Журнальный клуб Интелрос » Credo New » №2, 2016
Лукин Владимир Николаевич
Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России
доктор политических наук, доцент,
профессор кафедры философии и социальных наук
Мусиенко Тамара Викторовна
Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России
доктор политических наук,
заместитель начальника университета по научной работе
профессор кафедры философии и социальных наук
Lukin Vladimir N.
St. Petersburg University of the State Fire Service of EMERCOM of Russia
Doctor of Political Sciences,
Professor of the Department of Philosophy and Social Sciences
Musienko Tamara V.
St. Petersburg University of the State Fire Service of EMERCOM of Russia
Doctor of Political Sciences, Deputy Chief for Research
Professor of the Department of Philosophy and Social Sciences
E-Mail: lvn55555@mail.ru
УДК – 342.25
Деволюция государственной власти и управления: концептуальные основы политического анализа
Аннотация: В статье рассмотрены концептуальные аспекты исследования деволюции как формы децентрализации государственной власти и управления. Раскрыты концептуальные подходы к анализу рисков и проблем различных моделей децентрализации, обоснована необходимость учета особенностей условий реализации этих моделей в различных политических системах.
Ключевые слова: децентрализация, деволюция, государственное управление, самоуправление, федерализм
Devolution of state power and control: the conceptual basis of policy analysis
Summary: The article discusses the conceptual aspects of the study of evolution as a form of decentralization of state power and administration. Conceptual approaches to the analysis of the risks and challenges of different models of decentralization, the necessity of considering the peculiarities of the conditions of implementation of these models in the various political systems are disclosed .
Keywords: decentralization, devolution, public administration, local government, federalism
Концептуальную основу исследования государственной власти и управления составляет совокупность определений, значимых для осмысления аспектов исследуемой проблемы и представляющих собой концептуальный аппарат, имеющий определяющее значение для понимания исследуемых процессов. Здесь уместно дать некоторые пояснения, касающиеся используемых базовых терминов.
В рамках политического анализа деволюции необходимо прежде всего соотнести понятия деволюции и децентрализации.
Децентрализация определяется как политический процесс перехода политических полномочий и административных функций на субгосударственные уровни управления, обладающие политической и административной автономией [4, С.34–35].
Процесс децентрализации государственной власти, осуществляемый с целью развития местного самоуправления, в функциональном, институциональном и структурном контексте связан с передачей (или делегированием) органами государственной власти части функций с предоставлением полномочий и компетенций органам местного самоуправления (локализм). Таким образом, генезис разграничения предметов ведения и полномочий между региональной и местной властью обусловлен объективной закономерностью в процессе организации управления – децентрализацией. [4, С. 35]
Итак, децентрализация – это институционально закрепленное, конституционное перераспределение центром властных полномочий и управленческих функций в пользу региональных и местных властей.
Внутренними факторами и целями политико-административной децентрализации являются:
— необходимость активизации политического участия граждан — местная или региональная власти предоставляют гражданам большие (по сравнению с центральной властью) возможности для участия в политической жизни; преимущества от расширения масштабов политического участия заключаются в том, что это способствует формированию гражданской политической культуры;
— необходимость формирования гражданской культуры политической элиты – периферийные политико-административные институты стоят ближе к народу, поэтому в большей степени способны откликаться на его нужды; воспитание такой способности равным образом укрепляет демократическую подотчетность государства обществу и позволяет убедиться, что власть не только действует в широко понятых общественных интересах, но и откликается на специфические потребности конкретного сообщества;
— необходимость обеспечения легитимности государственной власти –дистанцирование граждан от центрального правительства сказывается на оценке его решений; решения, принимаемые на среднем и низшем уровнях, кажутся более понятными и, следовательно, приобретают больший политический вес и легитимность, получая политическую поддержку и доверие со стороны граждан;
— защита демократических прав и свобод – не сбалансированная централизация создает угрозы авторитаризма и наступлением государства на права и свободы личности; децентрализация власти и управления способна обеспечить политические права граждан, поскольку разделение властей «по вертикали» и создание сетевых структур управления, дробя монолит государственной власти, создают систему «сдержек и противовесов»; центральная власть, в свою очередь, сдерживает возможные девиации и дисфункции периферийных политико-властных институтов.
Применительно к сфере управления выделяют следующие формы децентрализации, которые возможно рассматривать как этапы ее развития: деконцентрация – делегирование власти и делегирование полномочий – деволюция – федерализм – независимость.
«Деконцентрация» – термин, используемый чаще всего применительно к сфере управления и означающий перераспределение административной ответственности в рамках самого центрального правительства.
Анализ подходов к определению деконцентрации позволяет прирастить понимание «децентрализации» в части, касающейся их соотношения применительно к государственной власти. Разброс позиций здесь довольно широк – от отнесения их к синонимам до рассмотрения в качестве различных понятий. Общность позиций обнаруживается в единстве во мнения, что данные процессы свойственны административной сфере, пересекаются, поскольку каждый из них выражает особый способ рассредоточения публичной власти. Авторы разделяют мнение, согласно которому децентрализация и деконцентрация государственной власти, характеризуя процессы ее рассредоточения (дисперсии), базируются на разных институциональных основаниях: только первый из них имеет и договорную правовую природу. [3]
Деконцентрация может проводиться в префектуральной и функциональной формах:
— Префектуральная система предполагает существование префектов – высших чиновников в регионах, отправляющих властные полномочия по поручению конкретных министерств и центрального правительства в целом и представляющих собой главный канал административной коммуникации между регионами и столицей.
— Интегрированной префектуральная система называется потому, что префект как главный представитель центра в регионе одновременно надзирает и за региональной властью, и за другими официальными лицами, являющимися представителями центра в этом же регионе.
В неинтегрированных префектуральных системах префект представляет собой только один из каналов административной коммуникации с центром и не является начальством для других работающих в регионе чиновников центра. Такие префекты только надзирают за региональными правительствами, но не являются главами их исполнительных органов.
В деконцентрированных функциональных системах чиновники, представляющие центр, принадлежат к отдельным министерским и ведомственным иерархиям. Управление каждой отраслью осуществляется отдельно. В таких системах нет единого регионального координатора. Вся координация осуществляется непосредственно в центре. Функциональная система деконцентрации власти и управления существует, например, в Великобритании.
Следующей категорией, связанной с децентрализацией, возможно рассматривать «делегирование»,которое осуществляется на законодательной и договорной основах. В научной литературе оно рассматривается в в соотнесении с понятиями «власти» и «полномочий». Понятие делегирования используется для обозначения передачи центром властных полномочий не обладающим ими субъектам и властным органам, не находящимся в прямом подчинении центральным министерствам [3].
Процесс децентрализации государственной власти в рамках модели делегирования в функциональном, институциональном и структурном контексте связан с передачей (или делегированием) органами государственной власти части функций с предоставлением полномочий и компетенций региональным органам и прежде всего органам местного самоуправления в соответствии с принципом локализма. Таким образом, генезис разграничения предметов ведения и полномочий между региональной и местной властью обусловлен объективной закономерностью в процессе организации управления – децентрализацией. [4, С. 35]
Модель делегирования имеет сходство с моделью деконцентрации в аспекте общности политико-административного характера децентрализации, но отличается акцентом на перераспределении полномочий на региональный и местный уровни, то есть выходом за пределы админинистрирования в рамках центральной власти. Элементы модели делегирования включены в стратегию административной децентрализации в Великобритании и используются в практике децентрализации системы управления городами-мегаполисами Англии.
Разграничение полномочий (компетенций) разных уровней публичной власти связано с определением базовых принципов и субъекта реализации этих полномочий, механизма их осуществления и степени его ответственности. Критерием трансфера полномочий с одного уровня власти на другой является эффективность их осуществления на территории или региона, или муниципального образования с учетом интересов (экономических, социальных, политических) граждан, проживающих на конкретной территории.
Основными принципами разграничения полномочий (компетенций) являются:
– принцип субсидиарности (близости реализации полномочий к гражданам – потребителям услуг);
– принцип пропорциональности в контексте соотношения самостоятельности в реализации полномочий и ответственности на данном уровне власти;
– принцип объективности и специализации при определении состава и структуры полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;
– принцип конгруэнтности (соразмерности, соответствия) обязанностей и компетенций на данном уровне власти;
– принцип конкурирующих компетенций;
– принцип выравнивания бюджетной обеспеченности;
– принцип эффективного использования потенциала (экономического, промышленного, инвестиционного, ресурсного, экологического, креативного);
– принцип редукции (изменения) целей в процессе функционирования органов системы местного самоуправления и органов государственной власти. [4, С. 36–37]
Самую большую из возможных меру децентрализации в унитарной государственной системе создает «деволюция» (от лат. – передавать) – метод управления, затрагивающий сферу законодательной власти и приближающий унитаризм к федерализму. В последние десятилетия термин «деволюция» активно используется в Великобритании для обозначения процесса реституции части региональной автономии Уэльсу и Шотландии. «Деволюция» – передача центральными правительствеными органами части своих полномочий органам власти административно-территориальных единиц. [5, С.91].
Деволюция характеризуется определенными признаками. В отношении деволюции как формы децентрализации государственной власти существуют различные трактовки и интерпретации. Однако сходство в таких трактовках при всех различиях состоит в общем исходном положении о том, что деволюция способствует усилению региональной или местной власти. Близким по значению к деволюции является «передача полномочий». Однако последняя в отличие от первой может осуществляться не только на законодательной, но и на договорной основе [3].
В отличие от делегирования полномочий деволюция необратима. Однажды созданные, деволюционные парламенты приобретают собственную политическую идентичность и получают свою долю демократической легитимности.
С целью разграничения понятий «децентрализация» и «деволюция» выделяются следующиепризнаки, по которым процессы децентрализации возможно отнести к деволюционным прежде всего:
– асимметричность процесса децентрализации. Это означает, что степень и форма передачи власти индивидуальны и специфичны для каждого региона, что указывает на то, что принимаемые решения не являются системными и не будут автоматически распространяться на все регионы пропорционально;
– создание специфических законодательных органов, не существовавших ранее, либо наделение существующих органов власти законодательными полномочиями;
– инициатива начала процесса деволюции принадлежит отдельным регионам (а не всему населению страны), в которых распространеы идеи о социальной несправедливости, недостаточной эффективости сложившегося порядка управления их регионом и распределения ресурсов центральной властью;
– реформы, которые носят характер некоторой уступки центральной власти в ответ на волеизъявление населения региона. В этом смысле деволюция – это компромисс между центром, готовым пойти на некоторые уступки и регионами, способными эти уступки принять
– формальная, закрепленная законодательно способность центральной власти отменить решения, принятые региональными органами управления, что однако не применяется фактически с тем, чтобы не дискредитировать идею деволюции и не првоцировать обострение ситуации в регионе.
К ключевыми признакам, позволяющим соотнести децентрализацию и выявить в ней специфические характеристики деволюции, возможно отнести асимметричность и внутриполитическую обусловленность процесса. Экономическая составляющая деволюции существенна, но определяющими факторами этого процесса выступают внутриполитические факторы. Если процессы затрагивают все регионы в равной мере, степени и форме, а стимулом к проведению преобразований выступают экономические факторы, то в таком случае речь идет не о деволюции, а о регионализации, либо децентрализации в другой форме, например деконцентрации [3, С.43].
«Федерализация» и «независимость» выступают как формы глубокой децентрализации. Помимо этого в качестве формы децентрализации современными исследователями рассматривается «передача власти». Ее отличительной чертой является минимизация контроля со стороны органов власти, передавших соответствующие полномочия.
С рассредоточением власти связана и «дезинтеграция», которая в отличие от иных форм рассредоточения власти не опирается на конкретные правовые акты и решения. Дезинтеграция как проявление рассредоточения власти предстает как негативный процесс, опосредованный изъянами государственной политики.[3]
Риски децентрализации, преимущества и недостатки различных ее моделей исследуются зарубежными учеными в рамках анализа актуального опыта деволюции в Великобритании. Сравнивая подходы сторонников либеральной модели децентрализации в их полемике со сторонниками федерализации Т. правомерно подчеркивает, что вопрос о выборе эффективной модели связан прежде всего с взвешенной оценкой возможностей той или иной формы децентрализации соответствовать социальным условиям конкретного государства во всем их многообразии. С одной стороны, опыт Великобритании демонстрирует необходимость уточнения сторонниками федерализма базового положения о федерализации как единственной форме легитимного управления рисками, обусловленными территориальными различиями. В то же время, пренебрежение или отсутствие элементов федерализма в либеральных моделях децентрализации, в частности, в рамках правового, на уровне конституционного обеспечения представительства интересов территорий в центральных органах власти, в условиях проведения политического курса на сохранение унитарного государства или формирования квази-федерального устройства государственной власти и управления, в долгосрочной перспективе чревато рисками формализации и утраты гибкости в функционировании системы управления, а также поддержки этой системы со стороны общества. [6, P. 238, 252]. На наш взгляд, данное положение вполне востребовано для анализа перспектив децентрализации как формы преодоления политического кризиса в таких странах, как Украина и других государствах, рассматривающих децентрализацию как форму преодоления территориальных, культурных и иных различий, препятствующих общественной и политической консолидации.
Неолиберальные концептуальные модели и политические стратегии, основанные преимущественно на рационалистическом подходе к пониманию функционирования систем управления, в условиях глобализации и сопряженных с нею рисков показывают свою ограниченность [1, 2]. Это предполагает необходимость дальнейшего развития концептуальных основ исследования проблемы, более активного вовлечения в этот процесс представителей российской политической науки, учитывающих в своих изысканиях отечественную специфику, с одной стороны, и выявляющих в рамках проводимого компаративного анализа общее и особенное в реализуемых моделях и стратегиях совершенствования системы функционирования власти и управления в различных политических системах, с другой.
Литература:
