Журнальный клуб Интелрос » Credo New » №3, 2014
Дмитрикова Екатерина Александровна
Доцент кафедры государственного и административного права
юридического факультета СПбГУ, к.ю.н.
Dmitrikova Ekaterina Aleksandrovna
Associate professor
Department of State and Administrative Law
Faculty of Law
St.Petersburg State University
E-mail: Dmitrikova.E@jurfak.spb.ru
УДК 342.9
Вопросы административной ответственности за правонарушения в области таможенного дела: гармонизация в условиях интеграции.
Аннотация. В настоящей статье рассматривается влияние таможенного законодательства Таможенного союза ЕврАзЭСна развитие законодательства РФ об административной ответственности и формирование административной и судебной практики его применения за совершение административных правонарушений в области таможенного дела.
Ключевые слова: таможенное законодательство, административная ответственность, конфискация товара, квалификация нарушений таможенных правил.
Questions of administrative responsibility for offenses in the field of customs: harmonization in terms of integration.
Keywords:customs legislation, administrative responsibility, confiscation of goods, customs violations qualification.
Интеграционные процессы в рамках Таможенного союза ЕврАзЭС обуславливают постановку проблемы гармонизации российского законодательства, административного в том числе.
Иллюстрацией обозначенной проблемы, можно признать регулирование сферы административной ответственности и складывающуюся практику привлечения к административной ответственности за правонарушения в области таможенного дела.
В соответствии с частью 1 статьи 4 Таможенного кодекса Таможенного союза под административными правонарушениями понимаются нарушения, по которым в соответствии с законодательством государств — членов таможенного союза таможенные органы ведут административный процесс (осуществляют производство)[2].
Положениями статьи 1 Договора об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и государств-членов Таможенного союза административными правонарушениями признаются нарушения таможенного законодательства таможенного союза и законодательства Сторон, контроль, за соблюдением которого возложен на таможенные органы, за совершение которых предусмотрена административная ответственностьзаконодательством Сторон [4].
Таким образом, формально законодательством каждого из государств-членов Таможенного союза установлены охранительные нормы — сформулированы признаки составов административных правонарушений в области таможенного дела, виды и размеры наказаний за их совершение[5, глава 16; 9, глава 26; 10, глава 14].
Вместе с тем, анализ положений соответствующих нормативных правовых актов Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан позволяет сделать вывод о том, что содержание бланкетных диспозиций (большая часть из них таковыми является) требует корректного обращения к надлежащим нормам союзного таможенного законодательства.
Учитывая, что таможенное законодательство Таможенного союза состоит из Таможенного кодекса Таможенного союза, международных договоров государств — членов Таможенного союза, регулирующих таможенные правоотношения в Таможенном союзе, а также решений Евразийской экономической комиссии[2, статья 3], регулятивные нормы представляют собой два условных блока разноуровневых нормативных предписаний: Таможенный кодекс Таможенного союза, международные договоры государств-членов и решения Евразийской экономической комиссии; законодательство РФ. При этом значимая часть общеобязательных правил в рассматриваемой сфере «выведена» на уровень наднационального регулирования. Это означает то, что квалификация отдельных составов административных правонарушений в области таможенного дела невозможна без обращения к наднациональным регулятивным нормам.
Например,нормам, определяющим категории декларант, таможенный представитель, статус указанных субъектов; правила прибытия / убытия товара на таможенную территорию Таможенного союза; устанавливающим меры нетарифного регулирования и перечень товаров, к экспорту/импорту которых применяются запреты и ограничения.
Бланкетный характер норм КоАП РФ признан конституционным [12] и решения высших судебных инстанций демонстрируют ориентированность на законодательство Таможенного союза; положения международных конвенций, которые ратифицированы Российской Федерацией. Например,высшие судебные инстанции по вопросу ответственности перевозчика руководствуются положениями таможенного законодательства Таможенного союза, международных соглашений [13, 14, 15].
Что касается национальных нормативных правовых актов, за нарушение, которых наступает административная ответственность, то применительно к положениям 16 главы Кодекса РФ об административных правонарушениях проблемы в квалификации возникают в следующих ситуациях [5].
Учитывая то, что нормы законов государств-членов таможенного союза устанавливают административную ответственность за нарушение положений таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств-членов Таможенного союза, в правоприменительной практике актуален вопрос о том, рассматриваем ли мы национальные акты исключительно как нормативные правовые акты, изданные в соответствии с международными договорами государств — членов Таможенного союза.
Именно такой подход демонстрирует законодатель, например, в конструкции диспозиций статьи 16.3 КоАП РФ (части 1,2). В результате при обнаружении нарушений законодательных актов Российской Федерации, не являющихся актами, изданными в соответствии с международными договорами государств – членов Таможенного союза, привлечение лица к административной ответственности признается неправомерным. Так, газовое оружие, обнаруженное при проведении таможенного контроля у гражданина, не было включено Единый перечень товаров, к которым применяются запреты и ограничения на ввоз или вывоз государствами. Вместе с тем, Федеральным законом от 13.12.1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» установлены ограничения при перемещении через границу РФ данной категории товаров. Привлечение к административной ответственности лица признано неправомерным, так как Федеральный закон от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии» не является нормативным правовым актом РФ, изданным в соответствии с международными договорами государств – членов Таможенного союза[1].
К отмене правоприменительных актов таможенных органов приводит различная трактовка положений таможенного законодательства Таможенного союза должностными лицами таможенных органов и судьями.
Сложности в практике привлечения к ответственности возникают и в ситуации, когда признаки деяния, зафиксированные в соответствующей норме 16 главы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не охватывают всех обязанностей, установленных таможенным законодательством Таможенного союза в рамках таможенной процедуры.
Например, статья 16.10 КоАП РФ устанавливает ответственность за несоблюдение перевозчиком установленного таможенным органом срока таможенного транзита или определенного таможенным органом маршрута перевозки товаров либо доставка товаров в зону таможенного контроля, отличную от определенной таможенным органом в качестве места доставки. Из содержания нормы следует, что в качестве предмета административного правонарушения выступают исключительно товары, тогда как в ряде случаев перевозчик доставляет товар в соответствии с требованиями, нарушая порядок доставки документов.
Сложившаяся судебная и административная практика привлечения к ответственности в соответствии со статьей 16.10 КоАП РФ не отличается единообразием. В ряде решений судьи и должностные лица таможенных органов походят к содержанию нормы формально, полагая, что административная ответственность за нарушение правил доставки документов в зону таможенного контроля не предусмотрена рассматриваемой нормой. В других случаях, субъекты, осуществляющие правоприменительную деятельность, находят основания для привлечения к административной ответственности[2]. Второй подход представляется верным, учитывая, что в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита обязанность перевозчика включает доставить в место доставки товары и документы (ст. ст. 223,225 ТК ТС) [18,19]. Такая позиция находит поддержку и в постановлении Пленума ВАС РФ, которым суд разъяснил, что при возникновении коллизии между нормами таможенного законодательства Таможенного союза, состоящего из Таможенного кодекса Таможенного союза, международных договоров государств — членов Таможенного союза, регулирующих таможенные правоотношения в Таможенном союзе, а также решений Евразийской экономической комиссии, и нормами законодательства Российской Федерации, применению подлежат нормы таможенного законодательства Таможенного союза [17].
Отсутствие в судебных решениях и правоприменительных актах таможенных органов единообразных подходов к разрешению вопросов, возникающих в связи с применением таможенного законодательства Таможенного союза при рассмотрении дел об административных правонарушениях в области таможенного дела, осложняет жизнь не только физическим лицам, участникам внешнеэкономической деятельности, но и должностным лицам таможенных органов, уполномоченным принимать соответствующие процессуальные решения в рамках производства по делам об административныхправонарушениях[3].
Наряду с проблемой корректного применения положений таможенного законодательства Таможенного союза при квалификации административных правонарушений в области таможенного дела отметим отсутствие видимой гармонизации в регулировании общих условий привлечения к административной ответственности.
По общему правилу, лицо, совершившее административное правонарушение на таможенной территории Таможенного союза, подлежит привлечению к административной ответственности по законодательству той Стороны, на территории которой выявлено административное правонарушение [4, статья 4].
Не обращаясь анализу различий в признаках составов административных правонарушений в области таможенного дела[4], обратим внимание на то, что различаются и общие условия привлечения к административной ответственности, предусмотренные законодательством Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан, в том числе виды административных наказаний и порядок их назначений.
За административные правонарушения в области таможенного дела российским законодательством предусмотрено назначение таких административных наказаний как предупреждение, административный штраф и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. Тогда как законодательством Республики Казахстан предусмотрено исключение из соответствующего реестра лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела по решению таможенного органа. Например, санкции статей 409-1, 434 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях предусмотрено исключение из реестра лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела и таможенных представителей или уполномоченных экономических операторов соответственно. Никаких исключений, по кругу субъектов, для применения наказания закон Республики Казахстан не предусматривает[9]. В этой связи возникает вопрос о возможности назначения данного наказания к российским участникам внешнеэкономической деятельности и порядке его исполнения, учитывая, что Реестр таможенных представителей ведет Федеральная таможенная службаРоссии [6].
Статус уполномоченного экономического оператора присваивается юридическому лицу таможенными органами путем выдачи свидетельства о включении в реестр уполномоченных экономических операторов и признается на территории того государства, таможенным органом которого присвоен данный статус [2, статья 38].
По меньшей мере, странно выглядит непризнание статуса уполномоченного экономического оператора на территории других государств-членов Таможенного союза при наличии потенциальной возможности исключения из Реестра без необходимого решения таможенных органов соответствующего государства-члена Таможенного союза.
Законодательством Республики Беларусь предусмотрено взыскание стоимости предмета правонарушения, орудий и средств совершения административного правонарушения. Такое наказание может быть применено в случае невозможности конфискации предмета, орудия, средства совершения административного правонарушения при отсутствии имущества, явившегося таковым; при невозможности реализации и экономической нецелесообразности реализации имущества[10]. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях подобная мера административного воздействия не предусмотрена, хотя законодательный опыт Республики Беларусь представляется интересным, особенно в части взыскания стоимости предмета при экономической нецелесообразности реализации имущества[5].
Отметим, что положения законодательства Республики Беларусь, регулирующие вопросы административной ответственности, не позволяют применять взыскание стоимости предмета, орудия, средства совершения административного правонарушения за совершение административного таможенного правонарушения, если перечисленное имущество, не находится в собственности (на праве хозяйственного ведения, оперативного управления) лица, совершившего административное правонарушение [10, часть 2 и примечание к ст.6.12].
В качестве исключения, не подлежат конфискации товары, являющиеся предметом административного таможенного правонарушения, за совершение которого предусмотрена конфискация таких товаров, приобретенные после его совершения лицом, не совершавшим это административное таможенное правонарушение, которые: помещены под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления в порядке, установленном международными договорами и иными актами законодательства; приобретены на территории Республики Беларусь у физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем, для личного, семейного, домашнего потребления и иного подобного использования, не связанного с предпринимательской деятельностью, если приобретатель не знал и не мог знать о совершении этого административного правонарушения; приобретены в розничной торговле. В сравнении с нормами КоАП РФ достаточно лояльно сформулированы в КоАП РБ и правила назначения конфискации предмета, административного правонарушения в отношении «добросовестных» лиц-приобретателей товара.
Однако, разрешая вопрос о возможности применения конфискации предмета, орудия, средства совершения административного правонарушения в отношении лица, не являющегося собственником, в ситуации, когда товар не приобретался[6], кодексы об административных правонарушениях Республики Беларусь и Российской Федерации устанавливают жесткие правила, позволяющие применять конфискацию.
На протяжении десяти лет в КоАП РФ отсутствовала норма, однозначно разрешающая назначение конфискации в качестве наказания для лица, не являющегося собственником имущества. Складывающаяся практиканазначения конфискации в таких случаях не отличалась однородностью. В одном из постановлений Конституционный Суд РФ указал на допустимость применения конфискации независимо от того, кем является правонарушитель — собственником товаров и транспортных средств, покупателем, владельцем либо выступает в ином качестве, достаточном в соответствии с законодательством для совершения с ними действий от своего имени, а также независимо от того, установлено или нет лицо, совершившее таможенное правонарушение [11].
Верховный Суд РФ разъяснил, что при назначении административного наказания в виде штрафа за правонарушение, предусмотренное частью 2 статьи 16.1 КоАП РФ, необходимо иметь в виду, что конфискация орудий совершения данного административного правонарушения в указанном случае является обязательной [16, пункт 28].
Редакция статьи 3.7 КоАП РФ в 2012 году не допускает возможность конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения, принадлежащих на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в судебном порядке виновным в его совершении, за исключением административных правонарушений в области таможенного дела.
Конфискацию в отношении лица, не являющегося собственником предмет правонарушения, в порядке допускает Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях при условии, если это предусмотрено особенной частью Кодекса [9, статья 50]. Анализ санкций главы 26 «Административные правонарушения в сфере таможенного дела» показал, что никаких оговорок относительно нарушений в рассматриваемой сфере не установлено, а значит, в качестве наказания конфискация может быть назначена только собственнику.
Такой подход в большей степени соответствует рекомендациям Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур [1, пункт 16]. В соответствии с Киотской конвенцией транспортные средства должны изыматься или конфисковаться только в тех случаях, когда: собственник, оператор или ответственное лицо в момент правонарушения были стороной, причастной к правонарушению или осведомленной о нем, либо не предприняли все разумные меры для предотвращения совершения правонарушения; или транспортные средства были специально сконструированы, переделаны или видоизменены, либо приспособлены любым способом для целей сокрытия товаров; или восстановление в прежнем состоянии транспортных средств, которые были специально видоизменены или переделаны, невозможно.
Представляется, что отсутствие единого подхода в регулировании общих условий назначения административных наказаний за совершение административных правонарушений в области таможенного дела ставит в неравные условия потенциальных субъектов административной ответственности.
Очевидно, что развитие таможенного законодательства Таможенного союза повлияло на сложившуюся ранее модель правового регулирования административной ответственности за правонарушения в области таможенного дела и практику ее применения.
Из содержания положений международных договоров государств — членов Таможенного союза следует то, что уровень установления регулятивных норм и охранительных норм, обеспечивающих соблюдение таможенного законодательства, различается. Охранительные нормы, устанавливающие ответственность за административные правонарушения в области таможенного дела, включены в национальные законы государств-членов Таможенного союза. Тогда как регулятивные нормы – положения таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств-членов Таможенного союза.
В этой связи выделим два условных блока вопросов, требующих разрешения. Во-первых, перед должностными лицами таможенных органов и судьями стоит задача корректного применения бланкетных диспозиций норм административно-деликтного законодательства государств-членов Таможенного союза с учетом положений таможенного законодательства Таможенного союза.
Во-вторых, выработка единых подходов к установлению общих условий привлечения к административной ответственности за правонарушения в области таможенного дела обеспечат равные условия для субъектов административной ответственности и будут способствовать формированию единообразной практике привлечения к административной ответственности в рассматриваемой сфере.
Список литературы:
[1]Вопросы семинара начальников ОАР таможен СЗТУ «Проблемы, возникающие в таможенных органах СЗТУ при привлечении лиц к административной ответственности за НТП, связанных с применением норм КоАП РФ и ТК ТС»(по материалам Мурманской таможни). Июль 2012.
[2] В постановлениях по делам об административных правонарушениях, вынесенных уполномоченными должностными лицами таможенных органов, такая позиция прослеживается, возможно, в силу наличия соответствующих разъяснений ФТС России[7].
[3] Отметим то, что при наличии сложностей в выработке единообразных подходов в правоприменительной практике высшие судебные инстанции длительное время оставляли вопрос о применении положений таможенного законодательства таможенного союза без внимания. Определенным достижением можно считать Постановление Пленума ВАС РФ от 8 ноября 2013 г. № 79 «О некоторых вопросах применения таможенного законодательства»[17].
[4] Сравнительная таблица составов административных правонарушений в области таможенного дела представлена в Письме ФТС России[8].
[5] Наличие вопросов, связанных с экономической целесообразностью реализации имущества, породило обсуждение назревшей необходимости передать организацию реализации и уничтожения конфискованного имущества таможенным органам (в настоящее время уничтожение конфискованного имущества производит Федеральное агентство по управлению госимуществом).
[6]Например, в силу договорных отношений между декларантом и таможенным представителем.