Имя:
Пароль:

Интелрос, №6, 2017
На печать

Лилия Байгужина, Леонид Исаев
Почему курдам не удалось создать собственное государство?
Просмотров: 327

 

Лилия Байгужина, Леонид Исаев

 

Лилия Робертовна Байгужина (р. 1994) — магистрант департамента политической науки Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».

Леонид Маркович Исаев (р. 1987) — доцент департамента востоковедения и африканистики Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (Санкт-Петербург).

 

[стр. 90—98 бумажной версии номера] [1]


В сентябре 2018-го исполнился год с момента проведения референдума о независимости Иракского Курдистана. Согласно его результатам, за провозглашение независимости тогда проголосовало 92,73% избирателей при явке в 72%. Тем не менее эти вполне ожидаемые результаты так и не послужили отправной точкой для появления на карте мира нового независимого государства. Более того, за прошедшие с тех пор месяцы перспективы курдского самоопределения в Ираке стали еще более призрачными. Анализируя ранее кампанию по подготовке к референдуму в Иракском Курдистане, нам уже приходилось отмечать, что состоявшийся референдум нужно рассматривать исключительно в контексте той политической полемики, которую иракские курды ведут с багдадским правительством. Действительно, реальной сецессии так и не произошло, а состоявшийся плебисцит стал не чем иным, как «заведомым и целенаправленным блефом, призванным напугать оппонента и побудить его к уступкам»[2].

Миссия по-прежнему невыполнима

Среди обстоятельств, не позволяющих в настоящее время говорить о реальном самоопределении для Иракского Курдистана, стоит выделить три.

Во-первых, такому исходу препятствует баланс сил, сложившийся между Багдадом и Эрбилем после крушения режима партии «Аль-Баас». Легитимность референдума о независимости в Иракском Курдистане с самого начала выглядела сомнительной, поскольку Конституция Ирака 2005 года вообще не предусматривает возможность проведения референдума об отделении какого-либо региона. Реагируя на это, курдский истеблишмент пытался говорить о том, что: а) референдумы не относятся к эксклюзивным полномочиям федерального центра в лице Багдада, б) законодательство Ирака не содержит прямого запрета на проведение референдумов о независимости и в) преамбула Конституции[3] определяет Ирак как «свободный союз», что, по-видимому, позволяет составным частям федерации свободно выходить из ее состава[4]. Парируя эти аргументы, иракские власти настаивали на согласовании регионального референдума с федеральным центром, которое так и не было проведено. В результате 12 сентября 2017 года парламент Ирака отверг план курдов провести голосование о независимости, добавив при этом, что рассматривает действия Эрбиля как «угрозу миру и региональной безопасности». Более того, законодательный орган наделил центральное правительство полномочиями принять любые меры, необходимые для сохранения территории Ирака в нынешних границах[5].

Во-вторых, референдум о независимости проводился в неблагоприятных внешних условиях: эту акцию не поддержали ключевые акторы международных отношений, как глобальные, так и региональные. США, которые выступали главным союзником курдов в борьбе с режимом Саддама Хусейна, а также Европейский союз высказались против проведения в Иракском Курдистане голосования о независимости[6]. Что касается Российской Федерации, то она ограничилась молчанием на этот счет. В целом международные игроки исходили из того, что проблемы, имеющиеся во взаимоотношениях между иракскими властями и курдской автономией, надо решать путем переговоров. Региональные державы в лице Турции, Ирана и Сирии тоже скептически отнеслись к референдуму о независимости Иракского Курдистана. Эти страны всегда выступали за единство Ирака, так как провозглашение суверенитета Иракского Курдистана могло, как они полагали, политически активизировать курдов, проживающих на их собственных территориях. Их мнения придерживалась и Лига арабских государств, назвавшая курдский плебисцит «незаконным»[7].

Наконец, в-третьих, существенную роль во всей этой динамике сыграла шаткость внутренних предпосылок политического торга, инициированного курдскими властями. В основе задуманного ими демарша лежали личные амбиции самого Масуда Барзани, чья легитимность в последнее время вызывает все больше вопросов. Формально его полномочия как президента Иракского Курдистана истекли 19 августа 2015 года, когда региональный парламент отказался продлевать его мандат, вызвав тем самым конфликт между президентом и законодателями. Правда, в тот период угроза, которую несла экспансия «Исламского государства» (ИГИЛ), затушевала внутриполитическое столкновение; этому способствовало и положение Барзани как военного вождя — он был главнокомандующим курдского ополчения «Пешмерга». Однако постепенное угасание террористической опасности, обусловленное изменением военной обстановки, вновь сделало вопрос о легитимности курдского лидера актуальным. По-видимому, именно это заставило его задуматься о новых больших проектах, одним из которых и выступает «игра в независимость»[8].

