся кризисы возвращают от чудес к реальности и постоянно ставят вопрос о соотношении экономического роста и развития.

У экономического роста появились свои протагонисты и антагонисты. Среди первых подавляющее большинство - экономисты, которые полагают, что экономический рост желателен и может быть устойчивым. Их аргументы в пользу экономического роста сводятся к следующему:

- экономический рост приводит к росту благосостояния населения, позволяя людям самостоятельно удовлетворять свои потребности, покупая не только товары, но и услуги образования, здравоохранения и так далее;

- экономический рост увеличивает национальное богатство и дает правительствам возможность реализовать крупные национальные программы и инвестиционные проекты, особенно инфраструктурные;

- экономический рост способствует технологической модернизации, развитию более совершенных и менее «грязных» технологий, что улучшает экологию и избавляет от непроизводительного труда;

- экономический рост во все большей мере связан не с потреблением природных ресурсов, а с информацией и знаниями, поэтому он стимулирует развитие человека.

Экологи, напротив, указывают на побочные эффекты экономического роста, подчеркивая, что, чем богаче мы живем, чем быстрее развивается экономика, тем больше «мусора» должна переварить природа. Характерной метафорой является трагедия, произошедшая в Маниле в 2000 году, когда на свалке под обрушившейся горой отходов погибли сотни людей. С экологической точки зрения экономический рост априори не может быть устойчивым, а достижение его высоких темпов скорее нежелательно, поскольку это усугубляет и без того острые экологические проблемы.

Социологи обращают внимание на то, что экономический рост не может быть повсеместным, он способствует усилению социального и территориального неравенства. Быстро растущая экономика приводит к резким социальным диспропорциям и имеет многочисленные побочные эффекты - от имущественной сегрегации и роста социального напряжения до множественных стрессов и неуверенности в будущем. Сам по себе экономический рост не ведет к решению социальных проблем. Повышение жизненных стандартов и качества потребления в результате роста благосостояния еще не означает повышения качества жизни. Фактически экономический рост дестабилизирует социально-экономическую систему, а возникающие в связи с этим проблемы, такие, как миграция, социальное неравенство, фрагментация общества, перевешивают получаемые дивиденды.

С аргументами, приводимыми всеми сторонами, невозможно не согласиться, поскольку они справедливы, актуализируясь в зависимости от обстоятельств. Это указывает на сложность отношений между экономическим ростом и развитием. Экономический рост характеризуется преимущественно количественными показателями. Развитие отражает не столько количественные, сколько качественные сдвиги. Рост и развитие чаще всего взаимосвязаны, как в случае, когда рост сопровождается развитием или, напротив, отсутствие роста приводит к стагнации, а возможно, и деградации социальных институтов и общества. Но наличие подобных прямых эффектов совсем не обязательно. Как свидетельствует история многих стран, вполне возможен экономический рост без развития. Причин этого достаточно много: коррупция, недостаточность социальных расходов, несправедливое перераспределение доходов, неумелое планирование и так далее. Страны, демонстрирующие высокие темпы экономического роста при недостаточных затратах на социальную сферу, довольно быстро начинают отставать в развитии, теряя темпы роста. И, напротив, страны, где наблюдался весьма умеренный или даже слабый экономический рост, но были реализованы социальные программы и институциональные реформы, в следующие десятилетия ускоряют свое развитие и переходят к более интенсивному экономическому росту. Принцип «сначала экономический рост, а затем вложения в социальную сферу» работает плохо, без инвестиций в развитие не стоит и мечтать об устойчивом экономическом росте, особенно в условиях постиндустриальной экономики, ориентированной на «нематериальное» производство.

Все сказанное в полной мере относится и к городам. Советская урбанизация дает наглядный пример расхождения между достигнутым экономическим ростом и далекими от совершенства условиями жизни людей. Даже если не оглядываться на эпоху сталинской индустриализации, бурный рост городов в брежневское время сопровождался множественными и острейшими жилищными и транспортными проблемами, резким ухудшением экологии, антропогенными катастрофами, социальными расколами. Вместе с тем, социальная сфера тогда финансировалась и поддерживалась намного лучше, чем в предыдущие и последующие годы, что, безусловно, способствовало накоплению человеческого капитала. Именно этот интеллектуальный и профессиональный резерв позволил, несмотря на катастрофический обвал экономики в начале 1990-х годов, достаточно быстро и в целом успешно пройти переходный период, адаптировать и использовать новые технологии, профессии и сферы деятельности. При этом, чем выше был уровень накопленного человеческого капитала в городе, тем быстрее и успешнее он проходил транзитный этап и включался в процессы экономического восстановления и роста.

Самый яркий пример - Москва, ее успешный взлет связан не только и не столько с административными ресурсами, сколько с высокой концентрацией (уникальной в нашей стране, но не в мире) интеллектуальных ресурсов. Однако, стартуя с низких экономических, но высоких интеллектуальных позиций, Москва быстро развернулась от приоритетов развития к приоритетам экономического роста. Процветающая московская экономика превратилась в заложницу монопольного бюрократического распоряжения столичной рентой. Социальная сфера (за исключением прямого потребления) практически не модернизировалась, оставаясь по сути советской и ориентированной на постоянных жителей - москвичей по прописке, в составе которых все бóльшую долю составляют пенсионеры, несмотря на меняющиеся нужды реального городского сообщества, с постоянно возрастающей долей мигрантов и временно проживающих. Заметно снизились в Москве и стандарты школьного образования. Одновременно выросли и укрепились социальные и имущественные барьеры, к которым добавились межэтнические противоречия. Обеспеченность жильем осталась на уровне советских стандартов.

Вместе с тем, Москва имеет привилегированное положение, что позволяет ей пополнять свой человеческий капитал и ресурсы развития за счет других российских городов и территорий. Гораздо острее проблема соотношения экономического роста и развития стоит в провинциальных центрах, ориентированных все последнее десятилетие на экономический рост и сегодня находящихся в тяжелой ситуации в результате экономической рецессии. Например в Магнитогорске, по состоянию на июль 2009 года, сокращение производства составило 43%, а суммарная безработица, по официальным оценкам, достигла 12-13%, а по неофициальным, - вдвое более высокого уровня. Вся сфера услуг, сложившаяся в период экономического роста и ориентированная на потребление лиц с высокими доходами - развлекательные центры, рестораны, фитнес-клубы, турагентства, - если не рухнула, то понесла серьезные убытки и начала сворачиваться. При этом беспрецедентная для нашей страны помощь государства по выплате пособий, переобучению людей, созданию условий для самозанятости и организации малого или даже микробизнеса не достигла своих целей. Согласно магнитогорской прессе, почти 30% безработных города предпочитают свой нынешний статус и пособие, а не переобучающие программы. Люди сохраняют надежду на восстановление своих прежних позиций и кратковременность рецессии. К тому же они не хотят менять гордого имени металлурга на менее звучное «работник коммунальных служб» или «строительный рабочий». Еще хуже дело обстоит с субсидиями на открытие собственного бизнеса: многие магнитогорцы, получив деньги на эти цели, предпочли потратить их на нужды текущего потребления, а не на самообразование или поиск выхода из собственной тяжелой ситуации. Все это означает, что индивидуальные жизненные стратегии людей, так же, как и города в целом, не ориентированы на развитие, поэтому в новых посткризисных условиях после санации многих предприятий и увольнения избыточных работников вернуться к высоким темпам экономического роста и одновременно росту благосостояния большинства городского населения не удастся.

Таким образом, вопрос о преодолении социальной инерции и развитии в условиях экономического спада или незначительного экономического роста является открытым и принципиально важным для городов. Решение многих городских проблем связано не просто с дополнительным финансированием или технической поддержкой, а с преодолением сопротивления общества переменам, в необходимость которых люди верят далеко не всегда - в силу их «перпендикулярности» жизненному опыту и сложившимся стереотипам.

 

Кто оплатит развитие?

Без ответа на этот ключевой вопрос все рассуждения о развитии являются демагогией. В конце 1970-х годов в западных странах процессы деиндустриализации и перемещения капитала в развивающиеся страны привели к изменению условий формирования городских бюджетов, рост городских расходов перестал сопровождаться соответствующим или опережающим ростом городских доходов, а дотации и субвенции остались на прежнем уровне или начали сокращаться. В этих условиях городские администрации начали активно искать пути решения возникающих проблем, равно как и новые источники пополнения бюджета, чтобы обеспечить достигнутый уровень социального обеспечения и нормальное функционирование общественного сектора городской экономики. Крайне ограниченные возможности увеличения налогового бремени на население потребовали изменения подходов к управлению городским развитием. Ответом стал тезис об ограниченности ресурсов развития, конкурентных преимуществах города и нарастающей конкуренции между городами. Городская политика сдвинулась от невмешательства в городскую экономику к прямому участию администраций в предпринимательстве.

Основные черты подобной политики можно свести к следующим пунктам:

1. Изменение принципов формирования городского бюджета, расширение сферы неналоговых поступлений за счет получения прибыли от участия в предпринимательской деятельности и привлечения налоговых средств к операциям на рынке недвижимости в интересах городского сообщества.

2. Public-privatepartnership, что неточно переводится на русский язык как частно-государственное партнерство, поскольку речь идет не о партнерстве государства и частного сектора (данный союз описывается в терминах монополизма и коррупции), а о согласовании интересов местного самоуправления и частной инициативы.

3. Наличие долговременной стратегии развития. Городской маркетинг вышел на первый план. Согласно предпринимательской парадигме, стратегии развития городов должны быть: а) инновационными, позволяющими нарастить конкурентные преимущества; б) четко формулировать цели и способы их достижения в обозримой перспективе и в) активно продвигать себя на рынке, формируя собственный бренд и имидж.

4. Создание квазигосударственных (муниципальных) агентств, которые берут на себя координирующую и посредническую роль при реализации проектов.

5. Создание и использование экспертных сетей и институтов, которые позволяют «обкатать» проекты городского развития.

6. Наличие сильного мэра и городской команды, позволяющей мобилизовать ресурсы для реализации городских «предпринимательских» проектов. Возрастание возможности ошибок при авторитарном принятии решений нивелируется открытыми публичными и экспертными дискуссиями, а также процедурами согласования интересов.

7. Создание благоприятного предпринимательского климата. Города не только сами становятся участниками бизнеса, но и создают множественные финансовые и нефинансовые стимулы и преимущества для его успешного осуществления. Административная и социальная сферы городского хозяйства начинают работать на рост доходности бизнеса.

Предпринимательские идеи были необыкновенно популярны в 1990-х - начале 2000-х годов, когда городская политика в США и Западной Европе была переориентирована в пользу экономического роста, усиления конкурентоспособности городов, территориального маркетинга (город как оптимальное место локализации и ведения бизнеса), поиска новых источников доходов и частно-государственного партнерства. Например в Германии более 50 городов приняли идеи предпринимательского подхода к развитию. Среди них - крупнейшие городские агломерации Берлина, Мюнхена, Кёльна, Гамбурга и Франкфурта. В Голландии - Амстердам и Роттердам, в Великобритании - все крупнейшие города, включая Лондон, в Испании - Мадрид и Барселона, в Турции - Стамбул. Во Франции и Италии идея никогда не была особенно популярной, распространяясь лишь на малые и средние города.

Несмотря на широкое распространение и видимые успехи, эйфория от предпринимательского подхода к развитию городов закончилась разочарованием, все громче стали высказываться сомнения относительно полезности конкуренции для городского развития. Причин охлаждения было довольно много.

Во-первых, успех города определяется тем, насколько «сходятся» вектора экономического (увеличение конкурентных преимуществ) и социального (общественное согласие и удовлетворенность жизнью) развития. В идеале оба вектора должны быть взаимодополняющими. Однако опыт использования предпринимательского подхода показал, что они скорее взаимно исключали друг друга: чем более город становился конкурентоспособным, тем менее он был социальным, росла имущественная сегрегация, снижался уровень общественного согласия. Оказалось, что не столько бизнес работал на расширение общественных фондов и возможностей, сколько, наоборот, общественные фонды использовались для развития бизнеса.

Во-вторых, хотя конкуренция между городами способствует наращиванию преимуществ, особенно с точки зрения экономической эффективности, она несет с собой и чрезвычайно высокие риски для развития городов, связанные с «летучестью» глобального капитала и его ориентацией на краткосрочные инвестиции. Яркий пример: финансовый кризис 1998 года, когда практически в один день с финансовых рынков Юго-Восточной Азии ушли миллиарды долларов, что нанесло существенный удар по экономике ее крупнейших центров и запустило цепочку последующих кризисов. Аналогичный эффект мы наблюдаем сегодня и в российских городах, оказавшихся в ситуации резкого недофинансирования многих проектов в силу закрытия банками кредитных линий. Даже такой амбициозный и имеющий символическую значимость проект, как «Москва-Сити», оказался замороженным.

В-третьих, понятная озабоченность городов необходимостью привлекать внешние инвестиции заслонила противоречие между высокой мобильностью капитала и локальной привязанностью города. Города тратят колоссальные усилия на «привлечение» капитала, а последний не демонстрирует никакой «благодарности», продолжая искать лучшие условия для размещения. В итоге «плата» города за полученные инвестиции оказывается выше получаемых выгод. Конкуренция за финансовые ресурсы привела к неоправданному дублированию дорогостоящей инфраструктуры: клонированию международных аэропортов, конгресс-центров, бизнес-парков, гигантских спортивных комплексов, концертных залов и прочих символических проектов, призванных подчеркнуть значимость и современность города. Во все это были вложены значительные бюджетные средства, но достаточного числа потребителей не нашлось, и инфраструктура оказалась сильно недоиспользованной. Более того, в условиях кризиса многие компании стали сворачивать деятельность и стремительно покидать провинциальные центры, возвращаясь на свои «старые», чаще всего столичные, адреса. Для города это означает, что, вместо ожидаемой прибыли, он должен наращивать затраты на поддержание созданной, но не используемой инфраструктуры.

В-четвертых, жесткие условия конкуренции обрекают успешные города на унификацию городской среды и приватизацию общественных пространств. Поскольку, если у тебя нет того, что есть у соседа, ты теряешь в конкурентоспособности, а восполнить «пробелы» легче всего за счет общественных, как бы «ничьих», фондов. Одинаковые торговые центры, пешеходные зоны с фигурами, главная улица с одними и теми же витринами, исчезающие общественные пространства, когда-то служившие украшением города, имитация исторической застройки в центрах городов, следование стандартному набору символических проектов в духе храма Христа Спасителя - все это дань конкуренции. Одновременно города, лишенные «конкурентных» преимуществ - не столичные, не имеющие экспортно-ориентированных производств, расположенные в стороне от главных транспортных путей и зависящие от бюджетных трансфертов, - оказываются в еще более тяжелой ситуации, поскольку все ресурсы оттягиваются центрами, заявляющими о своих претензиях на статус «мировых городов», «полюсов роста» и «локомотивов развития».

Наконец, изменилась структура конкурентных преимуществ. Традиционные факторы успеха, такие, как экономическая специализация, природные ресурсы, наличие дешевой и качественной рабочей силы, низкие транспортные расходы, все больше отходят на второй план, а социально-культурные параметры города - качество и обустроенность городской среды, интенсивность культурной и социальной жизни, политическая стабильность, низкий уровень бедности и преступности, позитивный имидж, прозрачность системы принятия решений - выходят на первый. Характерный пример размещение завода «Nissan» в России. Одним из условий при выборе места для строительства было обеспечение иностранному менеджменту предприятия высокого качества жизни, предполагавшего не только комфортное жилье, но и общую культурную атмосферу города. Именно этот фактор стал ключевым при выборе между Петербургом и Пермью, а не «дешевизна» городской земли и рабочей силы.

Такой сдвиг в определении преимущества городов подводит нас к ответу на вопрос «Кто оплатит развитие?». В условиях высокой подвижности капитала и его зависимости от ситуации на мировом рынке устойчивый спрос на более высокое качество жизни в городе может создать только местный, в значительной степени малый или средний бизнес, а также сами люди - жители городов. То, что люди «оплатят развитие» (как они это делали всегда), не означает тотальной платности всего, включая воздух. Речь идет, во-первых, об инвестициях горожан в самих себя, собственную жизнь и свое дело, будущее своих детей и, во-вторых, об инвестициях, полномочия на которые население делегирует властям, предполагая, что собираемые налоги будут потрачены в общих интересах на общественный «бесплатный» сервис.

Конечно, когда власть не слишком зависит от собираемости налогов и не чувствует своей обязанности отчитываться перед населением за производимые траты, более того, стремится снять с себя социальные обязательства, второе утверждение отчасти повисает в воздухе, но первое - работает. Эгоистически инвестируя в себя, люди инвестируют в городское развитие и городское благоустройство. Берусь утверждать, что именно расширение возможностей инвестиций населения в собственное жилье, образ жизни, образование детей в постсоветские годы кардинально изменили жизнь российских городов.

 

Какая политика адекватна современным трендам развития городов?

Устойчивая традиция рассматривать города как генератор экономического роста[7] в значительной степени предопределяет и повышенное внимание к вызовам, сопряженным с глобальными экономическими трансформациями, и слабую изученность вызовов развитию городского сообщества. Однако город - это, прежде всего, люди. В ситуации отсутствия роста численности населения или даже его сокращения вызовы городскому сообществу становятся, если не ключевыми для его будущего, то, как минимум, равноценными вызовам трансформирующейся экономики. Если провести ревизию проблем, с которыми российские города уже столкнулись или столкнутся в ближайшем будущем, это проявится со всей очевидностью.

Проблемы, связанные с хорошо изученными («видимыми») вызовами развитию городов:

1. Глобализация, которая принципиально меняет взаимоотношения между городами, давая преимущество вовлеченным в сетевые международные взаимоотношения. Города, обладающие высоким статусом в локальной или национальной системе городов, но выпадающие из системы мировых связей, оказываются на экономической и политической периферии.

2. Деиндустриализация, которая негативно отражается на рынке труда, порождая феномен лишних рабочих рук при острой нехватке кадров других специальностей. Диспаритет оплаты труда в промышленности и сервисе создает негативную социально-экономическую ситуацию.

3. Иммиграция. Расширение списка городов, привлекательных для иммиграции, и списка стран эмиграции, замещение «исхода из села» «исходом» из дестабилизированных, чаще всего бедных обществ кардинально меняют социальную атмосферу города.

4. Плохая экология, которая заставляет людей искать более благоприятные места жизни. Материальный ущерб от плохой экологии трудно оценить, но потери, связанные с высокой заболеваемостью и ранней смертностью, генетическими и психическими нарушениями, выведением из оборота городских земель, нуждающихся в санации и рекультивации, чрезвычайно велики.

Проблемы, связанные с плохо изученными («невидимыми») вызовами развитию городов:

1. Сокращение численности населения и увеличение доли стариков. Старение ведет к возрастанию платы за городской образ жизни, меняет поведение людей и структуру социального сервиса. Потенциальная возможность разделения городов на «жизнеспособные», куда будет стекаться молодое население, и «умирающие», где будут доживать старики.

2. Агрессивная политика на рынке недвижимости, которая в отсутствие механизмов, регулирующих землепользование, ведет одновременно к разрушению городской и природной среды, а также к снижению качества жизни.

3. Усложнение социальной и этнической структуры населения городов, атомизация городского сообщества, ослабление и дробление городской идентичности, утрата понимания общих интересов и, как результат, сегментация общества и фрагментация городской среды.

4. Рост мобильности населения. Высокая мобильность разрушает установившийся порядок жизни, меняет отношение к собственности, общественным пространствам, исторической памяти. В жертву мобильности приносятся дружеские, семейные связи и, в конечном счете, гражданское общество, способное формулировать требования, предъявляемые власти и бизнесу.

5. Рост значимости культурного капитала (разнообразие, креативность, изменчивость, обучаемость) и кризис социального капитала (традиции, консерватизм, крепкие социальные связи, сильная локальная идентичность) обретает форму конфликта между устойчивостью и изменчивостью, что приводит к дестабилизации городских сообществ.

Последний пункт требует объяснений, поскольку отношения социального и культурного капиталов рассматривались ранее как конфликтные только в контексте межпоколенческих проблем, но никак не с позиций городского сообщества, в становлении которого они играли существенную роль, дополняя друг друга. Нельзя сказать, что эта ситуация кардинально изменилась, но набирающая обороты иммиграция делает ее менее однозначной. Сошлюсь на авторитет Роберта Патнема, высказавшего сомнение в том, что «позитивный социальный капитал», понимаемый как сеть социальных взаимоотношений, основанных на доверии и сотрудничестве, способен сохранять свою устойчивость в условиях роста этнокультурного разнообразия[8]. Безусловно, размывание социального капитала не фатально, всегда остается возможность замещения выпадающих социальных звеньев новыми. Однако сценарий культурной открытости, приводящей к наращиванию социального и культурного капиталов, осуществляется далеко не везде и не всегда. Он возможен лишь там, где этнокультурная гетерогенность компенсируется социальной гомогенностью, сходством социального опыта и городской культуры.

Возвращаясь к приведенному (наверняка, не полному) списку проблем, хотелось бы подчеркнуть, что по своей фундаментальности происходящие сегодня изменения могут быть сравнимы только с начальным этапом урбанизации, отмеченным кардинальными сдвигами в экономике и системе ценностей общества. Как ни печально, но это делает громадный массив накопленного опыта прежнего управления городским развитием не адекватным требованиям времени и диктует необходимость пересмотра многих ключевых понятий и подходов, поскольку стремительно нарастающие противоречия уже не могут быть разрешены старыми добрыми методами. Однако есть ли надежда, что городская политика будет переосмыслена? И если да, то в чьих интересах она будет осуществляться?

В середине 1950-х годов применительно к городскому управлению было введено понятие «политического режима»[9]. Утверждалось, что в вопросах выработки городской политики доминирующую роль играют элиты, а не население. Верхушку городских элит составляют представители бизнеса, обеспечивающие выборность городских администраций. От налаженности отношений власти и бизнеса зависит реализация многих, в том числе и социальных, городских проектов. Противовесом данному подходу стала теория «плюрализма», согласно которой жесткая зависимость политики городского развития от альянса бизнеса и власти ослабевает по мере демократизации общества и расширения социальной базы принятия решений[10]. Спустя 20 лет закономерности формирования городской политики объяснялись теорией «общего выбора», согласно которой деятельность городской власти и местного бизнеса подчиняются общим экономическим принципам. Давление внешних объективных факторов заставляет их действовать в одном направлении, вступать в альянсы и совместно выстраивать экономические стратегии, конкурируя за приток капитала с другими участниками рынка[11]. Критика теории «общего выбора» показала, как мощное лобби властей и бизнеса подавляет более слабых агентов городского развития, превращая города из места жизни людей в «машину для выжимания денег»[12]. В результате реализуемые городские проекты нередко противоречат интересам городского сообщества.

Сегодня в постиндустриальном и переболевшем глобальным предпринимательством обществе уже практически очевидна необходимость выстраивать более равноправные отношения между всеми участниками городских процессов, поддерживать равновесие между экономическим ростом, экологией и интересами общества. Это означает окончание конкуренции между городами. В общем, мне не понятно, почему, в то время как все крупнейшие корпорации образуют мировые альянсы и постоянно декларируют необходимость кооперации и обмена идеями, сокрушая государственные и институциональные границы, города по-прежнему должны конкурировать, и, более того, эта конкуренция должна усиливаться со временем. Конечно, для России, где согласование интересов никогда не было приоритетом, а все конфликтные ситуации решались в пользу более сильного, отказ от конкуренции в пользу партнерства и кооперации - чрезвычайно сложная задача. Но, видимо, придется учиться, поскольку именно в этом направлении заставляет двигаться и нарастающая территориальная неравномерность развития, и потребность в формировании агломераций, и старение общества, и изменение его этнокультурного состава.

 

Заключение: город как генератор и проводник изменений

Открыв любой учебник по урбанистике, можно узнать, что города многофункциональны и обеспечивают реализацию множественных социальных целей. Почему же на практике из всего многообразия городских функций такое непропорциональное значение отдается «производству» денег. Никто не спорит, это важно. Однако города, философия жизни которых сведена к этому принципу, со временем «теряют горизонт» и неизбежно утрачивают свой блеск. Совсем иная динамика свойственна городам, оказавшимся в трудной ситуации безденежья. Те из них, которые не находят в себе сил, чтобы генерировать изменения, деградируют, остальные довольно быстро находят внутренние источники развития. Конечно, это еще не означает процветания, но они движутся вперед, люди видят перспективы, включаются процессы джентрификации, мобилизуется символический капитал, постепенно такие города становятся все более привлекательными для внешних инвестиций. Иногда, даже слишком привлекательными, превращаясь в жертву собственного успеха, как, скажем, город Мышкин, прославившийся на всю страну своей имиджевой стратегией развития. Другой пример - Арлингтон, являющийся частью Вашингтона, где активная политика поддержания культурного разнообразия, гражданского участия и толерантности запустила механизм джентрификации. За прошедшие 20 лет Арлингтон из ничем не выделяющегося «цветного» района Вашингтона превратился в район с высокой концентрацией успешного бизнеса и наиболее образованного населения. Однако, несмотря на мощное давление «денег», здесь сохраняются умеренные цены на жилье и аренду офисов, поскольку местной администрации удалось мобилизовать гражданскую инициативу для отстаивания общих интересов.

Наиболее очевидные шаги, позволяющие перейти от политики стимулирования экономического роста к политике стимулирования развития, таковы. Во-первых, это поддержка изменений, даже если это требует затрат. Изменения должны иметь не только экономический, но и институциональный или социальный характер, затрагивать сферы принятия решений, выстраивания взаимосвязей между властью и обществом, освобождения частной инициативы. Во-вторых, это интенсификация контактов между городами, формирование единого информационного пространства, обслуживающего любые формы межгородских обменов, включая систему образования, рынки труда и недвижимости, транспортные и культурные связи. В-третьих, это совместное использование и обслуживание дорогостоящих уникальных объектов, рационализация необходимых инфраструктурных затрат, существующей системы здравоохранения и социального обеспечения в соответствии с запросами населения. В-четвертых, это поддержание и наращивание символического капитала городов, включающего в себя не только местный колорит, но и возможности мировой культуры и интернационального образа жизни, что стимулирует процессы джентрификации. В-пятых, это объединение усилий для решения совместных экологических проблем; эта задача теснейшим образом связана с улучшением здоровья населения, ростом продолжительности и качества жизни. Наконец, это отказ от авторитарных подходов к управлению в пользу сотрудничества и более гибкой системы принятия решений, основанной на учете разных групп интересов.

 

______________________________________________________

 

1) Согласно экспертным оценкам, легальная сфера экономики на обеих «окраинах» России охватывает, по самым оптимистичным оценкам, не более половины осуществляемой там экономической деятельности (см., например: Белов А.В. Факторы экономической динамики дальневосточных регионов России // Вестник ДВО РАН. 2004. № 6. С. 14-25; Бурова Н.Б. Опыт изучения нелегальной деятельности на уровне региона // Вопросы статистики. 2006. № 6. С. 70-71).

2) Берендеев М.В. «Кто мы?» Калининградцы в поисках идентичности // Социологические исследования. 2007.№ 4. С. 127-132.

3) Хотя во Владивостоке и планируется создать крупный конгресс- и гостиничный центр к саммиту АТЭС 2012 года, перспективы его строительства выглядят туманно, и, вероятнее всего, мероприятие обойдется временными средствами размещения вип-гостей на круизных лайнерах.

4) См., например: Бодрийяр Ж. Общество потребления. М.: Республика, 2006. С. 272.

5) Нефедова Т.Г. Сельская Россия на перепутье: географические очерки. М.: Новое издательство, 2003. С. 408.

6) Конечно, любое знание может устаревать, а отдельные личности или даже общество в целом - деградировать. Рост ценности человеческого капитала связан с его внутренней способностью к саморазвитию и способностью общества воспроизводить достигнутый уровень знаний и квалификации в меняющихся социально-экономических условиях.

7) Представление о городе как источнике экономического роста вполне соответствует действительности. Города производят огромную долю мирового богатства. В странах с низким уровнем доходов экономическая деятельность городов формирует 55% ВВП, в странах среднего уровня - 73%, а в высокоразвитых - 85%. Это означает, что современная экономика в значительной степени «привязана» не к территориям, а к городам и их сетям, которые и определяют лицо регионов и стран.

8) Putnam R. «E pluribus unum»: diversity and community in the twenty-first century. The 2006 Johan Skytte Prize Lecture // Scandinavian Political Studies. 2007. Vol. 30. № 2. P. 137-174.

9) Hunter F. Community Power Structure. A Study of Decision-Makers. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1953.

10) Dahl R. Who Governs? Democracy and Power in American City. New Haven: Yale University Press, 1961.

11) Paterson P. City Limit. Chicago: University Of Chicago Press, 1981.

12) Logan J., Molotch H. Urban Fortunes: The Political Economy of Place. Berkeley: University of California Press, 2007. Р. 413.



Другие статьи автора: Вендина Ольга

Архив журнала
№125, 2019№124, 2019№123, 2019№121, 2018№120, 2018№119, 2018№117, 2018№2, 2018№6, 2017№5, 2017№4, 2017№4, 2017№3, 2017№2, 2017№1, 2017№6, 2016№5, 2016№4, 2016№3, 2016№2, 2016№1, 2016№6, 2015№5, 2015№4, 2015№3, 2015№2, 2015№1, 2015№6, 2014№5, 2014№4, 2014№3, 2014№2, 2014№1, 2014№6, 2013№5, 2013№4, 2013№3, 2013№2, 2013№1, 2013№6, 2012№5, 2012№4, 2012№3, 2012№2, 2012№1, 2012№6, 2011№5, 2011№4, 2011№3, 2011№2, 2011№1, 2011№6, 2010№5, 2010№4, 2010№3, 2010№2, 2010№1, 2010№6, 2009№5, 2009№4, 2009№3, 2009№2, 2009№1, 2009№6, 2008№5, 2008№4, 2008№3, 2008№2, 2008№1, 2008№6, 2007№5, 2007№3, 2007№2, 2007№1, 2007№6, 2006
Поддержите нас
Журналы клуба