Политические стратегии предотвращения рисков международного терроризма как глобальной угрозы безопасности международных отношений предусматривают в качестве приоритетных средств и механизмов не применение военной силы, а средства дипломатии, международного сотрудничества, конструктивного партнерства, меры по обеспечению безопасности и другие. Данной стратегической линии придерживается международное сообщество, интересы которого выражают ООН и другие международные организации.
Основная цель указанных стратегий – создание и укрепление правового пространства через совершенствование юридических и правовых механизмов, позволяющих современным государствам получать поддержку и усиливать свой потенциал в их противостоянии угрозе международного терроризма. В 70-90-е годы XX века международное сообщество придерживалось традиционного акцента на обязательности сотрудничества государств в борьбе с терроризмом. В качестве ключевых направлений такого сотрудничества рассматривались:
- сбор разведывательной информации;
- обмен информацией;
- совершенствование систем безопасности авиа- и морских перевозок.[1]
Усложнение и возрастание рисков международного терроризма в условиях глобализации обусловили необходимость пересмотра традиционных подходов к разработке стратегий снижения рисков терроризма. Серия новых инициатив и комплексных стратегий нашла отражение в Резолюции Совета Безопасности ООН № 1373 2001 года, призывавшей к сотрудничеству в области:
- предотвращения и прекращения попыток финансирования терактов;
- обмена информацией;
- взаимопомощи в вопросах предотвращения террористических актов;
- отказа в предоставлении убежища террористам;
- эффективного пограничного контроля;
- отказа в предоставлении территории для использования ее в террористических целях.
Общая стратегия ООН, ориентированная на создание международного правового порядка (International Legal Strategy), обеспечивающего реализацию стратегий снижения рисков международного терроризма, нашедшая отражение в резолюции СБ ООН № 1373, основана на определении терроризма, во-первых, как угрозы миру (глава 7), и, во-вторых, как противоречащему целям и принципам ООН (глава 1).
Определением терроризма как угрозы международной безопасности и миру, в целом, подтверждается необходимость противодействия терроризму всеми средствами в соответствии с принципами ООН.
Кроме того, в соответствии с Резолюцией ООН № 1373 была особо оттенена связь международного терроризма и транснациональной организованной преступности (Transnational Organized Crimes), незаконного оборота наркотиков (Illicit Drugs), отмывания денег, полученных преступным путем (Money-Laundering), контрабандой оружия (Illegal Arms Trafficking), незаконным перемещением ядерных, химических, биологических и других опасных для жизни материалов. В этой связи подчеркивалась необходимость координации усилий государств-членов ООН по противодействию вызовам и угрозам международной безопасности на национальном, субрегиональном, региональном и международном уровнях.
Согласно Резолюции № 1373 акты, методы и практики международного терроризма объявлены противоречащими целям и принципам ООН, и соответственно, противоречащими целям и принципам мирового сообщества являются финансирование, планирование и проведение террористических актов.[2]
В условиях финансовой глобализации важнейшим направлением в предотвращении рисков международного терроризма является разработка эффективных механизмов предотвращения рисков финансировании деятельности международных террористических групп.
Система мер по предотвращению попыток финансирования международного терроризма представляет собой важную составляющую общей стратегии регулирования всех видов деятельности, связанных с пересечением границы (Cross-Border Problems).
Основу современной системы инструментов, стандартов, институтов и организаций международного регулирования финансовой деятельности по обеспечению безопасности и блокированию финансирования транснационального терроризма и транснациональной организованной преступности составляют:
1. Конвенция ООН по блокированию рисков финансирования терроризма (the 1999 International Convention for the Supression of the Financing of Terrorism).
2. Конвенция ООН по противодействию транснациональной организованной преступности (the 2000 United Nations Convention to Combat Transnational Organized Crime).
3. Вторая директива ЕС в отношении незаконных финансовых операций по отмыванию денег (the 2001 Second Money Laundering Directive, issued by EU).
4. Система целенаправленных акций финансового характера по противодействию незаконным финансовым операциям (the Financial Action Task Force = FATF).
5. Организация экономического сотрудничества и развития (Organization for Economic Cooperation and Development = OECD).
6. Базельский комитет по надзору за банковской деятельностью с целью пресечения попыток «отмывания денег», полученных незаконным путем (Basel Committee for Banking Supervision = BCBS).
7. Международная ассоциация инспекций по страхованию рисков (International Association of Insurance Supervisors = IAIS).
8. Международная ассоциация комиссий по безопасности (International Organization of Securities Commissions = IOSCO).
9. Конвенция Совета Европы по выявлению, изъятию и конфискации доходов от преступной деятельности и о борьбе с финансированием терроризма.
Институционализация системы стандартов международного регулирования финансовой деятельности в целях обеспечения определенного уровня транспарентности финансовых операций, позволяющих контролировать незаконную деятельность в этой сфере, явилась отражением комплекса проблем, существующих в области финансового регулирования, направленного на предотвращение рисков нелегальной активности, преступности и терроризма.[3]
Каждый из созданных в 90-е годы XX – начале XXI веков институтов и организаций предполагал реализацию особого комплекса механизмов международной системы регулирования финансовой деятельности, предназначенного для ликвидации имеющихся в этой сфере недостатков. Введением новых международных стандартов предполагалось преодолеть такие недостатки, как:
- фрагментированность надзора, осуществляемого в рамках конкретных стран по отдельным секторам и направлениям, а в сфере взаимоотношений между странами – в соответствии с национальными юрисдикциями;
- практика использования противоречий и различий в национальных стандартах регулирования финансовой деятельности с целью избежать применения более жестких норм национального законодательства и международных стандартов;
- законодательно закрепленная практика секретности, препятствующая взаимному обмену информацией между странами, между институтами регулирования финансовой деятельности и соответствующими законотворческими институтами;
- недостаток внимания в существующей системе надзора за банковскими операциями по отмыванию денег, полученных незаконным путем, к электронным платежам. Механизмы, разработанные в соответствии с принципами и правилами стратегии «Знать своего клиента» (Know Your Customer), учитывали прежде всего валютные платежи в ситуации, когда мировая финансовая система осуществляла быстрый переход к денежным переводам через электронные платежи;
- отсутствие международных стандартов регулирования ключевых механизмов, используемых в транснациональных финансовых трансакциях: таких, как операции международных бизнес компаний (International Business Copmanies = IBCs), оффшорных страховых фондов и компаний и других.[4]
Потребность в разработке и установлении системы унифицированных стандартов, ограничении секретности банковских операций, обеспечении их транспарентности, создании механизмов взаимного обмена информацией между институтами национального регулирования и законодательными организациями в их взаимодействии с партнерами стала основанием для выработки международных инициатив по решению этих проблем. Это, в свою очередь, послужило разработке нового глобального кода, включающего систему новых международных стандартов, обеспечивающих транспарентность финансовой деятельности, основанной на принципах консолидированного надзора в этой сфере в целях обеспечения безопасности и предотвращения рисков финансирования международных террористических организаций.[5]
Ключевое значение в определении международных инструментов блокирования рисков финансирования международного терроризма имеет Международная конвенция ООН по блокированию финансирования терроризма (принята Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1999 года, вступила в силу 10 апреля 2002 года). В соответствии с текстом статьи 2(1) Конвенции, в частности, предусматривается следующее:
Любой человек, совершивший действия, противоречащие принципам данной Конвенции, будь это непосредственно или опосредованно, преднамеренно или непреднамеренно, если он содействует или сам осуществляет финансирование и создание фондов с намерением их использования, или осознанием возможности их использования, полностью или частично, в целях осуществления:
а) действий, создающих риски нанесения ущерба…, либо
б) любых других действий, являющихся причиной смерти или нанесения серьезного ущерба здоровью гражданина или любого другого человека, не принимающего участия в столкновениях в ситуации вооруженного конфликта, когда целью подобного акта, по его сути и содержанию, является запугивание населения, или принуждение правительства или международной организации к совершению или отказу от совершения тех или иных действий.[6]
Непосредственно связанной со статьей 2(1) является статья 4, предусматривающая отнесение таких действий к преступным.
Кроме того, статьей 8(1) устанавливалось требование, адресованное к правительствам государств, о принятии соответствующих мер по выявлению, замораживанию и конфискации любых финансовых средств, используемых или создаваемых с целью нанесения поражающих действий, предусмотренных статьей 2(1) Конвенции.[7]
C проблемой блокирования рисков финансирования международного терроризма тесно связана, как было показано выше, проблема противодействия международной организованной преступности, прежде всего в сфере пресечения банковских операций по отмыванию денег, полученных преступным путем. Важным направлением здесь стало расширение в начале XXI века полномочий FATF в этой сфере.
FATF представляет собой ассоциацию, включающую 31 члена Организации экономического сотрудничества и развития (OECD), владеющую собственными фондами и юрисдикциями и функционирующая в целях создания международной системы противодействия отмыванию денег, полученных преступным путем, а также создания механизмов изъятия такого рода финансовых средств. FATF основана в 1989 членами созданной в тот период большой семерки (G-7) и известна тем, что ею разработаны 40 рекомендаций, рассматриваемых как минимальный набор международных стандартов, регулирующих финансовую деятельность. Базовые рекомендации впервые приняты в 1990 году. В 1998 году в стандарты FATF были внесены уточнения, которые были подтверждены и приняты в 2003 году.[8]
Кроме того, в 2001 году по инициативе министров финансов G-7 FATF были разработаны и приняты 31 октября 2001 года специальные рекомендации (Special Recomendations) по блокированию финансирования терроризма, которыми предлагалось:
- предпринять немедленные меры по ратификации и реализации в этой сфере разработанных ООН инструментов;
- рассматривать как преступные все действия, связанные с финансированием терроризма, террористических актов или террористических организаций;
- заморозить и конфисковать все счета террористов;
- информировать о всех подозрительных трансакциях, связанных с терроризмом;
- обеспечить все возможные виды помощи по внедрению в других странах систем законодательных актов и структур управления, отвечающих за расследование прецедентов, связанных с финансированием террористической деятельности;
- обязать все действующие альтернативные системы соблюдать требования пресечения незаконного отмывания денег;
- усилить меры по идентификации клиентов при осуществлении внутринациональных и внешних трансфертов;
- гарантировать неиспользование в целях финансирования терроризма других структур, в частности общественных организаций и других образований.[9]
Во-первых, специальные рекомендации FATF тесно взаимосвязаны с соответствующими инициативами ООН, в частности, с Международной конвенцией ООН по блокированию рисков финансирования терроризма (1999 год), Резолюцией Совета Безопасности ООН 1373 (2001 год). FATF было издано руководство по применению специальных рекомендаций по предотвращению финансирования терроризма, а также анкета самооценки в целях осуществления мониторинга эффективности выполнения специальных рекомендаций FATF.[10]
Во-вторых, специальные рекомендации FATF отличались особым акцентом на реализации мер по предотвращению деятельности по отмыванию денег, полученных преступным путем (Anti-Money Laundering Measures). Сфера действия стратегии по предотвращению операций по отмыванию денег была расширена за счет включения вопросов об использовании альтернативных систем контроля и надзора.
В-третьих, мониторинг эффективности внедрения стандартов, устанавливаемых специальными рекомендациями FATF, был распространен не только на членов ассоциации, но и на государства, не входящие в данную группу. Самооценка, проводимая в ходе мониторинга, предусматривала идентификацию юрисдикций, оказавшихся неэффективными в решении проблемы блокирования рисков финансирования терроризма.
В-четвертых, FATF было разработано руководство для финансовых институтов по выявлению террористической финансовой активности. Данное руководство представляло собой комплекс практических рекомендаций, подготовленных экспертами с целью определения факторов, связанных с финансовыми трансакциями террористических организаций и структур, поддерживающих их деятельность.[11]
Учитывая, что международные террористические сети функционируют, извлекая все возможности выгоды из сложившейся системы взаимодействия с транснациональной организованной преступностью, современные стратегии противодействия рискам международного терроризма включают в качестве неотъемлемой составляющей комплекс мер по борьбе с организованной преступностью.
Особое внимание этой проблеме уделяется не только на глобальном, но и на региональном уровне. Процессы глобализации и экономической интеграции в европейском регионе сопровождаются заметным ростом преступности в пограничных зонах (Cross-Border Crime). Это стало причиной особого внимания стран-членов Европейского Союза к этим проблемам.
ЕС представлен целый ряд инициатив по борьбе с организованной преступностью и терроризмом, разработанных в рамках особого антитеррористического плана (2001 год), предусматривающего следующие основные меры:
- укрепление законодательной базы;
- укрепление сотрудничества и координации оперативных служб, ответственных за обеспечение противодействия терроризму;
- расширение сотрудничества с США;
- противодействие финансированию терроризма.[12]
Важнейшими легальными инструментами на европейском уровне в борьбе с организованной преступностью и международным терроризмом остаются Конвенция Совета Европы по проблеме отмывания денег, полученных преступным путем, выявлению, захвату и конфискации средств от преступной деятельности, принятая 8 ноября 1990 года (the Council of Europe Convention on Laundering, Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime) и соответствующая правовая база ЕС в этой области.
Третье направление, связанное с комплексом проблем, имеющих отношение к пересечению границы (Cross-Border Issues), предполагает использование инструментов и механизмов миграционной политики (Migration Policy).
Нейл Клаус (Clowes N.), рассматривая международный терроризм как имеющий самое непосредственное отношение к вопросам миграции, указывает, что в круг этих вопросов входят такие проблемы миграционной политики, как иммиграция (Immigration), в частности, въезд, пребывание или получение гражданства; национальная безопасность (National Security); интеграция (Integration); аспекты этнического и многокультурного взаимодействия (Ethnic|Multi-Cultural Affairs); гражданство (Citizenship).[13]
Сферой миграционной политики, где возможно применение мер противодействия терроризму как на национальном, так и международном уровне, является пограничный контроль. В этой связи Н. Клаус отмечает: «Международный терроризм представляет собой тест на экстремальность и определение того уровня, до которого может продолжаться национальная миграционная политика, соответствующая глобальным процессам стирания границ. Подобно тому, как имеет место свободное передвижение товаров, капиталов и услуг в глобальном масштабе, супранациональную динамику приобретает террористическая активность, осуществляемая в рамках сложного комплекса глобальных сетей и выходящая за пределы структур национального правового регулирования».[14]
Стратегии, ориентированные на применение механизмов и инструментов миграционной политики, не рассматриваются в качестве контртеррористических стратегий. Вместе с тем, соответствующие системы и механизмы эффективны в решении проблемы предотвращения рисков совершения террористических актов. Соответствующие стратегии предусматривают использование следующих инструментов иммиграционной политики:
1. Совершенствование информационных и идентификационных систем.
2. Усиление взаимного обмена данными.
3. Усиление пограничного контроля.
4. Усиление иммиграционного контроля въезда в страну.
5. Санкции в отношении грузоперевозок, предусматривающие недопущение прецедентов нелегальной иммиграции.
6. Ужесточение контроля внутренней миграции:
- лингвистический анализ;
- ужесточение санкций в отношении подозреваемых мигрантов;
- контроль и недопущение экстремизма в деятельности этнически-религиозных ассоциаций;
- совершенствование системы идентификации мигрантов внутри страны.
7. Развитие регионального и международного сотрудничества в сфере миграционной политики.[15]
Данные стратегии предусматривают, с одной стороны, ужесточение контроля в рамках существующих иммиграционных политик, и, с другой стороны, проведение их в рамках правовых мер противодействия терроризму. К наиболее эффективным подходам к моделированию стратегий с применением механизмов иммиграционной политики Н. Клаус относит:
- комбинированные системы управления с применением информационных технологий, обеспечивающих сочетание гибких средств контроля, проводимого на основании имеющихся информационных оперативных данных, а также получение немедленного ответа на представленный запрос. Применение данных систем возможно в рамках основных операций – от анализа данных о человеке до сравнительного анализа биометрических данных;
- процессы идентификации и верификации в соответствии с технологиями и программами, нашедшими применение в США;
- совершенствование в этих целях структур, ответственных за использование таких программ, а также повышение профессионального уровня персонала.[16]
Для обеспечения эффективности иммиграционных стратегий предотвращения рисков международного терроризма Н. Клаус считает необходимым выполнение специальных рекомендаций, являющихся необходимыми для различных государств, реализующих данные стратегии:
- постоянный анализ и тестирование данных о достигнутых и планируемых эффектах различных комбинаций средств миграционного контроля (более приемлем для крупных государств, через которые идет большой поток мигрантов);
- пограничный контроль по идентификации и предотвращению пересечения границы террористами и их сторонниками (более эффективен для транзитных стран с меньшими и более управляемыми движениями по пересечению границы, чем это имеет место в государствах с большим притоком иммигрантов);
- ужесточение мер по управлению внутренней миграцией более приемлемо для крупных государств – реципиентов значительных миграционных потоков;
- более тесное сотрудничество таких государств со странами, откуда идет приток мигрантов или через которые идет соответствующий транзит, в силу меньшей способности последних к решению проблем нелегальной миграции и обеспечения безопасности.
Обобщая опыт работы служб по управлению процессами миграции, Н. Клаус, помимо перечисленных выше специфических стратегий, рекомендует государствам и международным организациям в качестве общих стратегий следующее:
- при разработке законодательных инициатив в качестве приоритета рассматривать прежде всего аспекты проблемы противодействия терроризму, включая их во все вновь принимаемые законы и нормативные акты, регламентирующие деятельность иммиграционных служб;
- в равной мере учитывать интересы и позиции партнеров;
- совершенствовать систему сбора оперативных разведданных и взаимный обмен информацией;
- больше внимания уделять сбору и получению целевой, а не общей информации;
- обеспечивать эффективность иммиграционных программ и процедур, позволяющих улучшать реализацию результатов разведывательных мероприятий, а также продуктивность межгосударственного сотрудничества;
- оптимизировать деятельность организаций по защите прав человека, в том числе, использовать их опыт в обучении персонала, ответственного за сбор оперативной информации;
- анализировать потребность в действиях по поддержке интеграции среди мигрантов и их защите от ксенофобии и дискриминации. Проводить соответствующие мероприятия в сфере законодательства и практической деятельности.[17]
Преимущественно правовой характер ответных действий мирового сообщества, направленных на предотвращение рисков международного терроризма, традиционно характеризовался стремлением осуществлять соответствующий контроль с помощью легальных и конституционных средств и механизмов. Вместе с тем, террористические атаки начала XXI века привели к изменению традиционной концепции ответных антитеррористических действий, основанной на определении террора прежде всего как преступного деяния. Традиционный подход отличался одномерностью трактовки терроризма и акцентом преимущественно на наказании конкретных лиц как совершивших преступление.
Новые правовые контртеррористические стратегии, разработанные на глобальном, региональном и национальном уровнях, основывались на новой парадигме. Новые контртеррористические законы и соответствующие им оперативные механизмы, сохранив в своей основе конвенциональный подход и трактовку терроризма как преступного деяния, концентрировали внимание не столько на аспектах расследования преступных деяний и наказания совершивших эти действия, сколько на проблеме предотвращения террористических актов, в том числе, на минимизации механизмов поддержки терроризма.[18]
Что касается поддержки контртеррористических программ общественностью, Марк Уидинг (Weeding M.) особо указывает на парадокс, связанный с динамикой поддержки правовых механизмов контртеррористических действий: «В случае, если правовые программы окажутся эффективными в реализации цели предотвращения рисков терроризма, они могут способствовать сокращению поддержки самих механизмов, которые обеспечивают достижение этой цели. Одним из ключевых моментов, который удерживает проблему терроризма в качестве приоритетной для общественности и обеспечивает широкое сочувствие, если не прямую поддержку контртеррористических мер, является ужас, испытываемый перед терактами. Снижение угрозы означает снижение общественной поддержки экстраординарных или исключительных действий».[19]
1. Современные стратегии предотвращения рисков безопасности международных отношений характеризуются направленностью на создание и укрепление правового пространства, формируемого через совершенствование правовых инструментов и механизмов, обеспечивающих развитие потенциала международного сотрудничества в противодействии угрозе международного терроризма со стороны мирового сообщества.
2. Новые инициативы ООН, других международных организаций и ассоциаций (FATF) характеризуются ориентированностью на разработку комплексных стратегий, предполагающих существенное расширение сферы международного сотрудничества в борьбе с терроризмом.
3. Важнейший сегмент этой сферы составляет блок проблем, связанных с пересечением границы (Cross-Border Problems). Соответствующий блок проблем включает в себя, во-первых, проблемы регулирования финансовой и банковской деятельности с целью предотвращения попыток финансирования международного терроризма, во-вторых, проблемы противодействия международной организованной преступности, функционирующей, по сути, как сеть поддержки (Support Networks) международных террористических организаций, в-третьих, проблемы миграции и связанные с ними риски.
4. В целях предотвращения рисков финансирования международного терроризма мировым сообществом реализуется система новых международных стандартов, ориентированных на обеспечение транспарентности финансовой деятельности. Новые стандарты предполагают осуществление консолидированного надзора финансовой и банковской деятельности, а также ее инфраструктуры.
5. Современные стратегии противодействия рискам международного терроризма включают в качестве неотъемлемой составляющей комплекс механизмов по борьбе с международной организованной преступностью, прежде всего в сфере пресечения банковских операций по отмыванию денег, полученных преступным путем (незаконный оборот наркотиков, контрабанда оружия и другие виды незаконной деятельности). На глобальном уровне, одним из механизмов противодействия транснациональной организованной преступности и предотвращения рисков ее сращивания с международным терроризмом является расширение полномочий FATF в этой сфере. Базовые рекомендации FATF, а также специальные рекомендации по блокированию финансирования терроризма представляют собой конкретные инструменты формируемой на глобальном уровне системы противодействия рискам укрепления сети поддержки международных террористических организаций. Соответствующие механизмы и специфические правовые инструменты созданы в рамках региональных стратегий по борьбе с организованной преступностью и терроризмом (ЕС).
6. Стратегии, основанные на использовании инструментов и механизмов регулирования миграционных процессов, предусматривают, с одной стороны, ужесточение контроля в рамках существующих миграционных политик, и с другой стороны, проведение их в рамках правовых мер противодействия терроризму. Рекомендации по реализации таких стратегий, разработанные Н. Клаусом, представляют практический интерес для обеспечения эффективности стратегий с применением соответствующих механизмов.
7. Следует отметить преимущественно правовой характер ответных, контртеррористических действий мирового сообщества, отличающихся стремлением осуществлять соответствующий контроль с помощью легальных и конституционных средств и механизмов. Новизна правовых контртеррористических стратегий начала XXI века состоит в особом акценте на предотвращении рисков совершения террористических актов и минимизации механизмов поддержки международного терроризма.