Курдская разноголосица

Следует подчеркнуть, что само курдское общество в Ираке в вопросе о референдуме не демонстрирует единства. В частности такие партии, как Патриотический союз Курдистана (ПСК) и Движение за перемены («Горран»), отказали в поддержке референдуму, инициированному их главным конкурентом — Демократической партией Курдистана (ДПК), руководимой Барзани. Разумеется, это ставило их в сложное положение: публичные заявления о неприятии голосования, которое, по мысли его организаторов, приблизило бы реализацию курдской мечты о собственном государстве, могли превратить эти организации в политических аутсайдеров. Но, поскольку скептиков в первую очередь беспокоило то, что в случае успешного голосования все выгоды от него достанутся Барзани, они довольно решительно продолжали настаивать на своем.

Например, движение «Горран» отмечало, что, несмотря на его стойкую приверженность идее курдского суверенитета как таковой, «проведение референдума о независимости, инициированного курдским правительством и несколькими партиями, является противозаконным»[9]. Согласно официальной позиции этого левоцентристского объединения, сначала требовалось возобновить после двухлетнего перерыва работу парламента Иракского Курдистана, чтобы решение о проведении референдума приняли именно депутаты, а не политические партии. В результате движение «Горран» (совместно с курдской исламской группой «Комаль») сначала бойкотировало встречу курдского президента с представителями партий, на которой назначалось время проведения референдума, а потом — по процедурным мотивам — отказалось участвовать и в заседании парламента, который все-таки вновь созвали в сентябре 2017 года. Тем не менее из-за репутационных рисков само всенародное голосование движение «Горран» решило не бойкотировать.

Позиция ПСК по вопросу о референдуме была менее однозначной. С одной стороны, после назначения даты голосования эта партия заявила о своей поддержке референдума при условии возобновления деятельности парламента и принятия им закона о референдуме в Иракском Курдистане. С другой стороны, в рядах ПСК не было полного единодушия по этому вопросу: если одна часть ее руководителей выступала «за», то другая отстаивала позицию «против»[10]. Отсутствие внутреннего консенсуса заставило ПСК выдвинуть предложение о переносе голосования на более поздний срок. Эта идея вполне укладывалась в рамки альтернативного плана, предложенного США, Великобританией и ООН, согласно которому, властям Иракского Курдистана рекомендовалось отложить референдум на два года, предварив его проведение рассмотрением вопроса о ситуации в Ираке на площадке ООН[11].

Таким образом, подготовка к референдуму о независимости усугубила поляризацию политических сил Иракского Курдистана, и без того находившихся в непростых отношениях друг с другом. Отсутствие единства заведомо не позволяло ДПК сформировать «победоносную коалицию», способную добиться прорыва в вопросе о курдском суверенитете. Указанное обстоятельство служит еще одним подтверждением того, что референдум о независимости Иракского Курдистана использовался его властями сугубо как инструмент внутриполитического торга, давления на внутреннюю оппозицию и на федеральный центр. На роль механизма, запускающего проект по созданию независимого курдского государства, он явно не годился.

Неподходящее время

О том же свидетельствует и время проведения референдума о независимости Иракского Курдистана. Уместно напомнить, что планы провести голосование по самоопределению не были новыми: они выдвигались Барзани еще в 2014 году, на фоне тогдашнего ослабления иракской центральной власти под натиском исламистов. Курды тогда решили использовать падение Мосула и наступление исламистских сил на Багдад для того, чтобы запустить процедуру пересмотра устоявшегося баланса сил между федеральной властью и Эрбилем в свою пользу. В условиях военных действий эта тема не получила развития. Однако обозначившееся затем поражение ИГИЛ в Ираке, которое сопровождалось возвращением занятых исламистами территорий под контроль правительственных войск, заставило курдское руководство вновь вернуться к идее референдума. Поскольку по мере укрепления позиций Багдада шансы на выгодный для курдов пересмотр федеративного контракта таяли, Эрбиль решил действовать на опережение, стремясь помешать столице воспользоваться своими военными успехами в ходе внутригосударственного торга. В итоге на упоминавшейся выше встрече Масуда Барзани с политическими партиями Иракского Курдистана (за исключением движения «Горран» и группы «Комаль») было решено, что референдум состоится 25 сентября 2017 года.

Назначение народного волеизъявления именно на эту дату было обусловлено целым рядом соображений.

Во-первых, в конце августа 2017 года заканчивался срок президентских полномочий Барзани после очередного, второго подряд, продления. Президентские и парламентские выборы должны были состояться 1 ноября того же года (правда, позже было решено перенести их на июль 2018-го). В связи с напряженной внутриполитической ситуацией в Иракском Курдистане и широким недовольством тем, что в регионе доминирует ДПК, Барзани и его партии нужно было обеспечить максимальную поддержку своих решений и проводимого курса. Успех голосования по независимости мог бы укрепить их позиции на фоне внутриполитического конфликта в Иракском Курдистане, а также заново легитимировать господство ДПК. Кроме того, проведение референдума незадолго до парламентских выборов могло способствовать консолидации вокруг этой партии националистически настроенного электората.

Во-вторых, референдум о независимости проводился на завершающей стадии борьбы с ИГИЛ, в ходе которой иракским курдам удалось установить контроль над Киркуком, давно остающимся предметом территориального спора между Багдадом и Эрбилем. Затевая это, курдские власти стремились продемонстрировать Багдаду желание жителей спорных территорий войти в состав Иракского Курдистана. Назначая референдум в стратегически выгодной для себя ситуации, Барзани хотел использовать его для того, чтобы надавить на ослабленный Багдад, добиться дополнительных преференций и решить вопрос о спорных территориях в свою пользу. Попутно он собирался справиться и с одной из собственных проблем, обусловленной тем, что население Киркука преимущественно поддерживает не возглавляемую им ДПК, а ее соперников из партии ПСК[12]. Референдум о независимости, как предполагалось, должен был не только разрешить давно мучивший федерацию и обострившийся в 2014—2017 годах территориальный конфликт, но и упрочить положение сторонников Барзани на спорных территориях.

Наконец, в-третьих, осень 2017 года казалась руководству Иракского Курдистана удобным моментом для того, чтобы посредством референдума укрепить свои экономические позиции. Тема распределения нефтяных доходов и финансовой помощи, оказываемой федеральным правительством курдским частям федерации, является давним раздражителем и для Багдада, и для Эрбиля, поскольку статьи 111 и 112 Конституции Ирака содержат весьма расплывчатые формулировки на этот счет. Дело осложнялось еще и тем, что в 2007 году Иракский Курдистан принял региональный закон о нефти и газе[13], содержащий в себе немалый конфликтный потенциал. Например, согласно его положениям, не получая от федерального центра «должного» содействия, курды имеют право, минуя федерацию, претендовать на нефть, которая добывается на месторождениях в Иракском Курдистане. В декабре 2014 года Багдад и Эрбиль попытались урегулировать разногласия, касающиеся экспорта нефти и бюджетных выплат, но поставить окончательную точку в этом споре так и не удалось[14]. Эрбиль не доволен нормой, которая позволяет торговать курдской нефтью только через иракских государственных посредников и препятствует ее прямой продаже в Турцию. Ощущая ухудшение мировой экономической конъюнктуры, власти Иракского Курдистана намеревались добиться увеличения объемов финансовой поддержки со стороны федерации и расширения свободы в распоряжении собственными нефтяными запасами. Референдум представлялся им эффективным средством, позволяющим добиться от Багдада уступок и в этом направлении тоже.

Закономерный провал

Однако референдум о независимости не только не привел к курдскому самоопределению, но и не позволил Масуду Барзани и его ДПК добиться чаемых результатов в полемике с официальным Багдадом и в противостоянии с оппонентами в самом Иракском Курдистане. Его результаты не были признаны ни федеральным правительством Ирака, ни региональными державами, ни международным сообществом.

Внутри Иракского Курдистана состоявшееся голосование заметно ухудшило позиции Барзани и еще больше обострило разногласия между основными политическими силами региона. Неспособность Барзани добиться признания результатов столь горячо отстаиваемого им самим референдума поставило иракских курдов в непростую геополитическую ситуацию. Следствием этого стали его отставка с поста президента Иракского Курдистана и последующее распределение президентских полномочий между правительством, парламентом и Высшим советом судей. Кроме того, после референдума обострились отношения между ДПК и ПСК[15]. ПСК, отношение которого к намечавшемуся референдуму изначально было двусмысленным, все-таки условно поддержал позицию Багдада и, несмотря на разногласия внутри партии[16], вывел подконтрольные этой партии вооруженные формирования из Киркука[17]. В результате в городе начались стычки между оставшимися подразделениями «Пешмерга» и шиитскими формированиями, ослабившие курдов; в октябре 2017 года иракский спецназ вернул Киркук под контроль федеральных властей. Впрочем, еще до референдума специалисты предупреждали, что курс правительства Иракского Курдистана, который предполагал присоединение спорных территорий посредством явочного и силового утверждения курдов в «проблемном» регионе, едва ли окажется продуктивным[18]. Обусловлено это тем, что международное сообщество и, прежде всего США, выступают за территориальную целостность Ирака.

Иначе говоря, фракционная раздробленность иракских курдов стала основным фактором, не позволившим Эрбилю оказать сопротивление натиску Багдада в Киркуке[19]. Но это была не единственная их потеря в федеративном торге, идущем внутри Ирака с принятием новой Конституции. Курдам так и не удалось использовать референдум о независимости в качестве рычага давления, вынуждающего федеральные власти увеличить финансовую помощь курдской автономии. Более того, итог авантюры с голосованием оказался прямо противоположным: Багдад, раздосадованный своеволием Эрбиля, решил при обсуждении государственного бюджета на 2018 год сократить федеральные дотации Иракскому Курдистану с 17% до 12,5%[20]. Наконец, разрешение вопроса о «более справедливом», как настаивает Эрбиль, дележе нефтяных доходов после референдума тоже не сдвинулось с мертвой точки.

Анализируя референдумы о независимости, Мика Германн выдвигает два условия их успешности: во-первых, необходимо согласование проведения подобного голосования с «материнским государством», а во-вторых, должна просматриваться перспектива международного признания результатов плебисцита[21]. Первое условие открывает возможность для проведения переговоров о создании независимого государства, если референдум окажется для сепаратистов успешным, а также снижает риск вооруженного конфликта между «материнским государством» и его частью, стремящейся к самоопределению. Второе условие обусловлено тем, что из-за отсутствия в международном праве четких критериев признания новорожденных государств оно предопределяется в первую очередь позицией международных акторов — великих держав и ключевых региональных игроков. Если же упомянутые два условия отсутствуют, а референдум все же проводится, это означает только одно: голосование преследует какие-то иные политические цели, не имеющие отношения к реальному провозглашению независимости[22].

Именно по такому пути пошел Барзани, реализуя свой план голосования о независимости Иракского Курдистана. Закономерным результатом стало фиаско, которое потерпел курдский лидер и которое не только ухудшило отношения курдов с Багдадом, до референдума складывающиеся отнюдь не плохо, но и усугубило противоречия внутри самого Иракского Курдистана. ДПК и ее лидер не сумели сформировать коалицию политических сил, заинтересованных в обретении независимости. Заручившись лишь частичной поддержкой со стороны конкурентов из ПСК, они не смогли разрешить традиционной для курдской политики проблемы «достоверных обязательств» (crediblecommitment)[23] и сплотить все курдские силы для общего дела. Воплощение курдской мечты о собственной государственности вновь отсрочено на неопределенный срок.



[1] Исследование выполнено в рамках Программы фундаментальных исследований НИУ ВШЭ в 2018 году при поддержке гранта РНФ № 18-18-00254.

[2] См.: Issaev L., Zakharov A. Iraqi Kurdistan: Playing the Independence Game // Al Jazeera. 2017. May 1 (www.aljazeera.com/indepth/opinion/2017/04/iraqi-kurdistan-playing-independence-game-170424081305405....; Захаров А., Исаев Л. Будет ли у курдов свое государство? // Ведомости. 2017. 26 сентября (www.vedomosti.ru/opinion/articles/2017/09/26/735357-budet-li-u-kurdov-gosudarstvo); Захаров А.А., Исаев Л.М. Игра в независимость, или Почему иракские курды угрожают развалить Ирак? // Неприкосновенный запас. 2017. № 3(113). С. 112—131. Цитируется последняя из перечисленных публикаций: С. 131.

[3] См.: Iraqs Constitution of 2005(www.constituteproject.org/constitution/Iraq_2005.pdf).

[4] См. официальный документ, подготовленный кабинетом министров Иракского Курдистана в сентябре 2017 года: The Constitutional Case for Kurdistan’s Independence & A Record of the Violation of Iraq’s Constitution by Successive Iraqi Prime Ministers and Ministers, the Council of Representatives, the Shura Council, the Judiciary and the Army. P. 6—7 (http://cabinet.gov.krd/uploads/documents/2017/Constitutional_violations_Sept_24_2017.pdf).

[5] См.: Iraq Parliament Rejects Kurdish Independence Referendum // Al Jazeera. 2017. September 12 (www.aljazeera.com/news/2017/09/iraq-parliament-rejects-kurdish-independence-referendum-1709121326522...).

[6] См.: Statement by the U.S. Press Secretary on the Kurdistan Regional Government’s Proposed Referendum, September 15, 2017(www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-press-secretary-kurdistan-regional-governments-pro...Statement by High Representative / Vice-President Federica Mogherini on the Proposed Kurdish Referendum in Iraq, September 19, 2017(https://eeas.europa.eu/delegations/georgia/32450/statement-high-representativevice-president-federic...).

[7] См.: ЛАГ: главы МИД арабских стран назвали референдум в Курдистане незаконным // РИА «Новости». 2017. 13 сентября (https://ria.ru/world/20170913/1504708490.html).

[8] Подробнее см.: Захаров А.А., Исаев Л.М. Игра в независимость…

[9] Gorran Believes in Kurdish Independence, but Deems Referendum “Illegal” // Rudaw. 2017. June 10 (www.rudaw.net/english/kurdistan/100620173).

[10] См.: McCaffray van den Toorn C. Internal Divides Behind the Kurdistan Referendum // Carnegie Endowment for International Peace. 2017. October 11 (http://carnegieendowment.org/sada/73359).

[11] См.: PUK: Kurdistan Should Take US, UK, UN Alternative to Referendum “Very Seriously” // Rudaw. 2017. September 16 (www.rudaw.net/english/kurdistan/160920171).

[12] См.: «An Unpopular Referendum»: An Interview of Joost Hiltermann to Michael Young // Carnegie Middle East Center. 2017. August 28 (http://carnegie-mec.org/diwan/72876).

[13]См.: Oil and Gas Law of the Kurdistan Region — Iraq. August 8, 2007(http://cabinet.gov.krd/uploads/documents/Kurdistan%20Oil%20and%20Gas%20Law%20English__2007_09_06_h14...).

[14] Подробнее см.: Об изменениях в военно-политической обстановке на Ближнем Востоке и в Северной Африке (1—7 декабря 2014) // Институт Ближнего Востока. 2014. 8 декабря (www.iimes.ru/?p=22897).

[15] Beck J. How a Shocking Reversal of Fortunes Unfolded in Kirkuk // Al Jazeera. 2017. October 20 (www.aljazeera.com/news/2017/10/shocking-reversal-fortunes-unfolded-kirkuk-171020092324524.html).

[16] См.: Косрат Расул обвинил лидеров ПСК в сдаче Киркука(www.barzani.ru/2017/10/18/news-30845_Kosrat_Rasul_obvinil.html).

[17] After Kirkuk: What Does Erbil’s Defeat Mean for the Regional Balance of Power // Al Jazeera Center for Studies. 2017. November 12 (http://studies.aljazeera.net/en/positionpapers/2017/11/kirkuk-erbils-defeat-regional-balance-power-1...). 

[18] См.: Isakhan B. The Iraqi Kurdish Response to the “Islamic State”: Political Leverage in Times of Crisis // Stansfield G., Shareef M. (Eds.). The Kurdish Question Revisited. London: Hurst, 2017.

[19] Abdulrazaq T. Iraq’s Reconquest of Kirkuk Checks Secession // Al Jazeera. 2017. October 17 (www.aljazeera.com/indepth/opinion/iraq-reconquest-kirkuk-checks-kurdish-secession-171017063044004.ht...).

[20] Sangar A. Iraqi Parliament Approves 2018 Budget Bill with Kurds Boycotting the Session // Kurdistan 24. 2018. March 3 (www.kurdistan24.net/en/news/30ebb4c8-7ec6-4daa-811e-403d13186dc9).

[21] См.: Germann M. Pax Populi or Casus Belli? On the Conflict Resolution Potential of Self-Determination Referendums. Zurich: ETH, 2017.

[22] Ibid. P. 44.

[23] Подробнее об этом см.: North D. Institutions and Credible Commitment// Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1993. Vol. 149. № 1. P. 11—23.

 



Другие статьи автора: Байгужина Лилия, Исаев Леонид