Журнальный клуб Интелрос » Credo New » №4, 2015
Артамонова Елена Владимировна
Государственная Дума Российской Федерации
помощник депутата
Лукин Владимир Николаевич
Санкт-Петербургский имени В.Б.Бобкова филиал
Российской таможенной академии
доктор политических наук, доцент, ведущий научный сотрудник
научно-исследовательского отдела
Мусиенко Тамара Викторовна
Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России
доктор политических наук,
заместитель начальника университета по научной работе
профессор кафедры философии и социальных наук
Artamonova Elena Vladimirovna
State Duma оf Russian Federation
assistant of the Deputy
Lukin Vladimir Nikolaevich
St.-Petersburg branch of the Russian
Customs Academy named after V.B.Bobkov
Doctor of Political Sciences, Leading Scientific Employee
of a Research Department
Musienko Tamara V.
St. Petersburg University of the State Fire Service of EMERCOM of Russia
Doctor of Political Sciences, Deputy Chief for Research
Professor of the Department of Philosophy and Social Sciences
E-Mail: lvn55555@mail.ru
УДК – 342.25
Британская модель регионализации и децентрализации власти
Аннотация: В статье показано, что в рамках политической децентрализации в Великобритании реализована модель, получившая в условиях сохранения принципа незыблемости унитарного государства название деволюционной. Раскрыто содержание современного этапа деволюции в Великобритании, суть которого состоит в выборе модели и политической стратегии перехода к более масштабной стратегии расширения сферы самоуправления регионов и их участия в принятии политических решений.
В качестве одной из особенностей деволюции в Великобритании отмечено определяющее влияние внутренних, а не внешних факторов. Показано, что факторы глобализации, европейской регионализации оказывают стимулирующее воздействие на развитие системы государственного управления социально-экономическим развитием как государства, так и его этнических регионов.
Ключевые слова: глобализация, регионализация, децентрализация, деволюция, государственное управление, самоуправление
The British model of regionalization and decentralization of power
Summary: The article shows that model implemented within the framework of political decentralization in the UK received while maintaining the principle of the inviolability of the unitary state the name of Devolution. The content of the present stage of devolution in the UK, the essence of which is to select the model and the political strategy of transition to expand the scope of self-government in the regions and their participation in political decision-making is discussed.
As one of the features of devolution in the UK the determining influence of internal, rather than external factors is noted. It is shown that the forces of globalization, regionalization of Europe have a stimulating not defining effect on the development of public administration and social and economic development of both the State and ethnic regions.
Keywords: globalization, regionalization, decentralization, devolution, governance, self-government
Британская модель регионализации и децентрализации власти
В силу определенной ограниченности властных полномочий на региональном и локальном уровнях, Соединенное Королевство традиционно рассматривается как классический пример унитарного государства, в котором в сфере принятия политических решений доминируют институты центральной власти. Однако, форма государственного устройства и собственно система управления в Великобритании к концу 90-х годов ХХ века была существенно модифицирована в рамках политики регионализации и децентрализации в форме деволюции. В основе политики деволюции лежал принцип дисперсии управленческих функций, предполагающий передачу части властных полномочий на территориальный уровень соответствующих регионов и создание асимметричной совокупности территориальных управленческих структур, наделенных функциями и определенными полномочиями по регулированию процессов, четко ограниченных установленной сферой влияния. [1, P. 582]. К настоящему времени в Соединенном Королевстве сформировалась система государственного управления, основанная на принципе асимметричной деволюции, в рамках которой политическая ответственность распределена неравномерно между центральным правительством и администрациями регионов. [2, P.151]
Движение за деволюцию в Великобритании развивалось постепенно и столь же постепенно набирало сторонников. Инициаторами проведения конституционных реформ, необходимых для реализации задач деволюции власти и управленческих функций стали лейбористы, которые в рамках разработки и реализации своего деволюционного проекта исходили из понимания преимуществ принципа перераспределения управленческих функций и ответственности в современном государстве, который предполагает сочетание централизации как сохранения функции котороля, закрепленной за центральными органами власти, и децентрализации сферы принятия политических решений, передаваемых на региональный уровень.
Государственная политика по реализации модели и стратегии деволюции проводилась с учетом многолетнего опыта автономного функционирования органов исполнительной власти в кельтских регионах Соединенного Королевства, самостоятельность которых была, вместе с тем ограничена несовершенством механизмов, не обеспечивавших достаточный уровень представления интересов регионов в общегосударственнной политике и в сфере распределения финансовых ресурсов и инвестиций.
Новый этап в проведении деволюционых преобразований в кельтских регионах, начатых в рамках реформ 90-х годов ХХ века, а также модификации механизмов функционирования центральной власти, которые отличались не простым перераспределением части властных полномочий от центральных исполнительных органов в рамках функциональной децентрализации, а реализацией более масштабной стратегии расширения сферы самоуправления регионов и их участия в принятии политических решений и реализации разрабатываемого политического курса относится ко второй половине 2000-х годов ХХ века. [1, P. 582]
Особенности деволюции в Великобритании обусловлены влиянием внутреннних и внешних факторов, в соотношении которых определяющая роль принадлежала внутренним факторам.
Эндогенные факторы связаны с сохранением внутренних проблем регионов, неравномерностью социально-экономического развития и ростом влияния этнорегиональной элиты, предлагающей собственную интерпретацию положения дел и перспектив развития региона.
Внешние, экзогенные факторы связаны с такими процессами, как глобализация и европейская интеграция с одной стороны, и дифференциация и регионализация, с другой.
В условиях глобализации в 90-е годы ХХ века в Великобритании также усиливается влияние экзогенной компоненты. Регионы начинают выступать в качестве агентов европейской политики и охранителей культурных особенностей. С одной стороны, тенденция регионализации усиливается за счет ЕС. Например, согласно Маастрихтскому договору предусматривалось образование Комитета регионов. Расширилось межрегиональное сотрудничество, финансируемое структурными фондами. Новая европейская региональная стратегия предусматривала финансирование и инвестиции на уровне регионов, но не государств. С другой стороны, сами регионы демонстрируют стремление эффективно участвовать в реализации своих планов не только на региональном, но и на европейском уровне через расширение региональных полномочий. Таким образом, факторы глобализации, европеизации социально-экономического развития, как государства, так и этнических регионов в его составе, оказывают стимулирующее воздействие на региональную и этническую идентичность [9, С. 185–186]
Европейское влияние на британскую политику всегда оставалось весьма ограниченным, а отношения Великобритании с континентальными странами неоднозначными. Долгое время в британском обществе проевропейские ориентации не получили широкого распространения. Помимо этого, политические, исторические, экономические и культурные особенности страны также сказались на взаимоотношениях Великобритании и ЕС.
Изменения в европейском направлении британской внешней политики произошли с приходом Э. Блэра в 1997 году на пост премьер-министра как проевропейски настроенного политика. Однако нельзя сказать, что новые лейбористы поддерживали глубокую интеграцию (хотя подписание Маастрихтского договора и предполагало качественно новый уровень европейского объединения), более того, их подход всецело соответствовал национальным интересам. Внутри страны, состоящей из нескольких исторически сложившихся регионов идея собственной автономии сохранялась и постепенно стала усиливаться. В сфере культуры в регионах Соединенного Королевства проявилось стремление к возрождению национальной самобытности, усилению позиций языка. [10]
Последовательные и активные действия по децентрализации и деволюции управления в регионах Соединенного Королевства были предприняты только в конце XX века. Для того чтобы оценить соотношение факторов, благодаря которым стала возможна реформа 1997 года, необходимо обратиться к истории самой деволюции. Британская модель регионализма, рассматриваемая в общеевропейском контексте, интересна с точки зрения её национальных особенностей. Великобритания (как и многие страны Западной Европы) приняла асимметричную модель: каждый регион получил неодинаковые полномочия. Реформа по децентрализации власти получила название “деволюция” (от анг. devolve – передавать), тем самым этот термин закрепился за процессом регионализации в Соединённом Королевстве. [10]
Государственная национальная политика Соединенного Королевства должна была решать вопрос о минимизации рисков радикализации этнонационализма и возможного сепаратизма как предпосылки консолидации общества и объединении регионов на новых институциональных основаниях и значительных конституционных реформах.
По сути, речь шла о промежуточной модели федерализации, получившей в рамках установки на сохранение унитарного государства название деволюционной. Она ставила задачу передать некоторые властные полномочия на места, чтобы, с одной стороны, выполнить исторические обязательства и несколько ослабить этнорадикализм, а с другой стороны, сохранить за центром ведущие полномочия и контроль над процессом конституционных изменений.
Изменение государственного управления в рамках модели деволюции имело результатом создание ассамблей в Шотландии, Уэльсе, Северной Ирландии и Англии, которая не была полностью осуществлена (при этом некоторые районы Англии отстаивают необходимость довести реформу до конца для того, чтобы приобрести самостоятельность). При этом по сравнению с Шотландией права других регионов были более ограничены. Так, согласно Актам (Scotland Act, 1998; Wales Act, 1998; Northern Ireland Act, 1998), они могут только вносить поправки в тех областях, которые относятся к сфере их компетенции; у них нет налоговых полномочий. Важно отметить, что не были учреждены соответствующие ассамблеи в Англии. [9, С. 188–189]
Таким образом, внутренние политические, социально-экономические и культурные аспекты развития регионов в Соединенном Королевстве сохраняют неравномерный характер, что связано в определенной степени и с асимметричным характером проведения деволюционных преобразований.
Соединенное Кролевство с его четырьмя ключевыми регионами представляет особый интерес и в плане исследования сложных разломов, которые не ограничиваются линией разделения гражданской (британской) и этнической идентичности. Региональные идентичности имеют свою сложную структуру и динамику, характеризующиеся субрегиональными кливеджами внутри самих региональных идентичностей, определяемыми включенными в них этническими меньшинствами, сформировавшимися в процессе иммиграции. В условиях глобализации последнее обстоятельство, особенно в плане усиления в последние годы потока иммигрантов из стран Ближнего Востока и других регионов мира, способствует складыванию многообразных межэтнических дифференциаций внутри самих региональных идентичностей, что актуализирует проблему социальной и политической консолидации в деволюционных регионах Великобритании.
В этом контексте политические процессы, связанные с референдумом за независимость Шотландии 2014 года, в современной дискуссии о британской идентичности оттенили и вывели на первый план не только вопросы автономии, но соответственно и значимость субгосударственных (региональных) идентичностей для осмысления судеб государственного единства. Кроме того, протекающие политические процессы демонстрируют, что Уэльс, Шотландия, Англия продолжают находиться в процессе формирования и воспроизводства своей идентичности, культурной и политической самоидентификации. [8, P.391]
Для Англии, в частности, процесс политической деволюции имел свои особенности. Деволюция для Англии означала в значительной степени и прежде всего совершенствование системы управления по линии центра в его взаимоотношениях с периферией. Перспективы создания собственных региональных механизмов управления террриторией при этом были предельно минимизированы и ограничены. Именно в Англии основной целью проводимой политики оставалось сохранение инициативы в обеспечении баланса во взаимоотношениях “центр–регионы”, а модификация институциональных основ функционирования системы управления была направлена на оптимизацию и повышение эффективности управленческой деятельности центральных органов власти.
Это нашло выражение в политическом курсе на административную децентрализацию, а не функциональную деволюцию, как это имело место в отношении кельтских регионов. В отличие от других регионов Великобритании Англия осталась единственной составной ее частью, которая не имела собственного парламента и правительства. В условиях отсутствия на этой территории особой управленческой структуры регионального уровня основные усилия центра были сосредоточены на разработке продуманного и выверенного подхода в отношении кельтских регионов, предполагющего необходимость, во-первых, учета приоритетных потребностей регионов в соответствующих общенациональных программах с соответствующим финансированием, и во-вторых, определения четкого и последовательного подхода к разработке конкретных стратегий регионального развития. [1, P. 581, 585]
Несмотря на общее признание необходимости существенных преобразований системы государственного управления, включая механизм поддержания баланса в распределении власти между центром и мсстными администрациями в Англии, в вопросе о конкретной и приемлемой форме деволюционых изменний консенсус не сложился. [6, P. 624]
Модель проведения региональных реформ в Англии, разработанная лейбористами, предполагала достаточно ограниченную форму деволюции и касалась на первом этапе (90-е годы ХХ века) передачи полномочий в сфере распределения отдельных административных функций в пределах Лондона, при сохранении сложившейся единой системы выборной законодательной и исполнительной власти в качестве стратегической управленческой структуры.
На следующем этапе (первая половина 2000-х тысячных годов ХХI века) пераспределение административных функций было распространено на восемь крупных городов Англии. Вместе с тем, вопрос об архитектуре системы управления в этом регионе, которая могла бы функционировать как субнациональная управленческая структура, решен не был. Новый этап деволюции в Англии (вторая половина 2000-х тысячных годов ХХI века по настоящее время) характеризуется сохранением принципа ограниченности реформ пределами административной деволюции, с одной стороны, и внедрением отдельных элементов функциональной деволюции в соответствующих локальных территориях Англии за счет расширения их вовлеченности в решение проблем, связаных прежде всего с экономическим развитием на местном уровне, с другой. [6, P. 624]
Так называемый “английский вопрос” как вопрос о возможности формирования в регионе собственных институциональных структур власти и регионального управления по прежнему остается дискуссионным. Вместе с тем, выдвинутые во второй половине 2000-х годов инициативы, конкретизировали механизмы деволюционых процессов в этом регионе. Как отмечено выше, основной стратегий регионального развития Англии предусматривалось управление развитием ее основных восьми городов субрегионального типа. Соответствующими программами (Sub National Review of Economic Development and Regeneration (HM Treasury, 2006) в качестве стратегической задачи устанавливалось формирование институциональных основ выборности властных структур городов-мегаполисов, рассматриваемых в качестве относительно самостоятельных субрегионов.
Тем самым создаются, считает Джон Моусон (John Mawson, Warwick Business School, University of Warwick, Coventry, UK), предпосылки и прорабатываются институциональные механизмы перехода от административной к возможной функциональной деволюции управления в регионе, основное содержание которой – расширение полномочий субрегиональных институтов власти и местных администраций, прежде всего в экономической сфере [5, P. 560, 562].
Собственно, комбинированнная политическая стратегия административной и частично функциональной деволюции в Англии в определенном смысле базируется на концепции конвергенции и ориентирована на преодоление неравномерности экономического развития территорий за счет развития городов мегаполисов и рассмотрения их в качестве экспериментальных стендов по апробации и внедрению наиболее эффективных технологий управления.
Вместе с тем, Грехэм Пирс (Graham Pearce, Aston University, Birmingham, UK) и Джон Моусон, анализируя результаты имплементации деволюционных реформ в Англии в рамках модели административной децентрализации, направленных на обеспечение экономического роста и повышение ответствености местных структур системы государственного управления, приходят к выводу, что цели разработки и внедрения эффективной системы управления региональным развитием и имплементация соответствующих реформ оттеснили на второй план и создали определенные риски реализации целей общегосударственой национальной политики.
Анализ документов, обобщение экспертных оценок представителей государственных структур различного уровня позволили исследователям сформулировать вывод о недостаточной эффективности проводимого деволюционного курса, реализация которого не способствовала получению заметных результатов ни в вопросе преодоления неравномерности экономического развития и различия темпов экономического роста территорий региона, ни в аспекте корректировки укоренившейся традиции восприятия Великобритании как исключительно унитарного централизованного государства. Помимо этого, авторами высказаны опасения и относительно экономического акцента в государственной политике по реализации деволюционных реформ как несовместимого с целями устойчивого развития. [6, P.623, 638]
В вопросе о совершенствовании формы региональных механизмов государственного управления и имплементации соответствующх реформ в качестве наиболее реалистичного решения предлагается также модель консерваторов, предполагающая, по сути, сохранение подхода, ориентированного, с одной стороны, на свертывание перспективы разработки собственно региональных институциональных структур власти, и с другой стороны, на дальнейшее укрепление местного самоуправления (принцип локализма) как соответствующей альтернативы, действующей в различных кластерах и субрегиональных структурах Англии (прежде всего – это города-мегаполисы), что рассматривается в качестве отдаленной перспективы по срокам реализации. Но, с точки зрения потенциала и созданных институциональных предпосылок, политический курс в рамках ограниченной формы деволюционных преобразований на основе модели локализма расматривается как вполне реалистичная, если не сказать ближайшая перспектива. [5, P.563]
В этом отношении приобретает особое значение решение проблемы обеспечения эффективности деятельности местных органов власти и необходимого уровня их компетентности, в отношении которых по сути нет процедуры мониторинга и оценки, что неизбежно в условиях отсутствия механизма прямых выборов и контроля результатов деятельности управленческой элиты, а также самого функционирования системы управления на местах со стороны избирателей.
В качестве возможных вариантов, способных реализовать задачу повышения эффективности управления в рамках создаваемой в процессе функциональной деволюции системы локальных кластеров и координации их деятельности, рассматривается механизм Комплексной оценки эффективности (Comprehensive Performance Assessment — CPA), предсталяющий собой развернутый алгоритм, конкретную схему стимулирования деятельности органов управления на местах в этом регионе Великобритании. Вместе с тем, аналитики отмечают несовершенство таких механизмов, особенно в части стимулирования и поддержания должного уровня эффективности исполнительных органов местной власти и качества предоставляемых услуг. [3, P.254, 276]
В качестве одного их ключевых недостатков принципа локализма, лежащего в основе административной деволюции в Англии, отмечается именно неспособность обеспечить необходимый уровень контроля качества предоставляемых услуг. Дунканн Макленнан (Duncan Maclennan, Centre for Housing Research, University of St Andrews, St Andrews, UK; Global, Urban and Social Studies, RMIT University, Melbourne, Australia) и Энтони O’Салливан (Anthony O’Sullivan, School of Social and Political Sciences, University of Glasgow, Glasgow, UK) подчеркивают, что сама концепция локализма в этом смысле содержит взаимоисключающие принципы: принцип расширения властных полномочий местного самоуправления в принятии политических решений и принцип расширенного участия местного сообщества в их реализации и контроле, что не обеспечивает его объективость, не развивает реальную местную автономию и скорее снижает качество политического управления, чем усиливает его. [4, 601, 509]
После референдума 2014 года о независимости Шотландии в Соединенном Королевстве, по мнению аналитиков, специализирующихся в исследовании проблем деволюции, начинается новый период институциональных реформ. Алан Тренч (Alan Trench) охарактеризовал суть возможных преобразований в сфере государственного управления как период “конституционной мегаполитики” (‘constitutional megapolitics’).
Основным вектором в политике Великобритании в ближайшем будущем, полагает А.Тренч, станет доминирование проблем, связанных с конституционным правом, в котором первостепенное значение приобретают вопросы деволюции и развития регионов, наряду с традиционными вопросами взаимоотношений с Евросоюзом. На этом фоне, оставаясь несколько скрытой в тени, обозначится проблема согласования конституционной конвенции Великобритании, отражающей и закрепляющей в правовом поле идею федерализации и как неизбежную составляющую этого процесса – реформу Палаты Лордов. Кроме того, на первый план выходит проблема взаимоотношениий с ЕС и возможная перспектива выхода Великобритании из Европейского Союза. [7, P. 4]
Таким образом, в основе модели деволюции в Великобритании положен принцип рассредоточения, в определенном смысле вариативного разброса (дисперсии) управленческих функций в зависимости от специфики региона. Модель предполагает передачу части властных полномочий на территориальный уровень соответствующих регионов и создание асимметричной модели управления, в рамках которой регионы наделены отдельными функциями и определенными полномочиями по регулированию процессов, прежде всего в сфере экономики и социальных отношений, по принципу четкого ограничения сфер влияния региональной и местной власти.
В рамках политической децентрализации в Великобритании реализована промежуточная модель федерализации, получившая в условиях сохранения принципа незыблемости унитарного государства название деволюционной. Суть современного этапа деволюции в Великобритании состоит в выборе модели и политической стратегии перехода к более масштабной стратегии расширения сферы самоуправления регионов и их участия в принятии политических решений и реализации разрабатываемого политического курса. Вместе с тем, децентрализация в форме федерализации остается за пределами реальных стратегических перспектив Соединенного Королевства.
Одной из особенностей деволюции в Великобритании остается определяющее влияние внутренних, а не внешних факторов. Факторы глобализации, европейской регионализации оказывают стимулирующее воздействие на развитие системы государственного управления социально-экономическим развитием как государства, так и его этнических регионов.
Особенностью процесса политической деволюции в Англии стала ориентация прежде всего на совершенствование системы управления по линии центра в его взаимоотношениях с периферией. Создание собственных региональных механизмов управления террриторией, в отличие от других регионов, не предусматривалось. Основной цель деволюции в Англии заключалась в сохранении инициативы в обеспечении баланса во взаимоотношениях “центр–регионы”, а модификация институциональных основ функционирования системы управления была направлена на оптимизацию и повышение эффективности управленческой деятельности центральных органов власти.
В силу этого в Англии рализована модель административной децентрализации, а не функциональной деволюции, как это имело место в отношении других регионов. Административная деволюция предполагает пераспределение административных функций в сфере регулирования прежде всего экономической деятельности и их передачу восьми городам-мегаполисам Англии. На современном этапе в этом регионе реализуется комбинированнная политическая стратегия административной и частично функциональной деволюции. Стратегия базируется на концепциях конвергенции и локализма, В соответствии с этим модель административной деволюции ориентирована на преодоление неравномерности экономического развития территорий за счет развития городов-мегаполисов. Последние представляют собой своего рода пилотные проекты по апробации и внедрению наиболее эффективных технологий управления.
ЛИТЕРАТУРА:
